湖湘法学评论 | 王青斌 翁明杰：论教育法典的编纂：必要性、可行性与编纂进路

本文发表于《湖湘法律评论》2022年第3期（总第5期）“学术专论“栏目

【作者】王青斌，中国政法大学法治政府研究院教授。《行政法学研究》杂志副主编，中国法学会香港基本法澳门基本法研究会副会长。

【作者】翁明杰，中国政法大学法学院。

【摘要】《民法典》的成功编纂标志着我国正式进入法典化时代。从国家教育治理现代化的实现路径、教育法法典化的任务内容和现有法律规范体系来看，教育法典的编纂具有现实必要性。经过近四十年发展而来的丰富教育法学理论、相对完备的教育法律法规体系、域外教育法典编纂的实践经验和我国民法典等部门法典编纂的实践经验，均为我国教育法典的编纂提供理论经验供给和实践经验供给，保证教育法典编纂的可行性。在教育法典的编纂过程中，我国应当通过制度的安排、条文的设计等凸显教育法典的时代特征。从教育法典的编纂进路来看，我国教育法典的编纂应采用“两步走”的编纂进路，并运用“提取公因式”的立法思维建立起“总则+分则”的体例结构。教育法典的内容设计，应当分为总则内容设计和分则内容设计。法典编纂者应通过立法目的的明确、基本原则的确立和基本范畴的划定来设计教育法典总则的内容，通过吸收现有教育法律法规内容和理清教育法律法规内在逻辑的路径来设计教育法典分则的内容。

【关键词】教育法典编纂；教育治理现代化；编纂进路；“总则+分则”；内容设计

    《中华人民共和国民法典》（以下简称《民法典》）的成功编纂大大推进了我国各领域法典编纂工作的进程，教育法作为重要的立法领域，教育法典的编纂自然也被提上了立法日程。事实上，教育法典编纂的设想并非《民法典》出台实施后才被提出，早在2017 年就有学者提出该设想，并指出这种通过法典编纂来整合和完善教育法律体系的立法模式和立法技术需要前期做足研究和准备。鉴于我国当时缺乏成熟的法典编纂经验，学界也尚未建构起系统的教育法研究体系，教育法典编纂的研究也就被搁置一旁，等待着合适时机出现再重启。2021年1月1日，《民法典》正式实施，这是建国以来我国第一部直接以“法典”命名的法律，标志着我国正式进入法典化时代。为回应时代发展的需求，全国人大常委会在2021年度立法工作计划提出：“研究启动环境法典、教育法典、行政基本法典等条件成熟的行政立法领域的法典编纂工作。”紧接着，教育部政策法规司在《教育部政策法规司2021年工作要点》中指出，将于2021年起研究启动教育法典编纂工作。在此背景下，编纂教育法典的序幕被正式拉开，学者们纷纷就教育法典为何编纂、编纂的意义及如何编纂等问题展开论述，希冀研究成果能够供给立法实践。关于为何编纂教育法典，有学者提出，经过四十余年的教育立法实践，中国特色的社会主义教育法律体系初步形成，教育法典编纂有了充足的规范素材，我们应以现有规范文本为基础，挖掘“教育”条款的规范价值与发展逻辑。有学者认为教育法学学术队伍的壮大、教育法学学科课程的完善为教育法典编纂奠定了实践基础。关于如何编纂教育法典、教育法典的内容为何，当前学界的共识为先编纂教育法总则，后续开展教育法典分则的编纂。关于教育法典总则编的体系构造，有学者主张应当以“法律关系”为逻辑主线、采用“序总合一”的体例，也有学者认为应当将受教育权或教育权利作为法典编纂的逻辑主线。还有学者就教育法典编纂中的法律救济制度、法律关系等具体内容展开研究。

      本文试图从教育立法实践出发，完整回答我们当前为何需要编纂教育法典，又为何选择在此 时启动教育法典的编纂工作，以及教育法典编纂的进路选择等相关问题，争取为教育法典的后续研究工作奠定基础。

一

编纂教育法典的必要性：

时代因应与现实需求

      （一）编纂教育法典是推进国家教育现代化的重要路径

      1. 教育治理现代化是国家治理现代化的重要任务

      党的十八届三中全会把推进国家治理体系现代化和国家治理能力现代化作为制度建设的新目标和新任务。国家治理体系并非单纯国家具体制度拼凑而成的体系，其包括治理主体、治理客体、治理机制、治理方式等诸多要素。从外观来看，国家治理体系是一个内在逻辑自洽、体系完备的系统。国家治理体系现代化就要求国家治理体系内的诸多要素应不断发展和改变，顺应时代发展需要。国家治理能力现代化要求制度建设过程中应着眼于制度能力的提升，包括但不限于制度执行能力的提 升和制度形成能力的提升。将国家治理体系现代化和国家治理能力现代化作为新时代全面深化改革 的新目标和新任务，要求新时代应当将现代化的目标和治理目标贯彻落实于治理体系和治理能力的 方方面面。国家治理是一项大工程，包括经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设等。教育领域是国家治理的重要环节，推进国家治理现代化必然不能忽视教育领域的治理现代化。“教育治理现代化，是国家治理现代化理念在教育领域的贯彻落实，其推进和实现，是以国家治理理念为价值导向，并从属于国家治理现代化。”其中教育治理体系与治理能力现代化是国家治理体系与治理能力现代化的重要组成部分，是深化教育领域综合改革的总要求。由此可见，教育现代化是国家现代化的基石，没有教育现代化就没有国家现代化，教育治理现代化是国家治理现代化的重要任务。

      2. 建构完备的教育法律法规体系是教育治理现代化的必由之路

      教育治理现代化是国家治理现代化的重要组成部分，实现教育治理现代化自然需要在国家治理现代化总体架构下有序开展具体活动。有学者指出，国家治理现代化可分为三大维度，包括共治、善治与法治。“在现代国家，法治是国家治理的基本方式，是国家治理现代化的重要标志，国家治理法治化是国家治理现代化的必由之路。”在国家治理现代化的进程中，需要加快推进法治现代化，其中加快构建中国特色主义法治体系是实现法治现代化的重要举措。2010年，我国基本形成了中国特色社会主义法律体系，随后我们需要将中国法治建设的中心任务升级为构建中国特色社会主义法治体系。中国特色社会主义法治体系不仅要求实现最基本的有法可依，还要求努力实现 法治体系内部法律规范的有效衔接、有效运行。对教育法律法规体系而言，《学位条例》《义务教育法》《教育法》《高等教育法》等法律法规的颁布实施，标志着中国特色的教育法律法规体系已初步形成。但是，实现教育治理现代化，不仅要求教育法律法规体系实现从无到有的变化，还要求中国特色的教育法律法规体系实现从有到好的转变，从有法可依到良法善治、从分块管理到系统治理的转变。从目前来看，我国教育法律法规体系亟须打破条块立法模式的藩篱，消弭重复立法、冲突立法、交叉立法等法律法规内部的冲突，建立起完备的中国特色社会主义教育法律法规体系。

      3. 编纂教育法典是建构完备教育法律法规体系的最终目标

      我国教育领域的法律法规体系已经初步形成，但是仍存在诸多问题等待解决，如不同教育法律 法规的立法体例并不相同、教育法律法规之间存在适用冲突等问题。近年来，不管是域外还是域内都掀起了“法典化”的研究热潮。法学界希望通过对法律法规进行提炼、整合，统一形成一部更具适用性及缜密性的法律。我国《民法典》就是这股研究热潮中出彩的研究成果。法典既不是单一的法律，也不是法律的简单汇编，而是建立在已有法律规范的基础之上，建立在现有法学研究的基础之上，建立在体例完整、协调统一的基础之上的，是对法学和法律的提炼和综合。“法典是成文法的一种高级表现形式。”因此，我们可以大胆推测，在未来法律法规体系建构的完善过程中，部门法典的编纂会成为立法工作者的重要选择。对于教育法领域而言，编纂教育法典也应当是建构完备教育法律法规体系的最终目标，应当是构建中国特色社会主义法治体系、实现法治现代化的应有之义。

      （二）编纂教育法典是教育法法典化

 的核心任务

      《民法典》的成功编纂标志着我国正式进入法典化时代。2021 年全国人大常委会的立法工作 计划就明确指出在成熟的立法领域可以开始启动法典编纂活动。近来，各领域的学者分别就如何编 纂环境法典、教育法典、社会法典、行政法典等展开深入研究，形成了大量研究成果。各立法领域的法典化研究、法典编纂研究正如火如荼地开展。《布莱克法律词典》将“法典化”界定为：为了形成一个有序的法典，对有着一个既定管辖范围的有关法律或者是一个独立的法律部门的法律的汇编和体系化的过程，也指这个过程的结果即法典本身。从法典化的概念来看，法典化是法律部门对现有法律按照某一体例、采用相应的立法技术进行体系编纂的活动过程，这一过程并非只是对现有法律法规进行简单的梳理汇总。2020年11月，中央全面依法治国工作会议上，习近平总书记明确提出，总结编撰民法典的经验，适时推动条件成熟立法领域的法典编纂工作。面对法典化的研究热潮、法典编纂的呼声，教育法领域应当根据《教育部政策法规司2021年工作要点》的工作要求，启动教育法典的编撰，致力实现教育法法典化，对法典化时代作出回应。

     （三）教育法自身特殊性亟需编纂教育法典

      尽管我国已经制定《教育法》《职业教育法》等教育法律法规，中国特色社会主义教育法律体系已初具规模，但是这些教育法律法规内容交叉，适用过程中存在难题。例如现有教育法律规范中既有对教育行政处罚实施的规定，也有对校园学生伤害事故处理的规定。可以说现有的教育法律规范既有民事法律规范内容、刑事法律规范内容，也有行政法律规范内容，这就给不同法律部门适用教育法律规范带来了难题，同时也给将教育法安放入具体法律部门带来了难题。如有学者主张，教育法归属于行政法，教育法典应当作为行政法典分则的重要组成部分归入行政法典中。也有学者主张教育法不属于行政法，也不从属于任何法律部门，属于独立的法律部门。近来还有学者主张，教育法与民法、刑法、行政法等部门法既有联系亦有区别，应当属于一个“混合”的综合法律部门。还有学者认为从部门法学的视角难以准确认识教育法的地位，“方兴未艾的领域法学视角为解决教育法的地位问题提供了新的理论路径”。部门法与部门法之间存在着许多间隙甚至断层，许多具有行业规律的法律，是部门法无法归纳和区分的。区别于部门法学，领域法学主张以问题为中心、目标为导向，强调法律规范构成规范群，专门对某一社会领域问题进行调整，突破部门法视角以法律关系作为调整对象的局限性。

      突破部门法学视野来审视教育法，我们会发现无需再将其“一个萝卜一个坑”地归为何种部门法，也不需要在适用教育法律规范时局限在民事法律关系、行政法律关系的判断，而只要在明确教育法的立法目的、总则及调整目标的基础上就可认识教育法。将教育法确立为领域法，自然对现有教育法律体系提出了新的要求——亟须编纂教育法典。前文提及，法典化是某一领域或法律部门对现有法律规定进行增减、更新、提炼、整合的活动过程，而法典化的最终目标是编撰出一部对该领域具有统摄性和指引性的法典。编纂教育法典一方面能够有效调整教育领域法律关系、解决教育领域争议纠纷，最大程度上解决教育法律规范交叉适用的困境；另一方面也能利用法典自身的明确性和稳定性为法官裁判提供确定的规范文本和统一的法律适用标准，形成教育法独特的规范形态。教育法典通过对其立法目的、基本原则、基本范畴和基本内容等要素的释明，保障教育活动过程中参与者的合法权益，解决教育法活动过程中产生的争议，发展民族教育事业。因此，从教育法自身的特殊性来看，为推进教育法律规范的统一适用与教育法基本原则、立法目的和基本范畴的统一贯彻，教育法应当法典化，教育法典编纂应尽快提上日程。

      总的来说，国家治理现代化对教育领域治理现代化提出的要求就是要在建构完备教育法律法规体系的基础上，编纂一部充分体现中国特色的教育法典。法典化时代对教育法领域提出的立法要求也是顺应法典化趋势，即编纂教育法典。可见，教育法典的编纂既是对现实需求的回应，也是对时代法典化的回应。

二

编纂教育法典的可行性：

理论经验供给与实践经验借鉴

      为全面回应法典化时代发展需求和教育治理现代化的现实需求，启动教育法典编纂的研究活动成为当下教育法领域各学者共同致力攻克的难题。教育法典的编纂不仅具有现下的必要性，而且从目前理论经验和实践经验来看，法典编纂时机已经成熟，教育法典的编纂具有可行性。

     （一）教育法学理论的供给

     我国学界教育法学研究的开始可以追溯到20世纪80年代。有学者指出，如果没有20世纪80年代以后教育法制建设的发展和实践需要，则不会有其后与教育法相关的教学与科研，也不会有今天的教育法学。40余年来，学界对教育法学的理论研究主要包括以下几方面。

     首先是教育法学基础概念、重要概念的研究。学界对这些概念的研究主要集中于教育法学理论研究的初级阶段，此时学界尚未划清教育法学的研究疆域、厘清教育法学与相近基础概念的差异与关联，因此对教育法学中涉及的基础概念开展研究就显得尤为必要。其次是教育法学的学科定位问题研究。教育法学到底属于何种法律部门的问题争论至今，当前学界主要有“隶属说”“独立说”“综合法律部门说”“发展说”等多种学说，学者主要从学科定位及学科与相近学科的关联关系进行研究，并得出不同的结论。当然也有学者主张教育法学的定位不能只关注学科定位，应当优先关注学科功能定位，这样才能切实解决现实问题，构造一个系统完备的研究范式。最后是教育法学理论和立法实践、司法实践紧密结合的研究。20世纪90年代以来，我国颁布实施《教育法》《教师法》《高等教育法》《家庭教育促进法》《职业教育法》等，近年来又提出“一揽子”教育立法计划，拟对多部法律进行修订完善。在此期间，学者们笔耕不辍，紧跟立法热点，对立法中的进步、不足等内容展开评述，努力弥合理论研究和实践研究间的隔阂，尝试建构全面的教育法学研究体系。“田永案”“刘燕文诉北大案”等司法案例的出现，引起了学界对教育法领域司法实践问题的关注，学者对原告资格、司法审查标准等教育法学问题进行深入探讨，大大拓宽了教育法学理论研究广度。40余年来，学界对教育法学的研究从多层次、多方向、多角度有序铺展开来，并形成了丰富的理论成果，为编纂教育法典供给了丰富的教育法学理论。

     （二）教育法律法规体系的系统借鉴

编纂教育法典不仅需要基础理论作为智识支撑，还需要现有法律法规提供体系支撑。经过70年教育立法的发展，我国已基本形成一套以《宪法》教育相关条款为基础、以《教育法》为核心、以8部教育法律为统领，同时涵盖多部教育行政法规、部门规章，以及地方性教育法规和规章的多层次的教育法体系。从现有规范内容来看，尽管有些规范内容不合时宜，亟须通过修订、删减的方式来完善规范内容，契合教育法治现下需求，也有些教育具体领域还缺乏细化法律法规的规章或规范性文件，引导教育活动的实践，减少实践中案件处理结果不一现象出现的次数。但是从宏观层面来看，我国现有的教育领域法律规范不仅对学前教育、义务教育、高等教育等不同教育阶段进行了规定，还对公办教育、民办教育、国家合作教育等不同教育举办者作出了具体规定。这些规范内容建构起我国现有的教育法律法规体系，现有教育法律规范能为教育法典的编纂提供系统的借鉴，立法工作者可以以现有的法律法规体系对教育法典的篇章设置作出安排。可见，法律法规内容上仍需修订完善并不影响我国现有的教育法律法规体系作为我国教育法典编纂的制度根基，并不影响其为法典编纂提供体例编排和体系建构上的经验借鉴。

     （三）域外教育法典编纂的实践经验借鉴

      在我国启动教育法典编纂活动研究之前，域外国家已经率先制定了符合自己国情、满足自己国家教育活动管理需要的教育法典。从域外法典编纂的模式来看，主要有三种教育法典立法模式，分别是“汇编式立法”“总则式立法模式”和“统一立法模式”。20 世纪，美国采用“汇编式立法”的编纂模式——在《美国法典》中专设“教育”一篇来规制教育活动。美国教育法典的编纂对现有单行教育法律规范进行汇编，强调法典的实用性，舍弃严谨的逻辑编排，因而美国教育法典的体例在结构编排上并无严格遵循逻辑。日本的教育法典编纂采用“总则式立法模式”。日本在教育领域准宪法性质的《教育基本法》中对教育的目标、教育的理念等基本价值问题、原则问题进行规定，在单行法中对教育领域的具体问题、特殊问题作出规定。2006年法国颁布实施的《教育法典》采用了“统一立法模式”。该法典分为“法律单元”和“法规单元”两个单元，每一单元分为四个部分，包含九卷，尽可能实现法典逻辑统一、内容全面、制度系统。域外不同的教育法典编纂模式为我国教育法典编纂提供了模式选择，同时域外教育法典的实施效果也为我国教育法典的编纂提供了实践素材。比如，美国教育法典强调实用性，日本教育法典强调逻辑严谨性，法国教育法典强调内容的全面和内外体系的统一。总之，域外教育法典的编纂能为我国教育法典编纂供给丰富的实践素材和专业经验。

     （四）我国民法典等部门法典编纂的实践经验借鉴

      有学者提出，新中国“法典化”的历史起点可以追溯到1949年明确废除国民政府“六法全书”。近年来，我国在法典化进程中呈现出“以法典编纂为纲，牵引整体立法进程，充分吸纳学界力量参与法典编纂”的实践样态。2021年《民法典》的颁布实施，对我国各领域启动法典编纂活动起到了巨大推动作用。《民法典》的编纂与实施给我国教育法典的编纂带来了诸多启示，主要包括以下几方面。首先，民法典的编纂理念应该为教育法典编纂所贯彻落实。习近平总书记指出：“民法典系统整合了新中国成立七十多年来长期实践形成的民事法律规范，汲取了中华民族五千多年优秀法律文化，借鉴了人类法治文明建设有益成果，是一部体现我国社会主义性质、符合人民利益和愿望、顺应时代发展要求的民法典，是一部体现对生命健康、财产安全、交易便利、生活幸福、人格尊严等各方面权利平等保护的民法典，是一部具有鲜明中国特色、实践特色、时代特色的民法典。”《民法典》不仅具有深刻的历史意义，同时具有极强的现实意义，这是我国国家治理现代化的标志之一。《民法典》的内容积极回应时代，同时展现中国特色。我国教育法典编纂过程中也应当对现有社会问题作出回应，展现新时代教育风貌，体现中国特色。其次，民法典的编纂为我国教育法典编纂模式提供实践经验。我国民法典采取“两步走”的编纂思路——先制定民法总则作为《民法典》的总则编，后编纂《民法典》各分编，该编纂思路可以为教育法典编纂所采用。当前我国教育法典的基本原则、立法原则等总则性规定尚未从各教育法律法规中提炼出来，因而教育法典的编纂也非一蹴而就，立法部门需要先制定出统摄各分编的教育法典总则编，这样才能指引后续分则编的编纂。最后，民法典的编纂技术为教育法典的编纂提供逻辑指引。我国《民法典》的编纂采用“提取公因式”的编纂技术，遵循“民事主体—民事权利—民事法律行为—民事责任”的内在逻辑。我国教育法典编纂中也可以从现有教育法律法规中提取公因式，比如教育主体、教育权利、教育范围等，充分体现教育法典总则编的体系性、系统性。

      一言以蔽之，我国教育法典的编撰具有现实可行性：我国丰硕的教育法学理论研究成果和现有较为完备的教育法律法规体系为教育法典的编纂提供理论和制度支撑，域外的教育法典编纂经验和我国民法典的编纂经验为我国教育法典编纂供给经验借鉴。

三

编纂教育法典的进路：

法典定位、路径选择与内容设计

       （一）教育法典的时代特征

       1. 习近平总书记关于教育的论述为教育法典的编纂供给思想养分

      《中国教育现代化2035》明确提出：“要把学习贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想作为首要任务，贯穿到教育改革发展全过程，落实到教育现代化各领域各环节，确保在教育战线落地生根。”习近平总书记关于教育的重要论述作为习近平新时代中国特色社会主义思想的重要组成部分，为教育现代化指引方向，为教育法典的编纂供给思想养分。目前，学者们从多方位、多角度对习近平总书记关于教育的论述进行深入学习，尝试提练其精神内涵。习近平总书记对中国特色社会主义新时代的教育发展提出了多方面的要求，其中“以人民为中心”和“终身教育”作为重要的两方面，可以作为教育法典编纂的指导思想。习近平总书记关于教育的重要论述中，一方面要求教育发展要“以人民为中心”。习近平总书记在全国教育大会上指出，“以凝聚人心、完善人格、开发人力、培养人才、造福人民为工作目标，培养德智体美劳全面发展的社会主义建设者和接班人，加快推进教育现代化、建设教育强国、办好人民满意的教育”。在教育现代化和教育强国建设过程中，“以人民为中心”应作为教育工作的根本出发点和落脚点。教育法典的编纂也应当充分领悟习近平总书记重要论述的内涵，将“以人民为中心”的指导思想融入法典编纂，平衡公民受教育权与国家教育权之间的关系，保障公民受教育权，坚持立德树人，真正做到全民共享教育，加快社会主义教育事业建设者和接班人培养的进程。另一方面要求教育现代化不仅是阶段教育的现代化，还是终身教育的现代化。终身教育包括学前教育、义务教育、高中教育、高等教育、成人教育等阶段，是一个完备的教育系统。习近平总书记明确要构建“人人皆学、处处能学、时时可学”的学习型社会。编纂教育法典过程中不仅可以将“终身学习”“学习型社会”等思想呈现于教育法典的篇章之中，还可以将“终身教育”作为法典编纂的主线展开。

      2. 教育法典应当充分体现中国特色

      尽管教育法典的编纂可以借鉴域外教育法典编纂的先进经验，但是作为中国特色社会主义现代化法律体系组成部分的教育法典仍应充分体现中国特色。教育治理现代化既作为国家治理现代化的重要组成部分，也是中国特色社会主义建设新时期、新阶段的重要任务和目标。因此，教育法典的编纂过程中应当致力于通过“法治”的重要方式，完善我国教育领域的法治治理的覆盖面，实现我国法治领域从“有法可依”走向“良法善治”。习近平总书记指出：“我们的教育改革要坚持文化自信，好的经验要坚持，不足的要补齐。”站在新的历史起点上，我们应当充分认识自身五千年的教育文化自信、充分领悟自身的中国特色社会主义制度自信，在教育法典的编纂过程中，立足于新时代的社会主义现代化建设，运用现代化的教育理念、科学的立法技术，编纂立足国情、回应教育发展需求、展示自身教育制度特点、体现中国特色社会主义制度优越性的教育法典。

      （二）编纂教育法典的路径

1. 教育法典的编纂应采用“总则+分则”体例结构

      我国《民法典》的编纂采取“两步走”的编纂进路，先制定民法总则，接着编纂民法分则——将《物权法》《合同法》《婚姻法》等单行法作为《民法典》的具体编章放入《民法典》当中。对教育法典的编纂而言，我国教育法典也可以采取“两步走”的编纂进路。首先，我国教育法典编纂的第一步是制定教育法总则。通过“总则 + 分则”体例结构的设置，才能将现有纷繁复杂的法律条文整合成一个具备系统性和逻辑性的整体。具体说来，教育法典总则编应当与《民法典》总则编一样，包括教育法的立法目的、基本原则、法律责任、教育活动主体、教育活动等内容。只有在教育法典总则编中设置一条能够普适于教育法典的逻辑主线，比如教育法律关系、教育活动、受教育权的保障等，才能保证总则编统领整部教育法典。其次，我国教育法典编纂与教育单行法制定、修订应同步进行。尽管我国已基本形成较为完备的教育法律法规体系，但是仍有诸多领域缺少单行法。教育法典编纂与“一揽子”教育立法计划并行不悖，因此，不能因教育法典编纂活动的启动而阻滞“一揽子”教育立法计划的实现。我们可以继续推进“一揽子”教育立法计划，修订和完善当前需更新、废除的单行法，制定教育活动实践亟需的单行法，等教育法典编纂到第二步时，再将修订过的或新制定的单行法作为教育法典的分编安置于教育法典中。

      2. 教育法典的总则编纂宜应用“提取公因式”立法思维

      “提取公因式”作为潘德克顿法学派的思维逻辑，在德国民法典编纂中实现了从理论研究到实践运用的转变，随后又被多国采纳为法典编纂的思维逻辑。“提取公因式”的立法思维在立法实践中不断发展和完善，逐渐迈向成熟。我国《民法典》的编纂亦采用“提取公因式”的思维逻辑，比如在民法总则中规定了民法典的基本原则、基本理论和基本范畴，保证总则对整部法典的“提纲挈领”。《民法典》的成功编纂，不仅引起教育法学者对教育法典编纂的研究，也引发行政法学者对行政法典编纂的关注。当前，行政法学界也主张行政法典的编纂宜采用先制定总则后制定分则的两步走制定进路。关于行政法总则的制定，多数学者也主张借鉴《民法典》编纂的立法思维，采用“提取公因式”的思维逻辑，将总则在立法结构上分为：行政法总则的总则（一般规定）；行政法律关系的主体，包括行政主体、行政相对人和相关人；行政活动（即行政主体行使职权的活动统称）；行政程序；行政的监督、保障和救济。教育法典总则编的设计也应该采用“提取公因式”的立法思维“删繁就简”，从《教育法》《教师法》《高等教育法》《家庭教育促进法》《职业教育法》《国防教育法》中抽象提炼出独具教育法典特色的教育法典的立法目的、基本原则、教育活动范畴、教育活动主体、法律责任等内容。

      在教育法典编纂运用“提取公因式”立法思维时，我们还需要对教育法典总则应当遵循的编纂线索——到底是法律关系还是受教育权进行回应。目前该问题尚无定论，主张教育法典总则编应围绕保障受教育权这一核心目标的学者认为，保障受教育权是教育法的出发点，因此教育法典内容设计应当围绕其展开。而主张教育法典总则编应以法律关系为逻辑线索的学者则以为，该方案能促进教育活动不同主体间的互动，同时教育法典总则编纂可以围绕法律关系的主体、内容和客体渐次展开，更具有体系性和逻辑性。笔者以为，无论是将受教育权抑或是法律关系作为教育法典总则编纂的线索，这两种线索本质上都对教育法典编纂时的内容编排提出了相同的要求。教育法典的编纂不仅是为了促进教育领域的治理现代化、实现教育领域治理的法治化，还为了保障受教育权、发挥教育法律规范定纷止争的作用。将受教育权作为教育法典总则编纂的线索，并不会导致法律关系完全失衡，毕竟在教育法律关系中，受教育者的权利本身就处于弱势地位，倾斜保护无可厚非。退一步来说，在强调受教育权保障过程中，也同样需要明确教育主体的义务，不存在片面倾斜的问题。同样地，将法律关系作为教育法典总则编纂线索，教育法典总则在内容的编排上也不会忽视对受教育权的保障。总体而言，无论选择受教育权还是教育法律关系，作为教育法典总则的编纂线索都应在内容设计和目标追求上将受教育权保障贯彻始末。

      （三）教育法典的内容设计

      1．教育法典总则的内容设计

      （1）立法目的的明确

      “立法目的衍生出法律原则，并借助于法律原则源源不断地形成法律规范，并最终服务于立法目的之实现。立法目的如何设计，决定着法律原则、法律规范的内容表述。”因此，编纂教育法典内容的过程中，首要解决的问题是教育法典的立法目的为何。从现有教育法律规范文本来看，不同教育领域法律规范的立法目的各有侧重。比如《高等教育法》强调“为了发展高等教育事业”；《学前教育法》草案则强调“为了保障适龄儿童接受学前教育的权利”；《民办教育促进法》强调教育既具有公益性还具有营利性，教育培训也追求教育的营利性。教育法典中立法目的条款的设计需要充分利用现有的教育法律规范资源、借鉴其他法律中立法目的条款设置的经验，设计出统摄整部教育法典的立法目的条款。这就要求，教育法典立法目的条款更应把握教育的第一性或是教育活动的共性。教育法典中应当对民办教育活动作出编排，立法部门在确立立法目的条款时应考虑教育活动的共性，将民办教育的营利性视为民办教育的第二性，可以在分则中进行具体制度的规定，而不在总则的立法目的条款中进行规定。湛中乐教授主张教育法典中立法目的条款的设置，需要在《教育法》立法目的条款的基础上，加入部分教育法律规范中的“权益保护”相关内容，最后表述为“为了规范教育活动，保障教育活动参与者的合法权益，发展教育素质，提高全民族的素质，促进社会主义现代化建设，根据宪法，制定本法”。该设计方案值得借鉴。但是，立法目的条款中表述的前后顺序直接影响该法律中制度和规则的设定。教育法典的编纂主要是为了整合现有教育领域法律法规，编织一张能够严密保护教育活动参与者的网。前文已经提及，无论教育法典总则采取何种编纂线索，都不可忽视对受教育权的保障，因此教育活动参与者合法权益的保护应当作为教育法典立法的首要目的，其次才是规范教育活动、调整教育法律关系。所以，教育法典中立法目的条款应当表述为“为了保障教育活动参与者的合法权益，调整教育法律关系，规范教育活动，发展教育素质，提高全民族的素质，促进社会主义现代化建设，根据宪法，制定本法”。

      （2）基本原则的确立

      如果说教育法典的立法目的决定教育法典基本原则和规则的设计，那么教育法典的基本原则则是教育法典条文制定的直接基础，贯穿教育法典具体制度设计的始终。《教育法》对教育法的基本原则进行规定，但是该规定具有高度的凝练性，宜在教育法典编纂过程中进行具体化设置。教育法典的基本原则应当包括“依法教育原则”“教育公平原则”“尊师重教原则”“立德树人原则”和“终身教育原则”。“依法教育原则”一方面要求一切教育立法都应当严格遵守宪法、法律，不得与宪法、法律规定相抵触，另一方面要求教育活动参与者应当在法治轨道内参与教育活动，不能从事违法行为。“教育公平原则”不仅要求国家在教育资源配置过程中应当合法、合理，保证教育目的、教育过程、教育结果的公平，保证公民依法享有平等的教育机会，还要求教育活动参与者在从事教育活动过程中要努力实现教育公平。“尊师重教原则”要求不管处于教育的任何阶段，都应当尊重老师，在整个社会形成尊师重教的良好氛围。“立德树人原则”要求教育过程中不仅要注重智识教育，还要注重素质教育，提高受教育者的道德素质、品德修养，最终提高民族的整体素质。“终身教育原则”是对习近平总书记“终身教育观”的贯彻落实，强调教育体系的系统性和长期性，不仅包括在校教育，也包括社会教育，不仅包括正式教育，也包括非正式教育。通过教育法典的基本原则确立，教育法典自身的特殊性和专业性能够得以凸显，教育活动的合法、合理开展将得以引导。

      （3）基本范畴的划定

      在教育法典总则的编纂过程中，还需要划定教育法总则的范畴，这样才能保证总则的概念间有清晰的界限，避免概念和制度的误用、混用。教育法典可以以主体论和客体论划定总则的范畴。从主体论的视角来看，教育法典主要是对教育法律活动中行政机关与学校、学校与受教育主体、行政机关与受教育主体间的法律关系进行调整，因此教育法典总则应当规定不同主体在教育法律关系中主体资格的判定标准，同时还应当对不同主体的权利（力）和义务作出明确规定，保证教育活动参与者在教育活动中依法活动。客体论范畴是对法律调整对象以及权利（力）义务指向、影响、作用的对象的认识和反映，反映法律客体的法律属性和价值意义。从客体论的视角出发，教育法典总则应当以教育法律关系为逻辑主线，在总则条款规定教育活动参与者的行为（活动）、权利（力）义务的内涵边界、责任的内容和归责方式的认定。从现有教育法律规范来看，教育法的法律责任既包括行政责任，也包括刑事责任和民事责任。为避免教育法典总则在规定归责标准认定上陷入困难，教育法典总则的编纂可以考虑两种编纂方案：一种是在教育法典中保留一种责任，将其他责任以“准用他法”的形式进行规定。教育法典中行政法律条款占据多数，调整对象也更多是行政主体，因此，教育法典总则的责任条款应该用于规定行政责任，而不直接对民事责任和刑事责任予以规定。该方案对教育法典与其他部门法律法规的协调与衔接提出了更高的要求。另一种是明确教育法属于领域法，因此在法律责任的设置上可以对责任的类别进行说明，便于责任条款的“落地实施”。

       2. 教育法典分则的内容设计

      我国教育法典的编纂采用“两步走”的编纂模式，总体上呈现总则引领各分则的样态。囿于文章篇幅，本文难以对纷繁复杂的教育法典分则的内容进行详细说明，只能对教育法典分则中的篇章安排、制定技术和制定要求进行抽象说明。总体而言，教育法典分则在内容设计上应当回应教育领域立法的现有需求，并吸收现有教育法律法规的内容，同时对相同位阶的规范、不同位阶规范、同一规范内部的冲突内容进行清理，保证分则内容间逻辑的严密。

     （1）教育活动类别作为分则编目的划分标准

      在教育法的分则编纂中，如何设计分则的编目显得尤为重要。教育法典分则的编章安排亦需要遵循一定的逻辑关系，保证教育法典的体系性和连贯性。教育法典分则的篇章设置可以根据不同的标准进行设计。如果按照教育阶段进行分类，可以分为学前教育阶段、义务教育阶段、高等教育阶段。如果按照教育机构主办主体的不同，分为公办教育、民办教育和职业教育。有学者指出，“分则的逻辑结构可分两个维度：一是在教育类型上，从学校教育到家庭教育，再到社会教育；二是在规范要素上，从教育主体到教育活动，再到法律责任”。教育法典分则的设计应当以现有教育法律法规为基础，教育法典分则可以按照 7 编展开，囊括教育的各个阶段和教育的不同类型：学前教育编、义务教育编、高等教育编、民办教育编、职业教育编、家庭教育编和其他教育编。其中，学前教育编可以吸收《学前教育法》（草案）等，义务教育编可以吸收《义务教育法》等，高等教育编可以吸收《高等教育法》、《学位条例》、《学位法》（草案）等，民办教育编可以吸收《民办教育促进法》等，职业教育编可以吸收《职业教育法》等，家庭教育编可以吸收《家庭教育促进法》等。

      学前教育活动、义务教育活动等常规教育活动均对应到教育法典分则的学前教育编、义务教育编等具体编中，其他教育活动编主要是将除常规教育活动外的现有其他教育活动纳入其中。另一方面，随着教育法律关系的不断发展和教育实践的不断发展，未来教育活动的类型必然更加多样。因此，在教育法典分则中设置一个具有开放性的其他教育编就显得尤为必要。从现有的教育活动来看，其他教育编中可以将特殊教育、教育培训等内容吸收进去。特殊教育主要对残疾人的受教育权、教育活动、教育部门权力义务等内容进行规定。目前，我国残疾人的受教育权主要规定于《义务教育法》第 19 条，《残疾人保障法》第 28、29 条，以及《残疾人教育条例》中。其他教育编可以将这几部法律规范中与残疾人教育相关的规范进行梳理后放入其中。其他教育编还可以将教育培训纳入其中，教育培训不同于民办教育，二者虽然都有营利的追求，但是教育培训活动发生的地点不在校园内，也不属于义务教育的范畴，该类型教育活动具有自身的特点，不可以置于民办教育中。这种作为学校教育的重要补充的教育活动，应当纳入教育法典分则的其他教育编中。

      （2）教育法律法规内在逻辑的厘清

      教育法典的分则并不是对现有教育法律法规的照搬照抄，需要厘清内在的逻辑。

      首先，教育法典分则的内容应当避免重复规定，保证教育法典的简练。如果具有所有教育法律关系的普遍适用性，那就可以置于教育法典总则中；如果不具有普遍适用性，就可以删除重复规定的内容，实现对教育法典不同编中通用规定予以提炼的效果。

      其次，教育法典分则应当对相同位阶的规范、不同位阶规范、同一规范内部的冲突内容进行清理，保证分则内容在逻辑上的严谨性。比如在现有《义务教育法》《民办教育促进法》中存在冲突规范时，《义务教育法》规定先适用《民办教育促进法》，如果《民办教育促进法》未作规定，再适用《义务教育法》。教育法典分则应当对这类规范进行梳理，减少存在外部冲突、内部冲突的规范数量，保证规范内在逻辑的自洽性。

      再次，教育法典分则既要保证教育法典内规范内容之间的连贯，也要保证分则的内容与其他部门法律规范之间的衔接与协调。教育法典分则在内容的设计上，一方面需要与现有的《教育法》《义务教育法》《民办教育促进法》《家庭教育促进法》《高等教育法》等法律法规的内容相衔接协调，还应当与《学位条例暂行实施办法》《幼儿园管理条例》《教师资格条例》等教育法规、《吉林省职业教育校企合作促进条例》等地方性教育法规相衔接。制定机关在充分考虑不同教育法律规范间衔接与协调的基础上，还可以发掘、借鉴我国地方教育立法的特色与先进经验，及时地将适合普遍推广的地方立法特色吸收到教育法典的分则中来。

      最后，教育法典分则的各编在编纂时还应保证条文的价值取向与教育法典总则立法目的相一致。如前文所述，我国《教育法》《义务教育法》《高等教育法》《民办教育促进法》等不同教育法律法规在立法目的条款的表述上存在些许差异，这直接影响了该部法律规范中所有法律条文的整体取向。因此，教育法典分则编纂在吸收现有教育法律规范时，应当及时调适条文内容，保证条文价值取向的一致。比如在教育法典编纂中，我们需要考虑民办教育活动的特殊性——民办教育在贯彻教育公益性的同时，还具有营利性的内在诉求。在面对民办教育公益性与营利性双重追求时，如何编纂民办教育编就显得尤为重要。公益性是教育的本质属性，民办教育在追求合法合理的收益时需要考虑教育的本质属性，因此，在民办教育编的编纂中，我们应将公益性置于民办教育编的追求的第一位，并在此基础上有序开展法律规范的编排设置，实现该编的立法追求与其他编立法追求的一致。此外，在整合现有教育法律规范编纂教育法典分则时，制定机关一定要将“为了保障教育活动参与者的合法权益，调整教育法律关系，规范教育活动，发展教育素质，提高全民族的素质，促进社会主义现代化建设，根据宪法，制定本法”的教育法典立法目的贯彻始终，保证不同教育活动在内容规定上有效衔接和充分协调。

四

结语

      在法典化时代，编纂一部具有中国特色、展示时代特色的教育法典成为教育立法领域学者和实践工作者致力实现的目标。尽管编纂教育法典的时机已经成熟，但教育法典的体例编排、内容设计等具体问题还需学界进一步研究。教育事业是民族繁荣发展的基础性事业，关乎民族的未来。因而，在教育法典的编纂过程中，立法工作者更应当谨慎与细致、循序渐进，保证通过教育法典来保障教育活动参与者的合法权益、规范教育活动，保证通过教育法典的编纂完善社会主义教育法治体系，保证通过教育法典的成功编纂助力教育治理现代化、国家治理现代化的实现。

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编辑：周弈冉

审阅：蒋海松

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