从资源到工具：数据挖掘参与全球治理的未来之路

数据被誉为 “21世纪的黄金”，数据资源对于数字经济的重要意义不言而喻。世界各国纷纷抢抓技术发展新机遇，为数字经济的持续健康发展提供制度保障。党的十九届四中全会上，中央首次将 “数据”增列为一种全新的生产要素，提出建立由市场评价贡献、按贡献决定报酬的数据要素市场体系。可以预见，数据资源必然会向更高阶的次级市场发展，数据资源流通将会持续加速，数据资本化将成现实。在这种横向的数据资源发展的另一维度，纵向的数据资源在未来发生的变化可能又会是另一种图景。

近年来，数据已经不仅仅停留于作为被开发资源的静态呈现，而开始通过数据挖掘等信息技术实现了从资源到工具的跃升，深度参与到全球治理实践的各类场景中。《牛津法律、规制和技术手册》第32章 “作为全球治理方法的数据挖掘”正是弗勒·约翰斯 （Fleur Johns）基于这一视角所展开的前沿探讨，作者从数据挖掘概念、应用形式以及适用例证三个方面入手，全景式地呈现了数据挖掘作为一项新的治理工具所蕴含的应用蓝海和战略意义。弗勒·约翰斯将目光聚焦于全球治理视野下的数据挖掘，意识到了其本身固有的指导性和规范性，摆脱了 “单纯将数据挖掘视为技术工具”这一传统观点的禁锢，聚焦数据挖掘在全球治理中的充沛能动性和重要治理价值，为如何在大数据背景下促进全球发展、构建人类命运共同体提供了新的思考。

一 当人们谈论 “数据挖掘”时，人们在谈论什么

数据挖掘常在各国之间及各企业内部之间以决策过程的形式表现出来：国家和企业运用数据挖掘来分析数据库中的大量原始数据，进行归纳性推理，从而揭示出数据之间的潜在模式及规律，帮助决策者及时调整决策内容和发展战略，进而降低风险。服务决策和规避风险是数据挖掘的重要功能。但是，数据挖掘远非仅只有这一种应用前景，事实上数据挖掘所蕴含的内涵和前景更为丰富，将数据挖掘技术与基础设施相结合，能够激活新的治理工具和治理范式。

一方面，将数据挖掘引入全球治理，能够满足治理的效率需求和决策的准确性要求。从处理对象来看，数据挖掘所处理的数据内容并不唯一，能够满足全球治理中多变的对象要求。数据本身就存在多种形式，可以是结构化数据，也可以是非结构化数据，更有可能是两种状态的组合，这为数据挖掘提供了无穷的想象，也为数据挖掘参与国际治理提供了基本条件。从处理效果来看，数据挖掘效率快且结果准确性高。以文章中作者所提及的联合国难民事务高级专员办事处 （UNHCR）项 目为例，商业技术供应商生物身份科技 （BioID）和 Iridian科技开发研制了生物特征登记设施和移动登记设备，以神经网络为数据挖掘模型，虽然受到角膜消融、瞳孔扩张等客观因素的影响，但通过检测和纠正，数据挖掘技术最终呈现出数据的速度极快且结果的准确率极高，达到了从大型数据库中抽取有用信息的目的。

另一方面，数据挖掘能够深刻改变全球治理的管理方式，实现权力配置的转变。数据挖掘可以被视为一项较为复杂的 “社会技术系统”，通过有监督和无监督等形式，发现数据规律，修正误差数据，完善可能存在偏差的初始数据或模型。作者在文中观察到了数据挖掘对发展中国家治理的重要意义，提出这能够有效解决国家缺少可靠数据的困境，为国际政策提供依据。联合国全球脉动研究就是纠正异常数据的例证之一。作者提到，在这个项目中，联合国采用了“验证驱动型”这一数据挖掘方法，适用回归分析法对特定变量之间的关系进 行了预测及建模，有效排除了错误信息和冗余数据，将清除了缺陷数据后形成的分析结果作为新假设的支撑，从而发现了准确的数值标准，为低收入国家粮食安全和贫困问题的困境突破和政策出台提供了数据支撑。

与此同时，作者并未避讳数据挖掘的局限性，尝试用一种客观的方式呈现数据挖掘在治理实践中的得与失。事实上，数据挖掘技术存在着因数据库内的原始数据不足、超载或者不可靠等现实问题，因此在适用于不同的项目时，往往会因技术选择的不同、技术本身的不可靠性及技术的不透明等原因而存在不足。但具体到全球治理场域，数据挖掘并非只是辅佐决策做出的技术工具，还是一种可靠的治理方式，是治理的对象甚至主体的组成部分之一，不仅可以提炼项目的未来趋势，更能够随着项目的落地、推行而改变适用领域的发展方向。

二 来自实践的回答：全球治理中的数据挖掘 

国际合作和全球治理实践从过程到反思都与参与主体的利益直接挂钩，权力、责任及利益的分担和配置贯穿于治理全过程。在过往的治理实践中，国家和国际组织往往适用传统的技术措施进行监管。而传统技术措施往往需要由自然人或社会组织执行，在监管过程中难免会受种种因素的支配。囿于治理的价值取向多元、标准不确定、权责分配有争议及非理性因素干扰等原因，监督者无法保持客观中立的态度，难以做到单纯依据事实来履行监督职责。考虑到涉及自身利益的诸多因素，监督者往往会不断地在既定治理措施中添加各种例外规定，这必然会在一定程度上破坏治理决策的可行性，最终将影响到政策的实施力度。基于此，作者认为，将数据挖掘引入到治理场域，让其代替传统法律和监管技术不失为一种解决思路。

从适用范例的治理实践来看，数据挖掘可以更好地保证监管主体摆脱可能存在的情感依赖，达到更高程度的理性标准，这有助于监管者基于客观数据而非感性思考形成判断和决策，实现监管结果的相对公平性和较高服从度。其一，在治理中引入数据挖掘能够提高监管的全面性和长久性。囿于科层式的框架结构，传统监管模式无法随时、快捷地解决可能存在的所有问题，需要反复重新地进行审慎思考和细致审查，由此将会产生决策延误、程序冗余等弊端。相较而言，数据挖掘则是从已掌握的海量数据中揭示出隐藏的特征和未来的趋势，不仅能够对现有内容进行属性或因素的分类，还能以传统立法体系难以预见的方式来描述数据，预测问题和风险，提出解决措施，从过往监管 “牵线木偶”般的泥淖中挣脱出来。其二，数据挖掘立足整体又关注细节，结果具有可靠性。无监督的聚类算法能够在整合主要数据、得出总体结论的同时，关注到无关紧要的甚至人类无法检测到的因素。其三，数据挖掘的结论具有客观性。影响治理决策的因素包括决策的内容及其他感性因素，还包括决策过程和结论的呈现方式。以数据挖掘作为监管工具，将以固定的模式对外进行输出结论，而不依赖于主观的表达方式。同时，数据挖掘的结论将尽可能排除偶然性和个体忠诚的影响，将意外事件、情感依恋等内容都转化为特定数值、权重，通过实验调整参数等方式优化表达效果，有效监督治理决策及其政策过程。

与此同时，作者也发现了数据挖掘运用到治理实践中时存在一些不足。其一，兼容的有限性。与传统治理实践相比，数据挖掘往往需要建立于特定的模型之上，因此只能围绕特定领域来自我构建。自19世纪晚期开始，传统治理实践已经鼓励跨领域的深度合作。虽然数据挖掘也被称为是 “跨学科”的科学技术，但事实上人们对于后者的认识更加狭义。在文章中，作者提到数据挖掘中所跨的学科往往是指 “统计学、数据库技术、机器学习等”，与 “鼓励跨领域侵袭”的传统治理措施相比，数据挖掘的路径显然狭窄得多。其二，数据挖掘技术之上萦绕着管辖权争议。作者提出了两项项目行动作为例证，联合国全球脉动研究项目中使用的电话数据来源于电话公司，ＡＩＤＲ标记的数据来自推特，与传统治理措施对这些机构提出的管辖权质疑相比，这两项数据挖掘项目所提出的管辖权质疑的程度不同。其三，算法实现的公正只是相对的，而非绝对的，数据挖掘同样与 “偏见”相伴相生。作者提到，巴洛卡斯等人曾指出“计算机系统有诊断偏见的历史，但关键问题在于算法偏见到底是什么？我们从何得知？”如果说传统治理存在着监管者作为有限理性人的偏见，那么，数据挖掘虽然尽可能避免了传统监管存在的 “人的偏见”，但也滋生出新的 “技术偏见”。更甚而言，技术的客观性表象和机械化特性反而使数据挖掘背后的 “偏见”更为隐蔽。数据挖掘以 “技术中立”之名显扬，但同样无法避免来自法律、科技伦理和公平正义价值的拷问。

三 未来之路：行进于技术与法律交汇中的数据挖掘

随着世界互联网行业、云计算产业的深度发展，“Web3.0”时代已经到来，国家与国家之间、国际组织之间所采集、掌握和分析的数据量逐渐庞大，来源日益分散，格式更加多样，数字时代的发展需要不断更新的数据挖掘技术来加工和优化原始数据，从海量数据中敏锐发现和合理预判个体、社会、国家甚至世界的现在和未来。数据挖掘在全球治理中的落地已经不再是纸上谈兵，而是在现实迫切渴求下的应有回应。从读者的角度而言，作者在文中所展现的未来之路，在技术与法律的交织庇荫中趋向远方，既充满了无限可能，又需要规范前行。

其一，数据挖掘技术的应用有利于构建人类命运共同体，将数据挖掘运用于全球治理的实践指导具有政治意义，例如作者在文中所提及之人工智能救灾平台，能够在紧急情况下确定人道主义的救助对象和救助措施；亦可用于评估部分落后国家的贫穷状况，精准制定帮扶政策。

其二，数据挖掘简化了治理程序，优化了决策内容，为全球治理提供了新的可能。正如作者所指出的，数据挖掘同样面临重重困难，只有将其置于立法和政策的框架之下，使其与传统手段互补才是未来的出路：一方面，通过成文法律解决数据挖掘的权属争议，让后者能够更充分地发挥其治理和监管的功效；另一方面，借法律之刚性为数据挖掘技术增添权威底色。长期以来，人们对数据挖掘的评估仅停留于辅助措施，这种低估在一定程度上限制了人们对数据挖掘技术的想象和期待。通过将数据挖掘正式引入立法，明确纳入治理手段，将其视为全球治理中的重要组成部分，才能为其后续深度参与治理实践、真正发挥作用奠定坚实的基础。

（作者系中国社会科学院法学研究所助理研究员；西南政法大学经济法学院硕士研究生）

第一篇　前言

法律、规制和技术：领域、框架和焦点问题

第二篇　合法性和技术规则：价值观和理想

第 一 章　法律、自由与技术

第 二 章　平等：旧辩论，新技术

第 三 章　对自由民主的规制与技术进步

第 四 章　同一性

第 五 章　公共利益

第 六 章　法律、责任与大脑 / 意识科学

第 七 章　人的尊严与技术的伦理和监管

第 八 章　人权与人体组织——将精子作为财产的案例

第三篇　技术变革：对法律的挑战

第 九 章　回应技术变革的法律演进

第 十 章　民事法律程序中的法律及技术

第十一章　法律冲突与互联网

第十二章　技术与美国宪法

第十三章　合同法与计算机技术面临的挑战

第十四章　刑法和演变中的对行为之技术诠释

第 十 五 章　想象技术与环境法

第 十 六 章　从改善到增强：人类世拂晓时欧盟环境法的复兴

第 十 七 章　父母责任、过度教养和技术的作用

第 十 八 章　人权与信息技术

第 十 九 章　版权法和专利法共存以保护创新——英国和澳大利亚法律保护3D打印的案例

第 二 十 章　监管工作场所使用的技术：议题的扩展

第二十一章　国际公法与对新兴技术的规制

第二十二章　侵权和科技

第二十三章　税法与技术变革

第四篇　技术变革：对法规和治理的挑战

壹　规制新技术

第二十四章　面向社会技术变革的规制

第二十五章　新兴技术预期治理中的隐喻破解——以机器人规制为例

第二十六章　欧盟技术治理中公众参与的法律制度化

第二十七章　科技治理下的预防措施

第二十八章　非国家行为体和机构在新数字技术治理中的作用

贰　技术等于规制

第二十九章　司法自动化？技术、犯罪与社会控制

第 三 十 章　监视理论及其法律意涵

第三十一章　硬接线隐私

第三十二章　作为全球治理方法的数据挖掘

第三十三章　太阳能气候工程、法律与监管

第三十四章　人类生物医学干预能否成为合法的政策监管工具？

第三十五章　来自人类机能强化的未来挑战

第三十六章　基因时代的种族和法律：一个平等法律待遇问题

第五篇　六大政策面向

壹　医学

第三十七章　新技术、旧态度和立法刚性

第三十八章　超越“法律扼杀技术创新”的迷思——如何维持适应性药物许可的进程与合法监管的关系

贰　人口、生育和家庭

第三十九章　技术时代中的人权

第 四 十 章　人口、生育和家庭

第四十一章　生殖技术与寻求监管合法性——模糊路线的边界、共识式微和棘手的规范性问题

叁　贸易 商业 就业

第四十二章　技术和国际贸易规制法

第四十三章　贸易、商业和就业：因应新信息技术的雇佣形式及其规制发展

肆　公共安全和安全

第四十四章　犯罪、安全和信息通信技术——网络安全威胁的变革及其 规制和监管的意义

第四十五章　对自动武器系统及其伦理与国际法规制的辩论

第四十六章　基因工程和生物风险——政策制定和监管反应

伍　通信 信息 媒体 文化

第四十七章　受众建构、消费者声誉以及新媒体技术——法律和社会政策的 新问题

陆　食物、水、能源和环境

第四十八章　水、能源和技术：相互依赖性和技术制约的法律挑战

第四十九章　技术影响法律：技术解决方案如何改变人们对环境损害和 法律的理解

第 五 十 章　欧洲新食品和风险评估：科学和社会的分野

第五十一章　碳捕获与存储

 第五十二章　妨害法、规制与典型污染减排技术的发明：普通法中的 “自愿主义”和规制

索 引

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