郭晔

北京师范大学法学院讲师，北京市习近平新时代中国特色社会主义思想研究中心特约研究员

[摘 要] 习近平法治思想坚持和运用马克思主义的世界观和方法论，科学透视了全面依法治国中的一系列重大关系，在其中居于首位的便是政治和法治的关系。在习近平法治思想的理论框架中，政治和法治关系的辩证思维呈现为从一般到特殊的三个层次。一是从一般意义上阐明了政治和法治关系中普遍的政理逻辑，史论结合地论述了法治形态背后的政治理论、法治模式当中的政治逻辑、法治道路下的政治立场。二是立足中国现实指出了党法关系是政治和法治关系的集中体现，既实事求是分析了党的领导和社会主义法治的一致性，又正本清源破除了割裂党法关系的错误认识。三是结合具体实践剖析了党的政策和国家法律本质相通、功能互补的统一关系，展示了党法关系在中国法治建设中的实践具象。

[关键词] 习近平法治思想 政治和法治 党法关系 政策和法律

在整个人类法治理论谱系中，政治和法治的关系就像一根红线贯穿始终。无论是马克思主义经典作家，还是各个流派的西方思想家，都对政治和法治的必然联系和内在关系进行过反思、作出过深刻论述。早在两千多年前，亚里士多德就说过：“立法学是政治学的一个部分”，“法律似乎可以说是政治活动的产品”。^{[1](P346-347)}列宁也明确地指出，“法律就是取得胜利并掌握国家政权的阶级的意志的表现。”^[2](P292)习近平更直言不讳地指出，“西方法学家也认为公法只是一种复杂的政治话语形态，公法领域内的争论只是政治争论的延伸。”^[3](P34)然而，一个时期以来，淡化或扭曲政治和法治关系的错误观念曾在我国大行其道，甚至出现“去政治化”“去党化”的错误倾向，在司法领域还出现主张“司法独立”、否定政策指导、曲解“法律效果、政治效果和社会效果有机统一”的错误观点，造成了不良后果。针对这种情况，习近平法治思想把政治和法治的关系作为全面依法治国必须处理好的第一重大关系，强调法治不能脱离政治，要把讲法治和讲政治统一起来，只有从政治上分析问题才能看清法治的本质，只有从政治上解决问题才能抓住法治的主要矛盾。习近平法治思想的显著特色和理论优势就在于，善于运用科学的辩证思维方法透视法治的政理基础、政治逻辑、政治立场，为全面依法治国实践中坚持正确政治立场、政治方向、政治道路提供了有效的科学指引。

一、政治和法治关系的政理逻辑

“每一种法治形态背后都有一套政治理论，每一种法治模式当中都有一种政治逻辑，每一条法治道路底下都有一种政治立场。”^[3](P34)这是习近平法治思想关于政治和法治关系的核心论断，说明了法治与政治的必然联系，明确了这一关系内在的政理逻辑。

每一种法治形态背后都有一套政治理论。政治理论是政治制度的支撑、政治活动的向导，也必然为作为民主政治重要组成部分的法治奠定理论基石。法治形态，亦即法治类型，是由政治国家决定的，不同类型政治国家的法治形态各不相同。但是，无论哪种形态的法治，其正当性都起源于政治正当性，需要由相应的政治理论为其论证、阐释和辩护。在中国古代封建社会，独树一帜的中华法系是以“礼法合一”“德主刑辅”为标志的法治形态，其背后是“儒法合流”的政治理论；而具体到每个朝代，同样有不同派别的政治学说支持“变法”，引领中华法系的演进。近代以来的西方法治也是如此，我们能够在英、美、法等主要西方国家的宪法法律中找到洛克、卢梭、孟德斯鸠、潘恩、杰斐逊等启蒙思想家的政治理论痕迹。而我们之所以不可照搬西方政治理论来解释当下中国的法治样态，正是因为这些理论本身只是特定时代的特定政治实践的产物，强搬硬套会如同用莎士比亚的戏剧来阐释当下闪婚现象一样不伦不类。对此，习近平强调，“我们要坚持从我国国情和实际出发，正确解读中国现实、回答中国问题，提炼标识性学术概念，打造具有中国特色和国际视野的学术话语体系”。^[4](P176)习近平新时代中国特色社会主义思想中的党的领导理论、全过程人民民主理论、中国特色社会主义人权理论、中国特色社会主义宪法理论、国家制度和国家治理理论等，为全面依法治国、建设法治中国提供了科学指南和理论支撑，开创了中国式法治现代化新道路。

每一种法治模式当中都有一种政治逻辑。法律和政治都属于上层建筑的范畴，二者共同由社会的经济基础所决定，但由于政治是经济的集中体现、法治是政治的延展，政治对法治具有更直接更有力的主导作用。一个国家无论采用什么样的政治制度或政治模式，都必然要制定宪法法律承认它，转化为法律制度或法治模式承载它。可以说，“法治作为一种治理实践，本质上是治国理政的一种政治实践；法治作为一种治理方式，实质上是政治运行的一种表现形式；法治作为一种文明样态，实际上是政治文明的一个重要方面。”^[5](P260)法治运行于各国不同的政治框架中，形成了不尽相同的法治模式。而各种法治模式之根在于其内在的政治逻辑，政治逻辑不同，法治模式必然千差万别。近代以来西方资本主义国家建立的法治模式是一种“自治型”法治，体现为规则模式、注重程序、司法独立、忠于实在法等特征。表面看来，这种法治模式强调法律的理性自治，仿佛法治完美地从政治中蜕变而出成为独立的体系，但却是以自由主义政治理论为指导、维护自由竞争市场秩序以及建立于其上的资产阶级政治统治的政治逻辑。正是其虚幻的自成体系的运转模式，使得它能够被包装为可复制、可移植的产品而在全球范围内营销。习近平敏锐揭穿了这种法治模式的真相，指出，西方国家在“司法独立”上说得天花乱坠，实际上其执法司法机构也是为其政治制度服务的，所谓“法官不党”只不过是一种表象。与之相比，我国的政治制度是中国共产党执政和各民主党派参政，必须建立与之相配套而非相背离的法治体系，确保立法执法司法在党的领导下自成一体。从法治模式上看，我们所追求的“良法善治”，离不开中国特色社会主义的政治逻辑。正如习近平所指出的：“我们要坚持的中国特色社会主义法治道路，本质上是中国特色社会主义道路在法治领域的具体体现；我们要发展的中国特色社会主义法治理论，本质上是中国特色社会主义理论体系在法治问题上的理论成果；我们要建设的中国特色社会主义法治体系，本质上是中国特色社会主义制度的法律表现形式。”^[6]

每一条法治道路底下都有一种政治立场。习近平指出：“全面推进依法治国，必须走对路。如果路走错了，南辕北辙了，那再提什么要求和举措也都没有意义了。”^[4](P105)我们之所以与西方法治道路有很大的分歧，并不是偶然的，本质上是不同的政治立场决定了不同的政治方向，不同的政治方向指向了不同的法治道路。由资本逻辑决定的资产阶级利益至上是西方资本主义国家的根本政治立场，现代西方各国形色各异的资本主义法治道路都是资产阶级政党在维护自身利益的历史斗争中走出来的。而中国共产党领导中国人民开辟的中国特色社会主义法治道路，并不维护任何特殊的利益，而是始终把人民利益摆在至高无上的地位、始终以人民立场为其根本政治立场。人民立场反映在法治道路上就是“以人民为中心”，即法治为了人民、依靠人民、保护人民、造福人民。我们在宪法中规定国家一切权力属于人民，在整个法律体系中体现人民利益、反映人民愿望、维护人民权益、增进人民福祉，在执法上强调公正文明严格执法、倡导人性化执法，在司法上提出让当事人在每一个案件中都感受到公平正义，都是对“以人民为中心”法治理念的具体落实。我们在抗击新冠肺炎疫情中，坚持把人民生命安全和身体健康放在第一位，依法保障全体人民生命权和健康权，同样生动诠释了中国特色社会主义人权事业的人民立场。

二、党法关系是政治和法治关系的集中体现

政治和法治的政理逻辑不是纯粹理性的演绎，而是源于政治实践的智慧，亦具有政治现实的关怀和映射。习近平极具洞察力地指出：“党和法的关系是政治和法治关系的集中反映。”^[3](P34)“党和法的关系是一个根本问题，处理得好，则法治兴、党兴、国家兴；处理得不好，则法治衰、党衰、国家衰。”^[3](P33)虽然从历史上看，党法关系问题不是我国独有的问题，但由于中国共产党既长期执政又全面领导的性质，党法关系就成为我国一切政治和法治关系的中心议题。

那么，如何正确认识和处理在当代中国政治中如此重要的党法关系呢？其理论标准在于习近平所提出的具有经典意义的两个命题，即“社会主义法治必须坚持党的领导”和“党的领导必须依靠社会主义法治”，它们从认识论和方法论上为我们展示了党法关系的辩证法。

一方面，社会主义法治必须坚持党的领导。习近平不但以史实为根据指出“依法治国是我们党提出来的，把依法治国上升为党领导人民治理国家的基本方略也是我们党提出来的，而且党一直带领人民在实践中推进依法治国”，^[4](P106)而且以法理为圭臬指出“我国宪法以根本法的形式反映了党带领人民进行革命、建设、改革取得的成果，确立了在历史和人民选择中形成的中国共产党的领导地位”，^[4](P92)更抓住事物的本质指出“党的领导是中国特色社会主义法治之魂，是我们的法治同西方资本主义国家的法治最大的区别”。^[3](P35)这充分论证了，社会主义法治必然离不开党的领导，如果要推进全面依法治国就必须把党的领导坚持到底，否则社会主义法治的生命也不复存在了。同时，坚持党对全面依法治国的领导不是挂在嘴边的一句空的口号，而是要通过党领导立法、保证执法、支持司法、带头守法实实在在地得到贯彻，确保党的领导优势能够持续不断地发挥出来，转变为可预期的治理效能。

另一方面，党的领导必须依靠社会主义法治。虽然中国共产党的领导是历史和人民的选择，但党的领导地位只有通过宪法法律的规定取得法理上的合法性，才能在现实的国家和社会治理中有效保证其领导权和执政权的持续性和稳定性。这也就说明，我们党推进全面依法治国不是在外在压力下作出的选择，而是在总结成功经验、反思深刻教训基础上自觉作出的选择。新中国成立之后的法治建设经历了从初步奠定法治基础、到法制遭到严重破坏、再到走出一条中国特色社会主义法治发展道路的艰辛历程，这使中国共产党人深刻认识到法治之于治国理政的不可或缺性。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央把全面依法治国置于“五位一体”总体布局和“四个全面”战略布局中来统筹，运用系统观念和辩证思维分析法治和政治、全面依法治国和全面从严治党的关系，从而更深刻认识“我们全面推进依法治国，绝不是要虚化、弱化甚至动摇、否定党的领导，而是为了进一步巩固党的执政地位、改善党的执政方式、提高党的执政能力，保证党和国家长治久安”。^[3](P35-36)这就意味着，必须坚持以法治的理念、法治的体制、法治的程序实行党的领导，推进党的领导制度化、规范化、程序化，切实提高党依法执政和依法治国的能力和水平。

在党法关系问题上，习近平法治思想的科学性不仅体现在从正面阐明了二者的辩证关系，而且尤为体现在其有力回击了不怀好意的挑衅、彻底澄清了模糊和错误的认识。党法关系曾经被西方政客以“党大还是法大”的诡辩来攻击中国共产党的执政合法性，用“偷梁换柱”的方式将具体的党法关系简化为两个抽象的词的关系，从而将党和法割裂开来、对立起来。习近平一针见血地指出：“‘党大还是法大’是一个政治陷阱，是一个伪命题。对这个问题，我们不能含糊其辞、语焉不详，要明确予以回答。”^[3](P34)西方政客和一些别有用心的人抛出所谓“党大还是法大”的问题，其要害是要把党的领导与社会主义法治对立起来，进而否定党的领导，尤其是把矛头对准党委政法委，要求取消党委政法委，取消党对政法工作领导的制度。因而，在党法关系这个重大政治原则问题上，我们一定要明辨是非，旗帜鲜明宣示政治立场、表明政治态度，在政治立场上不能遮遮掩掩，在发挥党的领导核心问题上不能羞羞答答。当然，对各级党政组织、各级领导干部来说，“权大”还是“法大”是一个不能逃避的真命题。习近平明察秋毫地指出：“我们说不存在‘党大还是法大’的问题，是把党作为一个执政整体而言的，是指党的执政地位和领导地位而言的，具体到每个党政组织、每个领导干部，就必须服从和遵守宪法法律，就不能以党自居，就不能把党的领导作为个人以言代法、以权压法、徇私枉法的挡箭牌。”^[3](P37)这一重要论述正表明习近平法治思想不是片面地、孤立地看待党法关系，而是全面地、系统地把握了二者关系的本质，把马克思主义唯物辩证法与中国实际很好地结合起来。

三、政策和法律的关系是党法关系的实践具象

党法关系在中国法治实践中具体化为党的政策和国家法律的关系。党的政策，是指“政党在一定的历史时期，为调整特定的社会关系和实现特定的任务而规定的路线、方针、规范和措施等行动准则的统称”。^[7](P397)国家法律，则是指由国家制定或认可并由国家强制力保证实施的、反映统治阶级意志的、以权利和义务为内容的行为规范体系。概言之，政策和法律都是现代国家治理中必不可少的手段，从理论上看，党的政策体现的是党的意志，而国家法律体现的是国家意志，二者不是同一性的关系，但也不是不相关的关系。在实践中，政策往往具有因地制宜、因时制宜的时空局限性和“应时而变”的灵活性，法律则往往具有普遍性和不轻易修改的稳定性，二者在国家治理中各有各的用武之地。从它们的具体规定来看，政策和法律容易在调整对象和调整内容上有交叉，这也是它们可能产生冲突的原因所在。我国历史上曾经出现过政策和法律的严重对峙，要么用政策取代法律、以政策审判案件，要么用法律否定政策、甚至有试图把政策从法治场域中驱逐出去的偏向，其本质都是把政策和法律割裂开来、对立起来理解，而没有意识到二者相互作用、相互转化、相互补充的内在统一关系。习近平在新时代条件下从理论和实践结合上，对这个问题作出了科学回应，指出：“我们党的政策和国家法律都是人民根本意志的反映，在本质上是一致的。党的政策是国家法律的先导和指引，是立法的依据和执法司法的重要指导。要善于通过法定程序使党的主张成为国家意志、形成法律，通过法律保障党的政策有效实施，确保党发挥总揽全局、协调各方的领导核心作用。党的政策成为国家法律后，实施法律就是贯彻党的意志，依法办事就是执行党的政策”。^[3](P20)这段论述不仅从理论上阐明了政策和法律的一致性，而且也起到了实践纠偏的重要指导作用，有助于我们在立法、执法、司法中科学认识和正确处理好二者的关系。

首先，立法以政策为依据，通过立法程序使党的主张转化为国家意志。从宏观角度看，中国共产党的政策体现在中国特色社会主义法律体系之中，特别是体现在作为国家总章程和根本法的宪法当中。我国现行宪法的五次修订，分别是在党的十三大、十四大、十五大、十六大、十九大之后，以宪法修正案的方式把党的代表大会提出的重大理论观点和重大方针政策宪法化。以第五次宪法修改为例，中国共产党十九届二中全会审议通过了《中共中央关于修改宪法部分内容的建议》，是十二届全国人大常委会第三十二次会议对中共中央修宪建议进行审议并形成宪法修正案（草案）、第十三届全国人民代表大会第一次会议通过宪法修正案的必要前置步骤，目的是把党的十九大确定的大政方针融入宪法。从微观角度看，党的政策体现在每一部法律之中。例如，我国《民法典》专门设立“人格权编”，正是贯彻落实党的十九大报告提出的“保护人民人身权、财产权、人格权”的重大政策；《刑法修正案（九）》一次就减少9个死刑罪名，是对党的“少杀慎杀”刑事政策的进一步贯彻；以《国家安全法》为核心的国家安全法律体系，体现了新时代“总体国家安全观”的各项政策要求等。近年来，我国生态文明法治转型中一个突出的现象便是“环境政策法律化”，例如《环境保护法》《水污染防治法》《大气污染防治法》《土壤污染防治法》的修改和制定直接体现了保护生态环境、建设美丽中国的政策。此外，为适应我国新发展阶段的新变化，党中央多次召开会议针对扎实推进全体人民共同富裕作了重要部署，促进共同富裕的立法完善已经提上日程，《乡村振兴促进法》正式出台，《个人所得税法》《反垄断法》《慈善法》等法律面临着新的变革，浙江共同富裕示范区的地方立法也逐步启动。这充分说明，党的重大方针政策往往成为立法的先导，而且一定意义上也是“良法”的播种机，有利于我国法律体系更好地体现出社会主义制度的优越性。

其次，执法以政策为指导，在执法过程中贯彻党的意志、落实党的政策。一方面，中国共产党针对执法工作明确提出了政策指导。例如，党中央提出全国公安机关要“把打击犯罪同保障人权、追求效率同实现公正、执法目的同执法形式有机统一起来，坚持以法为据、以理服人、以情感人，努力实现最佳的法律效果、政治效果、社会效果”。^[4](P260)又如，“推进严格执法，重点是解决执法不规范、不严格、不透明、不文明以及不作为、乱作为等突出问题”；^[4](P114)“执法部门代表的是人民利益，决不能成为家族势力、黑恶势力的保护伞”；^[4](P225)“各级行政机关必须依法履行职责，坚持法定职责必须为、法无授权不可为，决不允许任何组织或者个人有超越法律的特权”。^[4](P74)另一方面，执法过程也是执行党的政策的具体过程，二者在实践中是一致的。就执法依据来说，执法既要以法律为依据，也要以政策为依据。例如，公安机关实施扫黑除恶专项行动、打黄扫非专项行动，均是落实党的政策的重要行动措施，而其行动依据除了《刑法》等规范性法律文件之外，还有党的相关政策性文件。就执法意识而言，执法中既要有法律思维，还要有政策思维。例如，在新冠肺炎疫情防控初期，有关部门在执法过程中出现了一些过度执法、简单执法、粗暴执法的情况，原因正在于对党的防疫政策不理解、缺乏“法律效果、政治效果和社会效果相统一”的政策意识和执法为民的政策思维。

最后，司法以政策为指导，在司法活动中回应党的政策要求。政策在司法活动中扮演三种角色：一是以党的政策端正司法理念，把以习近平同志为核心的党中央的司法理念转化为司法政策。例如，党中央提出“我们要依法公正对待人民群众的诉求，努力让人民群众在每一个司法案件中都能感受到公平正义，决不能让不公正的审判伤害人民群众感情、损害人民群众权益”，^[3](P67)“要坚持司法为民，改进司法工作作风，通过热情服务，切实解决好老百姓打官司难问题”。^[3](P68)这些司法理念已经转化为司法政策和具体的改革举措，例如，最高人民法院出台《关于加强和规范裁判文书释法说理的指导意见》《关于深入推进社会主义核心价值观融入裁判文书释法说理的指导意见》等文件，以及推进司法责任制改革、实行立案登记制度、推广智慧审判、纠正冤假错案等改革措施，都是为了贯彻落实党的司法为民、公正司法的政策。二是政策通过特定程序司法化，包括出台司法解释、发布指导性案例等。例如，为全面贯彻党的十九大精神和《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》《乡村振兴战略规划（2018—2022年）》，最高人民法院先后发布《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包经营纠纷调解仲裁案件适用法律若干问题的解释》，以应对涉及农村土地承包经营纠纷案件出现的新问题，依法保护农民土地承包经营权。三是作为补充性法律渊源直接适用于司法裁判之中，这是新中国成立以来在特殊历史条件下形成的司法传统，最高人民法院还专门出台过《关于贯彻执行民事法律政策的意见》（1979年）和《关于贯彻执行民事法律政策若干问题的意见》（1984年）。虽然《民法典》没有像《民法通则》那样直接规定政策的法源地位，但在具体的司法裁判中，政策所起到的补充法源、释法说理的作用依然不可小觑。此外，具有典型意义的司法案件往往也成为指导司法工作者执行和适用政策的重要渠道。最高人民检察院印发检察机关贯彻少捕慎诉慎押刑事司法政策典型案例、最高人民法院发布人民法院大力弘扬社会主义核心价值观典型民事案例，都既具有重要的普法意义，又充分表达了党的政策主张。

习近平关于政治和法治关系的政理概括和深刻分析，创造性地发展了马克思主义法治理论，为我们正确认识和处理全面依法治国重大关系确立了科学理论和思维范式。全面依法治国涉及一系列重大关系，除政治和法治关系外，还有民主和专政、民主和法治、改革和法治、安全和发展、秩序和活力、维权和维稳、依法治国和依规治党、依法治国和以德治国、治理体系和法治体系、（涉外）法治斗争和法治合作等。由于政治和法治的关系具有根本性、前提性和统领性，要科学认识和正确处理其他重大关系，必须以习近平法治思想关于政治和法治关系的辩证思维为范本和指引，做到头脑特别清晰、立场特别坚定、理论特别彻底，确保全面依法治国始终沿着正确的道路前进。

[1]［古希腊］亚里士多德.尼各马可伦理学[M].廖申白译注.北京：商务印书馆，2003.

[2]列宁全集，第16卷[M].北京：人民出版社，2017.

[3]习近平关于全面依法治国论述摘编[M].北京：中央文献出版社，2015.

[4]习近平.论坚持全面依法治国[M].北京：中央文献出版社，2020.

[5]《习近平法治思想概论》编写组编.习近平法治思想概论[M].北京：高等教育出版社，2021.

[6]习近平.坚定不移走中国特色社会主义法治道路 为全面建设社会主义现代化国家提供有力法治保障[J].求是，2021，（5）.

[7]张文显主编.法理学（第5版）[M].北京：高等教育出版社，2018.

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