江小涓：我看产业政策
黄土地上望星空
窑洞文化撞击企业家精神
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作者｜江小涓
我是国内最早引入公共选择理论研究产业政策的学者，缘起我在国外访学时听过布坎南公共选择理论的有关课程。
关于产业政策，我在陕西财经学院读硕士研究生时就有过实际调研和理论思考。上世纪80年代初期，西安几个军工企业开始生产民品，这些企业的技术水平和产品质量都是最好的，但有些却竞争不过乡镇企业。当时我刚上研究生，随老师调研这个问题，虽然老师们写的调研报告将其主要归咎为乡镇企业竞争手段灵活甚至“不合法”，例如给商场或单位的采购者一些好处。但是，调研中听到看到的内容，使我并不满意这样的结论。例如，我们调研的一个企业是**机械厂，是在全国都数得上的军工厂，在当时也转产生产电风扇，其产品在当时被认为是技术和质量最高的，但是在这一年的出口交易会上，这个厂的订单量远远少于一些“低水平”的乡镇企业。后来，我又专门调研为什么国外不买这个企业的电风扇，这款高端的落地式电风扇是多功能的，可以调节高度，可以180旋转，还有收音机和照明功能，理念是一机多用，但价格也是功能单一样式简单台式电扇的数倍。但殊不知当时的发达国家、电视、空调已经普及，台式电扇只是辅助排气用，多数放在厨房、车库、储物间等处，功能复杂操作就复杂。外贸业务员的描述很生动，说外商来看货，按一下开关收音机响了，再按一下灯又亮了，再按又开始旋转，就是风扇片不转。而乡镇企业的产品操作简单，价格便宜，适合市场需求，很受欢迎。
在这个调研中，我知道了国家制定有针对电风扇行业的管理政策，实际上就是后来的产业政策。当时政府认为，几百家电风扇企业太多了，专家也说国外都只是几家大厂生产，有规模效应，品质有保障。当时的轻工业部就组织专家做了调研，测算到1985年，全国需求最多也就1200万台，而当时的生产能力已经超过此数，还有更多的能力正在形成。于是，1982年轻工业部下发了控制电风扇行业盲目发展的文件，包括没有批准的企业要停止建设，已经建成的要停产关闭，不允许再建新厂等等。可是就在当年，中国电风扇产能已经超过5000万台，产量超过4000万台，内销出口各占一半，这项政策实际上并未执行，更有意思的是，那些按照文件标准衡量的好企业并未能在电风扇行业的竞争中取胜，1985年电风扇生产企业前四强，有三家是未经批准“违规”自行建设的企业。
这段时间的调研，可以说在相当程度上侵蚀了我对政府这种管理方式的潜在信任，对我后来的研究产生影响。
到了上世纪80年代中后期，产业政策成为政府、产业和经济学界共同关注的热点。此时有更多的产业进入类似前期电风扇行业的困境，产能过剩的同时还有更多企业要进入，竞争十分激烈，许多企业处境困难。这类行业包括洗衣机、电冰箱、电视机、纺织服装、轻型车等。当时国内翻译出版了日本教授小宫隆太郎的一本书《日本的产业政策》，认为产业政策在日本战后发展中起到了相当重要的作用。对国内各个方面来说，用产业政策调控产业发展有着最大的公约数：赞同市场配置资源者认为它与计划体制相比更有市场倾向，而赞同政府配置资源者认为它与市场相比更有计划成份。因此，产业政策在上世纪80年代中期到90年代中期这段时间，成为政府相关部门管理产业问题的重要手段。具体操作中，产业政策大体是指政府根据所做的规划，用经济、法律、行政手段对产业发展做出引导，并对企业进行选择，让那些“好”企业存在发展，并淘汰差企业（前者在当时称为“定点企业”，即政府确定的可以建设和生产的企业，而后者相应称为“非定点企业”）乍一听，好像既有市场又有政府，是计划和市场的完美结合，颇具吸引力。
但我因有前期研究的基础、国外学习的积累和当下调研的认识，并不愿意跟随潮流接受上述看法。在六七年的时间里，我对不少产业作了较为详细的调研，包括纺织、服装、电视机、电冰箱、洗衣机、汽车、烟草、洗涤用品、电信等多个行业。还对数十家企业做了比较完整的案例研究。并仔细分析了1981到1996其间中央政府出台的69项产业政策。
90年代初期，我就此问题写了一篇影响较大的论文：《中国推行产业政策中的公共选择问题》，这是国内最早用公共选择理论研究产业政策的论文，构建了分析框架，并据此进行实证研究。这篇论文在两个方面在国内是突破，一是将政府在产业政策制定和执行中的行为作为分析对象，而不是当然设定为“全局利益”的代表；二是对产业政策来说，“市场失效”并不总是充分或必要条件，因为政府干预的成本可能更高。这篇论文被认为是我国这个领域规范性研究中具有开创性意义的代表作，获得了1995年度的孙冶方经济科学奖。关于产业政策问题，后来我还做过系列的研究。
后来我调到国务院工作，还有领导人见到我开玩笑说批评产业政策的专家来制定产业政策了，我也笑答彼一时此一时，现在的产业政策水平高多了。的确，九十年代后期以来，在当时发改委主要负责产业政策的领导、同时也是一位著名学者的主持下，产业政策已经从当初的选择性政策转向了功能性政策，从由政府选择允许发展的产业和企业转向为企业创造公平的竞争环境、鼓励研究开发、支持国际化等政策目标。后来我也特别强调过产业“退出援助”政策，即对竞争失利企业员工的援助政策，支持产业调整顺利进行。后来我曾经想对上述功能性产业政策的效果做点分析，但工作变化后没能实现。
专栏：中国推行产业政策中的公共选择问题
（1993）
政府制定和执行产业政策的行为是一种典型的非市场决策问题。公共选择理论用经济学的方法研究非市场决策问题，这个理论所关注的问题如非市场决策的原因、决策者的理性和利益取向、行政系统运作的效率和成本、公共利益的显示与判断等问题，都典型地呈现在产业政策的制定与执行过程中。
近些年来，产业政策在我国受到高度关注。重视产业政策的作用，隐含着如下一些前提：1）政府的决策层有愿望和有能力制定出合理的产业政策；2）政府的行政执行系统有愿望和有能力有效地推行产业政策；3）通过产业政策解决问题比通过市场机制解决问题的成本更低。
然而，中国制定与执行产业政策的实践没有能够为接受这些前提提供充分的证据。产业政策的制定者和执行者在考虑“全局利益”的同时，还有其相对独立的利益取向。这种利益至少包括政府的权力及相关的物质利益、地方利益、部门利益及其它集团利益、个人升迁机会、政府受拥护程度和政局的稳定性等等。相当多的案例表明，用产业政策解决产业发展中的问题，可能成本很高。这是一个与“政府失效”有关的问题。“当政府由于动机或能力方面存在的原因作出不合理的决策时，产业政策就不但不能引导产业结构更合理，而且还要付出抑制市场竞争积极作用的代价。在有些情况下，将结构问题交给市场去处理，可能反而是相对较优的办法。这与公共选择理论的核心观点是一致的，“市场存在缺陷并不是将问题交给政府去处理的充分理由”。
例如，各个部门和地区在产业结构问题上的“双重标准”现象，如果撇开维护本部门本地区利益的动机和受到来自本部门内部企业的压力这两个方面的因素，就很难找出满意的答案。从公共选择理论的角度观察，部门和地区维护集团利益的行为很好理解，这是它们的“政洽利益”以及与“政治利益”相联系的物质利益所决定的。从各个部门和地区政府所处的地位来看，它们对其内部企业的状况负有责任，如果听任大量的新投资者挤占其市场，又不能帮助企业开辟新的市场，就会致使本部门本地区内的企业陷入困境，如亏损、积压、停产等，这些企业自然会对主管部门表示不满，还会要求主管部门给予援助。如果事态严重，还有可能会引起更高层领导、新闻界和社会舆论的指责，收拾这种局面显然是件麻烦事。相比之下，说服中央综合管理部门制定一些保护本部门本地区企业的政策，或自己制定一些类似的政策，所付出的代价要小得多。
本文的分析旨在说明，从中国10多年的经验看，在研究、考虑产业结构调整和产业政策问题时，将政府视为“全局利益”的代表、认为政府能“公正客观”地制定政策的前提有一些经不住检验之处。但是问题也不应被推至另一极端，认为政府只是根据自身利益制定政策。政府的行为介乎于两者之间。随着市场经济的发展，我国政府在决策中面对的问题、诱因和压力，会向市场经济国家政府的处境趋近，因此，以市场经济国家为背景发展起来的有关政府行为的理论和分析上具，能够为我们的研究提供有益的启示和可借鉴之处。
——节选自《中国推行产业政策中的公共选择问题》，《经济研究》1993年第6期。
（本文选自《江小涓学术自传》，广东经济出版社2020年版。已经作者授权。）
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