张忠民：环境法典绿色低碳发展编的编纂逻辑与规范表达 || 《政法论坛》2022年第2期

法典编纂至少需要三个重要阶段的论证：一是探究其编纂的政治、社会、法律等条件是否具备；二是妥善安排其篇章结构；三是科学设计每个篇章体系性的制度安排。目前，对于环境法典的研究和探索而言，前两个阶段基本上已经完成。学界主流观点认为：环境法典的编纂条件已经基本成熟；应当采取适度法典化的立法模式进行编纂；可持续发展作为环境法典的基础性概念和逻辑起点是妥帖和理性的；在环境法典的篇章结构安排上，大致可以设置污染控制编、自然生态保护编和绿色低碳发展编。

其中，将绿色低碳发展的内容独立成编，意义更是重大：其一，从内容设计上，充分回应了可持续发展的整体性、国家发展目标和立法现状等需求。其二，从形式安排上，与污染控制编、自然生态保护编构成了完整的版块和逻辑链条，分别针对和表征了可持续发展的三重维度，即以人体健康为代表的社会可持续、以自然生态为中心的环境可持续、以及以能源利用为侧重的经济可持续，最终实现人的可持续发展。其三，从整体意蕴上，不仅超越了传统的污染控制和自然生态保护二分的结构，使其具备鲜明的时代烙印；还体现了人与自然和谐共生的现代化精神，是对走生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路的再强调和再坚定，使其具有典型的中国色彩。因此，从某种意义上而言，绿色低碳发展内容的独立成编对于环境法典的形式意义、对于环境法治的实质价值，丝毫不亚于人格权独立成编对于民法典和中国法治的独特贡献。于是，当环境法典编纂进入到第三阶段，理应在适度法典化的基础上，找寻和凝练出每个篇章的编纂逻辑，并试图进行规范的表达。具体到绿色低碳发展编，则需要重点解决如下三问题：一是，法典的总体编纂逻辑与该分编的具体编纂逻辑的衔接问题，具言之，如果可持续发展作为环境法典的总体逻辑，那么绿色低碳发展编的内部具体逻辑是什么？这个具体逻辑与总逻辑是什么关系？二是，该分编与其他几个分编的关系是什么？本编因何放在最后而非开头？特别是基于法典编纂的形式理性要求，对于某些环境要素、部分权利主体、个别环境行为等，存不存在一些共性的规范表达？这些共性在几个分编中又如何予以具体地体现？三是，该分编的特性是什么？价值何在？尤其是，在百年未有之大变局的国际形势下，绿色低碳发展编又能贡献什么中国智慧、提供什么中国方案？

安排环境法典的绿色低碳发展编，必须遵循和服从环境法典编纂的总体逻辑，因此，该分编编纂的逻辑指向首先就是细化可持续发展，将其确定在某个领域和范畴，也即经济的可持续，然后再从观念立场和适用对象上予以详细阐释。

（一）作为法典编纂逻辑的可持续发展须在绿色低碳发展编细化

可持续发展作为环境法典的逻辑主线，须在各个分编予以始终贯彻；在适度法典化的前提下，更应如此。第一，适度法典化是环境法典的基本立场。环境法典编纂在我国会成为具有政策指导性和国家政策资源倾向性的政治行为，因此“指导性”特点是我国环境法典的内生性特征。而鉴于环境问题综合且多变的特性，环境法典如何与其他环境法渊源进行有机衔接，对法典保持开放性至关重要。由此，在特定的时代背景下，须适时动态调整法典化的程度，为新型环境治理问题和环境法治改革留足空间，以便及时应对当下风险社会中复杂多变的环境治理问题。第二，始终贯彻可持续发展并在各个分编予以细化是保持法典内在和谐性的必然要求。环境法典将可持续发展确立为总的逻辑主线，从国际视野看，根源于可持续发展的国际属性，因为可持续发展是破解当前全球性问题的“金钥匙”，同构建人类命运共同体目标相近、理念相通，最容易被全世界所接受；从国内视野看，根源于可持续发展的本质属性，因为它是一种兼顾环境、经济和社会多种效益的综合性发展模式。因此，作为旨在凝聚生态文明法治最大共识的新时代的环境法典，必须统筹国际、国内，从社会、环境和经济等多重维度，对于可持续发展予以贯彻落实；惟其如此，方能最终实现人的可持续发展。第三，各个分编对于可持续发展的具体细化回应并发展了适度法典化。可持续发展自提出并逐渐达成共识以来，其内涵不断丰富和发展，在不同的时空和视域中对其进行与时俱进的分析，可以统摄社会、环境和经济等范畴中的核心要义并保持一定的开放性，便于凝聚更多的共识、增加更多适用的场域，因为“适度化”也就意味着法典编纂的灵活性和适应性，可以随着环境法的不断成熟，渐进式地提升法典化的程度。

（二）经济的可持续须体现在观念立场上从局部到整体发生转变

绿色低碳发展编重点体现了经济的可持续，它与污染控制编和自然生态保护编一道，共同诠释了可持续发展在社会、环境和经济上的三个主要面向，是最终实现人的可持续发展之三大支柱。实现经济的可持续，须在观念立场上坚持从局部到整体的转变；归根结底，这是由环境法价值追求的优化和调整范围的拓展所决定的。所谓环境法的价值，是指价值主体与作为价值客体的环境法之间的需要与满足关系，简言之，是指环境法能促进主体的何种价值需要。一般说来，主体的价值需要随着社会的发展而随之发生变化；概括说来，中国环境法的发展史，就是一个从污染防治到公众健康维护、从发展优先到保护优先、从对环境资源的单一保护到五个文明建设统筹协调的价值取向之根本转变的历史。于是，环境法价值追求的优化必然要求在观念立场上更加强调系统论，从整体的视域把握经济的可持续，也即不仅将其放在与社会、环境等众多同类考量的因素之中，而且要从经济主体、经济行为、经济客体等诸多内在的构成要素之内予以综合性的把握。与此同时，根植于价值目标的优化，环境法的调整范围也在逐步拓展，越发强调生态系统的整体性；这不仅仅基于对环境污染防治社会关系、自然资源保护社会关系以及其他相关社会关系规制的需要。从各国立法实践与发展看，环境法的立法目的已逐渐从“污染控制目的”拓展至“资源利用与生态保护目的”，进一步强调对生态系统结构完整性的认识与功能维护。晚近日益凸显的绿色发展和谐价值观，则更是要求重视资源、环境、生态等资本在经济发展中的永续利用，追求经济发展的包容性和可持续性。以2014年修订的《环境保护法》为例，不仅通过对经济活动的强制性措施来保障经济社会发展与环境保护冲突时的环境保护优先，还通过鼓励支持环保产业发展、增加环保财政投入、绿色采购和绿色消费、促进清洁生产与资源循环利用等法律机制将生态作为经济发展的增长点，完整阐释了绿色发展理念。

（三）经济的可持续须表现为适用对象上从单一到多元系统演化

绿色低碳发展编所强调的经济可持续，意味着其适用对象正在从单一的环境要素到多元的环境要素及其支撑的经济系统发生演化，这种演化充分体现在环境法的作用机理和体系构成的变迁之上。环境法调整人们在开发利用、保护和改善环境过程中产生的各种社会关系，这些社会关系的调整机制突出表现为综合治理的原则，也即要求环境法超越仅仅关注单个环境要素或环境行为的局部视野，采用关注不同环境行为之间的互动关系及其整体影响的整体性视野。惟其如此，方能与生态文明建设的目标相适应，因为只有追求并协调资源节约、污染控制和生态保育，而非对于三者的片面性追求或碎片化强调，整个社会才能够实现可持续发展，人与自然才能够和谐共生。环境法的作用机理，从单向度地强调环境监管主体对于企业等行政相对人“命令—服从”式的环境管理、侧重城市的空间、偏好工业的领域，向多维度地追求多元主体“各司其职—共同参与”式的环境治理、顾及农村的空间、关爱农业的领域发生着转向。这个巨大的转向还体现在环境法构成体系的变迁上。现代意义上的环境法是由最初的污染控制法发展起来的，当时并不包括生态保护等其他相关的内容。后来，环境保护目标发生了生态化的转向，不再仅仅追求被动的污染控制、单个环境要素的恢复和保护、环境不法行为的救济，而是往整体系统、国际视野上迈进。详言之，一方面，从保护环境要素向保护生态系统转向；另一方面，从地域生态环境保护向全球生态系统保护转向。在人类面临生态危机和新的环境问题不断出现的时代背景下，环境法体系也处于不断发展、丰富和完善之中，循环经济、低碳经济及应对气候变化、节能减排的法治不断推进。

因此，可持续发展作为环境法典编纂的总体逻辑，为绿色低碳发展编提供了具体的逻辑指引。绿色低碳发展编对于经济可持续发展的聚焦，根源在于可持续发展至少涵盖了社会、环境、经济等三重要素，缺一不可。而绿色低碳发展编对于经济可持续发展的展开，则须把握两个指向：一是观念立场上坚持整体主义，系统思索经济构成的诸多要素，且将经济与社会、环境等一并考量；二是适用对象上强调多元主义，不再局限于单一、具体的环境要素，而是瞄向多元的环境要素和抽象的经济系统。

当厘清绿色低碳发展编的逻辑指向后，接踵而来的便是具体的逻辑表征，也即在整体主义和多元主义的理念下，本编到底呈现出何种具体的逻辑？这个问题的回答不仅决定了本编的篇章布局和制度构成等实质内容，而且决定了立法技术和规范定性等形式要件。

（一）效益目标上从损害的填平到经济正向效益的增进

绿色低碳发展编强调经济可持续发展的整体主义和多元主义，当然意味着本编的效益目标更高——追求正向效益的增进而不仅仅是损害的填平。第一，这由经济发展的不同阶段所决定并与之相吻合。如果说污染控制所体现的“先污染后治理”或者“边污染边治理”等现象代表的是经济发展的初级阶段，那么绿色低碳发展则是经济发展的高级阶段，是中国经济力求的新常态。此时，须贯彻新的发展理念，经济发展由高速增长转向高质量发展阶段，重在转变发展方式，优化经济结构，转换增长动力，深化供给侧改革，提高全要素生产率。绿色低碳发展要求变革传统的“开采—制造—消费—扔弃”的线性经济，从而在物质流全过程中组成一个“自然资源—产品和服务—再生资源”的反馈式流程。第二，这与环境法的发展趋势和转型变革相契合。这些年来，环境法呈现出从一代转向二代的发展趋势，这一过程中其价值目标在关注环境公平的“当下”和结构性广度意义的同时拓展了环境公平价值据以发展的未来维度，从代内关怀转向代际关怀，实践功能从被动抑负转向主动增益。由此环境法出现了综合性的变革，也即要求综合性的环境法的实施效果也是综合性的，既有利于污染防治，同时也有利于资源与生态环境的保护。第三，这是作为环境法典核心概念之一的公民环境权之保护和张扬。所谓公民环境权，是指公民享有的在健康、舒适和优美的环境中生存和发展的权利，它是一项新型的基本的人权。一般说来，人权的内容和体系日益丰富，随着法律的完备而越发得到更为严密的保护和张扬。健康、舒适和优美展示了三层位阶，分别大致对应了公民环境权保护的三个层次：一是立足于传统污染防治、追求人体健康；二是侧重于自然生态保护、强调环境舒适；三是迈向绿色低碳发展、追逐生态优美；三大层次的加总，才能追求和实现完整的人的可持续发展。故，绿色低碳发展编追求正向效益的增进与公民环境权保护的新发展一脉相承。

（二）作用领域上从单一的环节到能源开发利用全流程

传统的环境法并非不作用于能源的某个产品、领域等，只不过将能源作为资源的一部分、资源作为环境的一部分予以看待。此时，环境法的规制是在强调资源的利用，尽管也在同时强调环境的保护，但其试图在环境侵权行为与财产权概念之间建立一种平衡，在财产权概念之下注重资源的利用效率。后来，环境法越发关注能源开发利用的全流程，姑且不论能源法与环境法和经济法的关系，单就看能源法调整范围的发展，也已逐渐拓展到能源的勘探与开发、加工与转换、仓储和运输、供应和服务、贸易和规制等诸多领域。再后来，绿色发展、低碳经济等名词应运而生，尤其是党的十八大以来，我国促进绿色发展和低碳经济的政策创新不断加快，各类政策工具得到较快发展，政策目标从单纯控制污染排放向控制污染排放和促进经济转型并重的方向转变，政策控制的领域开始从生产领域向消费领域延伸，绿色生产方式和生活方式正加快形成。近期出台的《国民经济和社会发展第十四个五年规划》，强调构建国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新格局，指出完善能源消费总量和强度双控制度、加快发展方式绿色转型，这些更是要求绿色低碳发展的作用领域须覆盖能源开发利用的全流程，因为双循环的新发展格局从供给、需求两端的互动出发，但又超出了供给和需求，并贯穿于生产、分配、流通、消费各个环节。

（三）运作机理上从事后治、事中控到事先防的相统一

某种程度上而言，绿色低碳发展编代表了环境法典在运作机理上的创新。传统的污染控制基本上以事后的救济为主，也即当环境损害现实发生方才动作；后来兴起的生态保护则开始关注事中的控制，也即当有危险的可能性就触发启动机制；晚近也开始逐渐强调事先的预防，也即当有不确定性风险的存在时就可能运转起来。世界各国应对环境问题的政策和法律方案无不体现了对于现实损害、可能性的危险和不确定性的风险的差别化对待和变迁历程。比如20世纪中叶以来，各国解决环境问题的战略主要是末端控制；而90年代以来，源头控制及全程控制原则已引起许多国家的重视。我国亦是如此，1979年开始的环境法制，目标从最初的强调事后治理到预防思想逐步确立为法律原则，至近些年来由预防原则向风险预防原则转向。2014年修改的《环境保护法》规定的“预防为主”原则是指在整个环境治理过程中，要将事前预防与事中事后治理相结合，并优先采用防患于未然的方式。相比较而言，绿色低碳发展与风险的预防最为关联和密切，因为它的本质是通过使用清洁的能源和原料、采用先进的工艺技术与设备、改善管理、综合利用等措施，在生产、流通和消费等过程中，降低消耗、减少损失、制止浪费，实现减量化、再利用和资源化，形成有利于加快节约资源和保护环境的产业结构、生产方式、生活方式、空间格局，从而加强生态文明建设，实现经济社会可持续发展。缺失或者缺憾中间的任何一环，经济社会的发展都将面临着不可持续的风险，因为可持续发展是一种能预防环境污染和环境破坏的生产方式，它要求一切发展活动都应事先考虑其后果，在当代就考虑子孙后代的利益。当然，必须认识到，绿色低碳发展是一个系统工程，与污染控制和自然生态保护关系密切，所以它的运作机理理应是事先预防、事中控制和事后救济的有机统一。这就意味着，本编必然囊括许可、评估、信息公开等事先预防的安排，标准、考核、指标等事中控制的内容，以及监管、保障、责任等事后救济的设计。

总之，概括出这些逻辑表征可以充分回答如下三个问题：第一，本编应当放在污染控制编和自然生态保护编之后，而非第一编，因为其效益目标坚持了从损害的填平到经济正向效益的增进，是“正的增加”。而污染控制编是损害的救济，是“负的填平”；自然生态保护编亦是如此，充其量有生态维护和平衡的成分，也即“零的保持”。第二，本编对于公民个人、企业集体等市场主体提出了更高的要求，这点远高于污染控制编和自然生态保护编。如果说污染控制编对市场主体提出了最基本的防治污染的要求、自然生态保护编是进阶的生态保育的要求，那么，绿色低碳发展编则是更高级别的低碳发展的要求。因此，在社会演变的过程中，理应暂时采取鼓励性为主的方式，辅之以义务性和责任性的规定，如此方能逐步延伸、推广开来。第三，本编与污染控制编和自然生态保护编密切关联，一来因为生态、环境、资源、能源等概念存在交叉和重叠，这就意味着它们的作用基点有共通之处；二来因为三编规制的皆是广义的环境行为（污染防控行为、自然生态保护行为、绿色低碳发展行为），只不过在流程的前中后段的分布、调控力度的强弱、主要目标的追求等方面存在一些差异，所以肯定有一些共性的成分。

遵循上述的逻辑指引和逻辑表征，绿色低碳发展编在规范表达上存在着共性：一来，它们虽然覆盖了经济运行的诸多环节、能源开发利用的全过程，但总有能源产品、领域、流程等方面的“公因数”可以提取，从而构成一般规定；二来，绿色低碳发展涉及到污染防控和自然生态保护的行为与内容，所以本编会有一些条款与污染控制编和自然生态保护编相衔接。

（一）本编规范共性表达的集中承载体

在大陆法系，安排哪些规范作为一般规定，主要基于如下两个缘由：一是，一般规定是所有分则章节的抽象，并非某一分则的概括，因为一般规定等同于“小总则”。二是，放在任何一个分则章节中都不合适的，也可以放到一般规定中。比如有些规范无法归类到任何一个分则中，体量上也不适合单独成章节；若单独列出来，又有些突兀。至于在确定所有规范的时候，是先一般规定再具体规定，还是先具体规定再一般规定，并无定数。事实上，往往是两者结合着来，并由本编的逻辑主线和核心概念所决定。绿色低碳发展编的核心概念是绿色低碳发展，其涵盖了循环发展和低碳发展的基本内涵，可以看作是绿色、循环、低碳发展简单形象的代名词；它包含了生产、流通和消费等过程，涉及清洁能源和原料、先进工艺技术与设备、管理与综合利用等措施，关乎产业结构、生产方式、生活方式、空间格局等诸多领域，所以要把这些因素所关涉的一般性的法律规则给固化下来。

1.一般规定的编排

由此，一般规定理应包括如下的内容：第一，绿色低碳发展的界定。这是最为抽象的概括，不仅解决了认知的问题，更是划定了本编适用的边界。第二，绿色低碳发展的定位。也即将其在国家战略、国家目标、国家义务、国家责任抑或方针政策等诸多定位中，找准坐标系；如此才能引出“政策的法律化”路径，从而解决其法律效力的判断。第三，绿色低碳发展的规划。规划是促进低碳发展科学有序进行的前提和基础，是对低碳发展进行评价、监测、监督的依据，是最为一般的准则。第四，绿色低碳发展中最为核心、最为基础性的权利和义务。权利和义务是法律规范到法律关系再到法律责任的具有逻辑联系的各个环节的构成要素。因此，权利和义务是最为普适的一般性规定。不过，源于私权优于公权、权利本位等基本理念，对于私主体多强调其基础性的权利，并且可以充任规范安排的逻辑起点；对于公主体，则往往将其框定在一个特定的管理体制中，并不直接铺陈其职权，毕竟职权大多是分散在各个分则中的。需要特别说明的是，本编对于社会中的多元主体都提出了更高的要求，因此，在规范的设计上表现为一种绿色低碳发展的义务而非权利，这种表述的方式有“义务先定论”的意蕴，但并不意味着抛却了权利本位。第五，绿色低碳发展的标准。标准是决策、实施、评估、考核等环节的重要依据。作为一般性规定的绿色低碳发展标准，必须包括标准体系、温室气体排放标准、绿色低碳发展评价指标体系、绿色低碳产品认证目录、绿色低碳产品技术推广目录等内容；其中，对于产品认证和技术推广实行的目录制度是广义的标准的延拓，是绿色低碳发展的重要抓手，可以普遍适用于生产、流通、消费等诸多环节。第六，绿色低碳发展的运作机制，也即主要运用哪些制度将其勾连起来，从而确保绿色低碳发展在产业结构调整、生产生活方式重塑等领域有效运作起来。由此，理应包括节能机制、正向的激励机制、事后的考核机制、创新的管理机制等内容。第七，公众参与、信息公开、宣传教育等环境保护领域最受欢迎的工具箱。当然，必须认识到，强调公众参与和信息公开，不仅仅是环境保护的需要，同时也是一个国家是否重视和保持公众权利的一个重要标志，它与国家的政治民主化进程是紧密联系在一起的。第八，国际交流与合作。绿色低碳发展因应了国家碳达峰碳中和的目标，是应对全球气候变化国内的重要法制举措，所以不可能忽视其国际属性。

2.一般规定的要旨

在绿色低碳发展编的“小总则”设计中，建议对于上述编排的主要部分做如下的规定：第一，关于定位。绿色低碳发展是国家经济社会发展的一项重大战略，应当遵循统筹规划、合理布局、政府推动、市场导向、共同参与的方针。第二，关于规划。国务院和县级以上地方人民政府应当将绿色低碳发展工作纳入国民经济和社会发展规划、年度计划以及环境保护、产业发展、科学技术、区域开发等规划。国务院和县级以上地方各级人民政府每年向本级人民代表大会或者其常务委员会报告绿色低碳发展工作。第三，关于义务。国务院有关部门和地方各级人民政府应当采取有利于清洁生产、绿色流通、绿色消费等措施，促进绿色低碳发展。企业事业单位和其他生产经营者应当通过优先使用清洁能源，采取先进的技术等措施，降低资源消耗，减少废物的产生量和排放量，提高废物的再利用和资源化水平。个人应当增强绿色低碳发展意识，采取低碳、节俭的生活方式，自觉履行绿色低碳发展义务。第四，关于管理体制。国务院发展改革部门负责组织协调、监督管理全国的绿色低碳发展工作。国务院生态环境等有关主管部门，按照各自的职责，负责有关的绿色低碳发展监督管理工作。第五，关于标准体系和指标体系。国务院标准化主管部门会同国务院发展改革和生态环境等有关部门制定与完善清洁生产、绿色流通、温室气体排放等国家标准、行业标准，建立健全绿色低碳发展标准体系。国务院发展改革部门会同国务院统计、生态环境等有关部门建立和完善绿色低碳发展评价指标体系。第六，关于目录制度。国家对绿色低碳产品实行认证标识管理，具体产品实行目录管理。国家实行绿色低碳技术推广目录制度。第七，关于创新管理。各级人民政府发展改革部门和生态环境等有关部门应注重管理手段创新，通过行政合同、行政规划、行政指导、行政调解等方式，实施绿色低碳发展管理。

（二）与其他分编规范共性的主要体现

前已述及，绿色低碳发展编与污染控制编、自然生态保护编存在诸多共性，本质原因在于广义环境行为的延续性，也即人们在生产、生活中与资源能源、生态环境等发生着千丝万缕的联系，由此产生的污染、破坏、发展等问题不可能截然分野。深究起来，绿色低碳发展编与污染控制编的共性还突出体现在制度属性上的科技色彩以及义务主体上的企业为主体；而其与自然生态保护编的共性则主要体现在来源基础上的政策性以及实施主体上的政府为主导。

1.与污染控制编

绿色低碳发展编科技属性强烈，这点与污染控制编高度类似。绿色发展与生态文明建设的关键首先是绿色科技创新，要有清洁生产技术，要找到越来越多的清洁能源。拿本编重要内容之一的气候变化应对来说，更是如此。从学科分类看，气候变化问题具有典型的学科交叉特性，与环境工程、气象学、土地管理、自然资源管理等自然科学技术具有紧密关联。气候变化存在三类不同的风险：排放风险，即不同能源结构下二氧化碳排放的发展趋势，特别是高排放情形对全球的影响概率；直接风险，即涉及气候变化对农业、水资源、洪水和高温极寒等极端事件的影响；系统性风险，即可能会通过粮食市场或金融市场等复杂性系统传播并触发的连锁风险。风险的存在根源于科学不确定性，也即它客观存在，但囿于科学水平的限制而无法被准确地预测和发现。这就更加呼唤科技的发展和作用，这些在污染控制编亦是如此。大气质量的优劣、大气污染对人体健康、生态环境损害程度的判断，则完全需要以科学为基础的空气质量标准、环境基准以及损害评价技术指南等环境标准和技术规范，离开科学技术，环境法无从制定也无法实施。与此同时，两个分编的义务主体大都集中在企业。毋庸讳言，企业环境义务是每部环境法律法规的规范重点，且占据了大量的条文篇幅；数量众多而细致的污染物排放标准几乎也将企业环境义务进行了全方位的细化和具体化。作为经济运行的主体，企业对碳减排和可持续发展有着义不容辞的责任。

具体在规范的表达上，至少有如下的条款可能需要衔接：第一，绿色低碳发展编中的绿色采购、绿色办公、绿色出行、一次性消费品限制等可能与污染防治编中的绿色采购和消费制度有所关联。建议本编中有所侧重，从绿色低碳消费的角度予以规定，比如可以将绿色采购划分为不同主体的差异性要求，不妨表述为“公共机构应当根据绿色低碳产品认证目录，结合绿色低碳产品标准，优先采购绿色低碳产品。”第二，绿色低碳发展编中的工业废物、工业废水、余热余压、建筑废物、生活垃圾、废电器电子产品、废塑料制品等循环利用的条款可能与工业污水、固体废物污染环境防治等内容有所关联。建议本编中对于回收利用增加总括性的一般规定，比如强制回收机制表述为“生产列入强制回收名录的产品或者包装物的企业，必须对废弃的产品或者包装物负责回收；对其中可以利用的，由各该生产企业负责利用；对因不具备技术经济条件而不适合利用的，由各该生产企业负责无害化处置。”

2.与自然生态保护编

绿色低碳发展编与自然生态保护编的重要来源之一便是政策。我国的《清洁生产促进法》和《循环经济促进法》等环境立法，即是由清洁生产政策、循环经济政策等转化而来的“政策型立法”。其中，“激励措施”的大部分内容是关于如何促进循环经济发展的原则和具体措施，其中的法律条文大多是一些政策性宣示和原则性规定，法律规范的特点比较弱。如若付诸实施，还需要“政策的法律化”予以推进，这点上与自然生态保护编很是类似。我国现行关于自然保护地的规则体系，主要是由中央宏观政策体系和部分地方试点立法构成。以生态保护红线为例，从国家提出与推进“生态红线”的方式和目标观之，生态红线无疑属于公共政策这一规范类型，是国家针对生态环境保护与生态安全问题所作出的战略决策与制度安排；然后必须要经历法治化的进程方才能够发挥其应有的规范效力。与此同时，这两个分编在实施上也都是以政府为主导的。绿色低碳发展编对于社会主体科以更为严格的环保义务，理应由公权主体做出表率并强调其监管、规制等主导性作用，在对于能源监管生态目标维度的追寻上扮演更为精准的角色。本编的重要内容之一是循环利用机制的构建，此方面的法律规范作为环境单行法体系中的新成员，偏重促进物质循环类产业的发展，在立法目的上通常以管理物质循环为重点，对企业调整手段上以促进为主、禁限为辅，实施上以政府为主导。这点与自然生态保护法也很类似，因为后者最为重要的作用载体是土地，而其主要手段则是通过政府对指定地域一定的开发行为予以控制，规定限制土地所有者权限、私权及其调整措施、损失补偿及收买土地等措施从而实现自然生态保护的目的。

具体在规范的表达上，至少有如下的条款可能需要衔接：第一，绿色低碳发展编中的诸多内容都与自然生态保护编中的林业草原碳汇、碳减排和碳增汇等密切关联，建议前者强调碳排放权交易和碳普惠制度的建立健全，以此与后者相区别。比如规定“国家实行免费分配和有偿分配相结合的碳排放配额初始分配政策。单位、机构和个人可以依法转让碳排放配额。鼓励重点排放单位、机构和个人自愿注销其所持有的碳排放配额。”又如规定“国务院发展改革部门会同有关部门制定碳普惠制总体方案，统筹推进全国碳普惠制度建设和实施。地方各级人民政府应当完善碳普惠制度，搭建数字化碳普惠制推广平台，建立碳普惠制减碳行为量化核证体系和核证减排量交易机制，建立基于碳普惠制的商业激励机制。”第二，本编中农业清洁生产、农业领域和林草领域的循环利用等与自然生态保护编中的生产要素的利用管控与保护改善的部分内容关联度大，建议前者侧重清洁生产的规划与指南的确定、循环利用的强制性标准的建立与基地的建设，从更为普适的角度构筑清洁生产和循环利用机制。比如对于清洁生产规划，建议表述为“国务院清洁生产综合协调部门会同国务院生态环境、工业和信息化、科学技术部门和其他有关部门，根据国民经济和社会发展规划及国家节约资源、降低能源消耗、减少重点污染物排放、实行温室气体总量控制的要求，编制国家清洁生产推行规划，报经国务院批准后及时公布。”又如对于循环利用基地，建议表述为“县级以上地方人民政府应当统筹规划、建设、管护资源循环利用基地，实现资源的高效利用和循环使用。”

绿色低碳发展编是中国环境法典在新时代所做的新创设，是向国人和世界展示中国环境法制的靓丽名片。因此，相比较其他分编，本编的特性更加鲜明，不仅涵盖了生产、流通、消费等全流程的经济闭环，而且通过倡导性的规范指引，与时俱进地对于社会主体的环保义务做了适度的拔高。最为重要的是，它体现了我们依托环境法制实现可持续发展的中国智慧、提供了从环境法典的角度实现碳达峰碳中和的中国方案、提出了仰仗环境法制构建人类命运共同体的时代倡议。

（一）相较于其他分编规范的特性展示

绿色低碳发展编规范的特性展示主要体现在两个方面：一是内容上，作用的基点、覆盖的领域等与另外两编不同；二是形式上，立法的技术、条款的性格与另外两编迥异。

1.全流程的经济闭环

绿色低碳发展编涵盖了清洁生产、绿色流通、绿色低碳消费、保障与监管、气候变化应对和国际合作等章节，对于既有的清洁生产法、循环经济促进法、可再生能源法、节约能源法等立法进行了优化和整合。其作用的基点是能源，具言之，主要是能源的开发利用等全流程中与环境保护密切关联的节点；覆盖到了生产、流通和消费等诸多环节，力争实现“从摇篮到坟墓”全流程的经济闭环。这点不同于污染控制编，该编作用的基点是不同的环境要素、覆盖的领域是不同的污染类型，因此，涉及到水、大气、土壤等环境要素，以及水污染、海洋污染、大气污染、土壤污染、固体废物污染、放射性污染、有毒有害物质污染、新型污染等；也不同于自然生态保护编，该编的作用基点是不同的生态要素、覆盖的领域是自然生态保护中的重要举措，因此，涉及到水、森林、草原、野生动物、海域、海岛、土地、湿地、自然保护地、国家公园、物种、生物遗传资源等生态要素，以及自然生态保护规划、区划、信息、生态要素利用的管控与保护改善、生态区域保护、自然保护地保护和管理、物种与基因多样性保护、自然生态退化的防治与改善、自然生态保护资金与惠益等。

在全流程的经济闭环中，立足中国国情，本编在绿色流通章节中特别强调了绿色物流，包括了快递物流包装、绿色运输和绿色仓储三个主要条款，建议规定为：经营快递业务的企业和寄件人应当优先使用可降解、可重复利用的环保快递包装材料，经营快递业务的企业应当优先采取措施回收快递包装材料，实现快递包装材料的减量化利用和再利用。国家鼓励开发、生产、使用节能环保型物流运输工具，实行老旧物流运输工具的报废、更新制度。国家鼓励开发和推广应用物流运输工具使用的清洁燃料、石油替代燃料。国家鼓励和支持在物流园区、大型仓储设施应用绿色建筑材料、节能技术与装备，推进能源合同管理等节能管理模式。

2.倡导性的规范指引

绿色低碳发展编对于社会主体提出了更为严苛的要求，这些绿色的生活和消费方式近乎属于更高的道德性规范，属于“软约束”，它虽然不具有强制实施的法律效力，但是它们对于改变人的理念、影响人的行为、进而解决环境问题还是具有法律效果的。必须说明的是，按理说法律应当最大化地为人们的自由创设行动的空间和保障的措施，因何在此处予以适度地限制呢？归根结底，这是由环境权的复合属性所决定的。如欲保障人们享有在健康、舒适和优美的环境中生存和发展的权利，必然建立在多数人一定程度的不自由之上，否则断然会出现集体无理性情形之发生，最终戕害到所有人环境权的享有和行使。当然，因为环境权是不断进阶性的权利束，故暂时倡导性为主，也许未来就会演变成当然的义务。事实上，倡导性的规范指引相较于强制性的义务规定，可能更能起到“四两拨千斤”的妙用，因为采行多样化、弹性化的环境管制方式对于协调经济发展和建构低碳社会的矛盾，实现经济效益和社会效益的双赢至关重要。

本编的规范基本上都是倡导性的指引，在用语上多采用“鼓励、支持、表彰、奖励、引导”等词语，慎用“应当、禁止、不得”等词语。此外，考虑到法律指引功能的发挥，结合已有的立法规定，对于违反信息公开、违反强制性清洁生产审核、违反强制回收要求、违反绿色采购、违反绿色低碳消费、违反碳排放交易相关规定、违反温室气体排放报告相关规定、违反清洁能源经营相关规定等情形，科以相关单位和个人以行政法律责任。需要强调的是，普通公民个人暂不作为上述情形的责任主体予以追究法律责任，行政机关工作人员、相关单位责任人员除外。

（二）本编规范的中国特性与时代意蕴

法的“各种特殊规定性与一个民族或者一个时代的特殊性相关联，共同构成一个整体”。绿色低碳发展编正是如此，它深具中国特性和时代意蕴，是在环境法典中对于碳达峰碳中和目标的集中追求，并在全球范围内再次重申构建人类命运共同体的倡议。

1.碳达峰碳中和的中国方案

2020年9月22日，习近平主席在第七十五届联合国大会一般性辩论上提出：“中国将提高国家自主贡献力度，采取更加有力的政策和措施，二氧化碳排放力争于2030年前达到峰值，努力争取2060年前实现碳中和。”并于同年12月12日在气候雄心峰会上进一步宣布：“到2030年，中国单位国内生产总值CO2排放将比2005年下降65%以上”。碳达峰碳中和的庄严承诺，是我国积极参与全球环境与气候治理的表现，体现了负责任大国的担当。“双碳目标”的实现并非一蹴而就，须进行从国际承诺往国内政策到国内法律再到行动方案等多重的转化和落实；还需要全社会的共同参与；完备的绿色低碳法律规范体系的形成、良好运作还需要与党内法规体系、社会规范体系、道德规范体系协同推进。法治作为规则之治、制度之治和程序之治，不可或缺。在气候变化立法、能源法等暂未出台的情况下，作为综合性系统性回应气候变化、能源开发利用的环境法典之绿色低碳发展编，理应担起重任，在“双碳目标”的分解、低碳经济的建立、绿色发展的促进等诸多方面提供实质性的制度安排。

理论上说，本编的所有内容都与之关联，不过从保障措施上看，有必要重点强调如下的条款建议：第一，绿色税收的减免。国家建立健全覆盖资源开采、消耗、污染排放和资源性产品进出口等环节的绿色税收体系。第二，绿色低碳发展的财政支持。中央预算应当加强对绿色低碳发展工作的资金投入，支持绿色低碳发展工作，包括科研开发、技术和产品示范与推广、重大项目实施、信息服务等。县级以上地方人民政府应当统筹地方财政安排绿色低碳发展工作的资金，引导社会资金，支持绿色低碳发展重点项目。第三，绿色金融体系的构建。国家鼓励金融机构发展绿色信贷、绿色债券、绿色发展基金、绿色保险等金融工具，构建绿色金融体系，支持绿色低碳发展。国家鼓励和支持地方政府通过专业化绿色担保机制、设立绿色发展基金等绿色金融手段促进本地区绿色低碳产业发展。第四，新能源并网消纳能力建设。国家应当建立优化煤炭、石油、天然气等能源的储备布局和结构，鼓励通过建设抽水蓄能、化学储能电站等方式提高调峰和储能能力，增加新能源和可再生能源并网消纳能力。

2.人类命运共同体构建倡议

2015年9月28日，习近平主席在第七十届联合国大会一般性辩论时发表了《携手构建合作共赢新伙伴，同心打造人类命运共同体》的讲话；2017年1月18日，习近平主席在联合国日内瓦总部又发表了《共同构建人类命运共同体》的演讲。这些无不在强调同为地球村村民，全人类应该命运与共、携手前行，共同应对气候变化等全球性环境问题；消弭意识形态之争，共同追求美好幸福生活和人类福祉。绿色低碳发展编聚焦气候变化，最能体现人类命运共同体构建的倡议：一来，共谋全球生态文明建设，共建清洁美丽世界，共求绿色低碳发展，是中国和世界各国人民的共同追求。二来，气候变化法律制度体系应当是一种应对气候变化的国家集体行动规则，没有这样一种应对气候变化的国家集体行动规则以及全球的通力合作，应对全球气候变化只能是一种空谈。

本编大多条款都与气候变化的减缓和适应有所关联，为了更为聚焦，又专门设置了气候变化应对和国际合作的章节，具体涵盖了国际主体合作、能源开发合作、能源贸易合作、国际能源安全合作、基础设施合作、技术合作与转让、信息体系建设、教育培训交流等条款。比如关于国际合作主体，建议重视多元主体的参与，表述为“国家应当加强国家间以及国家与国际组织的合作，建立长期性、机制性的环境保护与气候合作伙伴关系。国家引导地方、企业、科研机构、行业协会等参与环境保护与应对气候变化国际合作项目，建设多领域、多层面的国际合作网络。”又如基础设施合作，建议强调国际与国内的对接，表述为“国家促进基础设施建设规划、技术标准体系与国际社会的对接，强化基础设施绿色低碳化建设和运营管理，充分考虑气候变化影响。”

绿色低碳发展编应当承继和细化环境法典的编纂逻辑，将可持续发展落实和聚焦在经济的可持续之上，与污染控制编和自然生态保护编一道，共同促进了经济、社会和环境的可持续，为最终实现人的可持续发展奠定了坚实的基础。因此，在本编编纂逻辑的指向上有两个特点：一是，经济的可持续体现在观念立场上从局部到整体的转变；二是，经济的可持续在适用对象上从单一的环境要素到多元的环境要素及其支撑的经济系统发生演化。在编纂逻辑的表征上则有三个趋势：其一，效益目标从损害的填平到经济正向效益的增进；其二，作用领域上从单一的环节到能源开发利用全流程；其三，运作机理上从事后治、事中控到事先防的相统一。

循此逻辑，绿色低碳发展编须编排一般规定作为本编的“小总则”，集中承载本编规范表达的共性，大致安排绿色低碳发展的界定、定位、规划、管理体制、义务、标准、运作机制、公众参与、国际合作等内容。绿色低碳发展编与污染防治编的共性主要体现在制度属性上的科技色彩和义务主体集中在企业两个方面，两者在绿色采购、固体废物处置等方面存在衔接。绿色低碳发展编与自然生态保护编的共性主要表现为来源基础上的政策性以及实施主体上的政府主导性，两者在林业草原碳汇、农业清洁生产等方面存在衔接。相比较于其他分编，绿色低碳发展编的规范表达特性十足，不仅涵盖了生产、流通、消费等全流程的经济闭环，而且通过倡导性的规范指引，对于社会主体的环保义务做了适度的提升。更为重要的是，它具有鲜明的中国特性与时代意蕴，提供了从环境法典的角度实现碳达峰碳中和的中国方案，提出了仰仗环境法制构建人类命运共同体的时代倡议。

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《政法论坛》2022年第2期目录及摘要