关于擅自改变土地用途及房屋用途对房屋租赁合同效力的影响

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在此前处理的一个房屋租赁合同纠纷中，出租方在北京拥有一片工业用地的使用权，并在地上建有配套的办公用房及员工宿舍，承租方为一家外语教育培训机构，拟承租前述配套办公用房及员工宿舍作为培训校区，用作教学场所及学生宿舍。在房屋租赁合同订立后不久，承租方以出租方擅自改变房屋用途、擅自改变土地用途，且因该等用途变更导致房屋无法通过工程竣工及消防验收为由起诉至法院要求确认双方之间的房屋租赁合同无效。

近年来，由于城市土地、房屋价格及房屋租金价格持续上涨，不少企业均在寻求租赁工业用地、集体建设用地甚至是农用地等各类“低价土地”上的房屋用于办公、经营或其他商业用途。在此情况下，租赁双方一旦发生纠纷，一方常以另一方擅自改变土地用途、房屋用途、房屋因用途变更未经工程竣工或消防验收等为由，要求法院确认房屋租赁合同无效。

那么，上述用途变更及相关行政审批事项未通过究竟是否会对房屋租赁合同的效力产生影响？本文将从法律法规、司法判例及法理等多方面进行讨论。

目录

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壹：关于擅自改变土地用途

    （一）关于房屋用途与土地用途之间的关系

    （二）关于我国土地用途管理制度

    （三）改变土地用途一般不会导致房屋租赁合同无效

    （四）改变农用地用途或将导致房屋租赁合同无效

贰：关于擅自改变房屋用途

    （一）关于我国房屋用途管理制度

    （二）改变房屋用途一般不会导致房屋租赁合同无效

    （三）出租未按照建设工程规划许可证的规定建设的房屋或将导致房屋租赁合同无效

叁：关于房屋因用途改变而未经工程竣工或消防验收

    （一）关于工程及消防验收管理制度

    （二）司法实践中存在“未经工程竣工或消防验收将导致合同无效”的观点

    （三）我们倾向于认为不应以未经工程竣工或消防验收为由认定合同无效改变房屋用途一般不会导致房屋租赁合同无效

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 关于擅自改变土地用途

(一) 关于房屋用途与土地用途之间的关系

在提请法院确认房屋租赁合同无效的案件中，当一方提出房屋租赁涉嫌改变土地用途的观点时，另一方通常会作出“双方之间为房屋租赁法律关系，与房屋用途有关，而与土地用途无关”的答辩。对此，我们认为，尽管“土地用途”与“房屋用途”不能等同，但是二者是紧密相关和相互依附的。如果一方仅以二者无关作为答辩理由，显然是不充分的。理由包括：

其一，从开发流程角度，建设单位需先办理《建设用地规划许可证》《国有土地使用证》（或载有土地信息的《不动产权证书》），以确定土地用途。再依据前述证照及相关用地规划文件的规定办理《建设工程规划许可证》《建筑工程施工许可证》等，以确定房屋用途。换言之，土地用途是确定房屋用途的前置条件，而房屋用途是土地用途的进一步延伸。

其二，从法理角度，虽然土地使用权与房屋所有权在物权上相互独立，但是由于土地是房屋的根基，二者无论在物理上抑或法律上均无法完全分离，是相互依存的关系。也正因为如此，物权法、担保法、城市房地产管理法等法律在规定土地及房屋的相关权利的转让和抵押方面均遵循了“房随地走”“地随房走”的原则，旨在强调“房地一体”。

其三，从司法实践角度，浙江省高级人民法院在（2010）浙民终字第34号民事判决书中阐释：“城市房屋的用途取决于两个方面：一是土地的用途，房地产开发商建房之前必须取得土地的使用权，而土地的用途在国家出让土地使用权时就已确定，开发商须按照已确定的用途进行开发，不得擅自改变，在其上建设的房地产用途亦不得违背土地的用途。二是规划设计的用途，决定了房屋用途的具体内容，开发商建设开发房地产之前必须持有《建设工程规划许可证》，为了获得《建设工程规划许可证》，开发商必须按照建设工程规划设计要求制订建筑设计方案，制定符合批准建筑设计方案的施工设计图纸，而这些规划设计对房屋具体用途作了明确的界定，并成为《建设工程规划许可证》的有机组成部分，一经批准不得擅自变更。”

基于上述，我们认为，“土地用途”与“房屋用途”相互依存、无法分离，土地用途对于租赁合同的效力可能产生影响，应对此作进一步的分析。

(二) 关于我国土地用途管理制度

在我国现行法律体系下，与土地用途管理相关的法律条文主要包括：

根据上述条文，土地使用者在未经批准的情况下，不得改变土地用途。那么，土地用途如何界定？根据《中华人民共和国土地管理法》及《土地利用现状分类》（GB/T 21010-2007）、《城乡用地分类与规划建设用地标准》（GB50137-2011）、《土地利用现状分类》（GB/T 21010-2017）、《城乡用地分类与规划建设用地标准（征求意见稿）》（GB/T 21010-）等国家标准，土地用途分为两个层级，第一层级为土地类型的划分，分为农用地、建设用地和未利用地三大类，第二层级为用地性质的划分，即在第一层级的土地类型之上再作进一步的细分，例如农用地又被分为水田、水浇地、旱地、果园、茶园、橡胶园等，建设用地又被分为零售商业用地、批发市场用地、餐饮用地、旅馆用地、商务金融用地、娱乐用地等，未利用地又被分为其他草地、河流水面、湖泊水面、沿海滩涂、内陆滩涂、沼泽地等。

那么，是否任何擅自改变土地用途，包括改变土地类型和用地性质的行为均涉嫌违反法律、行政法规的强制性规定，从而导致租赁合同无效？

(三) 改变土地用途一般不会导致房屋租赁合同无效

关于合同无效，《中华人民共和国合同法》第五十二条规定：“有下列情形之一的，合同无效：(一)一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；(二)恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；(三)以合法形式掩盖非法目的；(四)损害社会公共利益；(五)违反法律、行政法规的强制性规定。”本文中，我们假定，双方之间订立的房屋租赁合同系各自的真实意思表示，不存在合同法第五十二条第（一）（二）（三）（四）项等情形。关于第（五）项，《最高人民法院关于适用<中华人民共和国合同法>若干问题的解释（二）》第十四条规定：“合同法第五十二条第（五）项规定的‘强制性规定’，是指效力性强制性规定。”

因此，合同仅在违反法律、行政法规的效力性强制性规定时方为无效。虽然法律上未对效力性强制性规定给出定义，但是司法实践中已有较为清晰的界定。例如，四川省高级人民法院在（2015）川民申字第1290号民事裁定书中阐释：“强制性规范分为效力性强制性规范和管理性强制性规范，效力性强制性规范是指法律及行政法规明确规定违反该类规定将导致合同无效的规范，或者未明确规定违反之后将导致合同无效，但若使合同继续有效将损害国家利益和社会公共利益的规范。”由此可知，效力性强制性规范可概括分为两类：一、明确规定违反该类规定将导致合同无效；二、若使合同有效将损害国家利益和社会公共利益。

基于此，前述土地用途管理相关法律条文均未明确规定违反该类规定将导致合同无效，而改变土地用途也不必然导致损害国家利益和社会公共利益。因此，我们认为，改变土地用途一般不会导致房屋租赁合同无效。

经检索相关判例，四川省高级人民法院在（2015）川民申字第1290号民事裁定书中阐释：“在上述法律及行政法规的规定中，均未直接规定‘土地用途或经营性用房的改变’的后果为相关合同无效，即使该改变没有办理审批和备案等手续，也不能认定一定损害了国家和社会公共利益。凯诚公司申请再审所引用的《中华人民共和国物权法》及《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》等规定，依法属于管理性规定，并非效力性强制性规定，其主张合同无效的理由不符合相关法律的规定。”此外，（2016）沪01民终字3244号、（2015）滁民一终字第00462号、（2015）郴民一终字第738号、（2014）盐民终字第3056号等判例中，法院也作出了相似的认定，即房屋租赁用途与土地登记用途不符一般不违反效力性强制性规定，房屋租赁合同有效。

但是，就改变土地而言，是否存在可能导致房屋租赁合同无效的特殊情况？

(四) 改变农用地用途或将导致房屋租赁合同无效

有原则就有例外。根据司法实践中对于“效力性禁止性规定”的界定，如果改变土地用途损害了国家利益和社会公共利益，则房屋租赁合同将被归于无效。经检索相关判例，在涉及改变农用地用途的案件中，法院多以房屋租赁合同违反《土地管理法》第四条之强制性规定确认合同无效。

我们认为，司法机关之所以在众多的土地用途管理规定中仅将《土地管理法》第四条作为效力性强制性规定，本质在于农用地涉及国家利益和社会公共利益。众所周知，我国人口众多、人均耕地面积极低，粮食问题历来是关乎民生的重大问题，因此需加强对于农用地的保护。法理上，相比民商事法律，刑法更侧重国家利益和社会公共利益的保护。因此，《中华人民共和国刑法》第三百四十二条规定：“违反土地管理法规，非法占用耕地、林地等农用地，改变被占用土地用途，数量较大，造成耕地、林地等农用地大量毁坏的，处五年以下有期徒刑或者拘役，并处或者单处罚金。”

进一步来说，改变农用地用途，既包括对于土地类型的改变，例如将农用地改为建设用地，也包括对于用地性质的改变，例如将农用地类型中的基本农田改为苗木种植。由于该等情形均涉嫌损害国家利益和社会公共利益，因此可能造成租赁合同无效的法律后果。

例如，天津市滨海新区人民法院在（2015）滨塘民初字第11287号民事判决书中认定：“涉诉土地原用途为农场。根据《中华人民共和国土地管理法》第四条规定，国家实行土地用途管制制度。国家编制土地利用总体规划，规定土地用途，将土地分为农用地、建设用地和未利用地。严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量，对耕地实行特殊保护。农场即农用地，本案中原告将该土地用作石材市场对外转租，违反了法律的强制性规定，故双方签订的‘许可使用协议’应为无效。”该认定在二审及再审中得到了承认。

再例如，上海市第一中级人民法院在（2015）沪一中民二（民）终字第86号民事判决书中认定：“由于涉案土地系基本农田，钦业公司承租后用于种植经营苗木多年，违反了我国土地管理法对基本农田使用、管理的相关规定，因此《租赁土地协议书》应当被认定为无效。”虽然该案系土地租赁合同纠纷，但是我们认为，其裁判理由在法理上亦适用于房屋租赁合同，可予参考。

关于擅自改变房屋用途

(一) 关于我国房屋用途管理制度

在我国现行法律体系下，未发现真正意义上关于改变房屋用途的法律或行政法规。《中华人民共和国物权法》第七十七条规定：“业主不得违反法律、法规以及管理规约，将住宅改变为经营性用房。业主将住宅改变为经营性用房的，除遵守法律、法规以及管理规约外，应当经有利害关系的业主同意。”显然，此条文系针对改变房屋用途中的一种特定情形，不具有普遍性。

经相关检索，在地方性法规层面，存在少量关于改变房屋用途的规定，主要包括：

由此可知，与土地管理制度不同，现行法律及行政法规对于改变房屋用途并未作出规定，仅有极少省市以地方性法规的方式规定房屋所有权人、管理人或者使用人不得擅自改变房屋用途，否则将处以行政处罚。

(二) 改变房屋用途一般不会导致房屋租赁合同无效

如前文所述，根据合同法及司法解释的规定，只有在违反法律、行政法规的效力性强制性规定时，房屋租赁合同才可能被归于无效。而在改变房屋用途问题上，通常不存在违反法律、行政法规的效力性强制性规定的可能。

一方面，法律、行政法规中不存在真正意义上的关于改变房屋用途的规定，而《浙江省城乡规划条例》等地方性法规虽涉及该事项，但因不属于法律、行政法规的范畴，亦不会导致合同无效，至多引发行政处罚。另一方面，就物权法第七十七条而言，该条文既未明确规定违反该规定将导致合同无效，亦不存在若使合同有效将损害国家利益和社会公共利益之必然。进一步而言，《最高人民法院关于审理建筑物区分所有权纠纷案件具体应用法律若干问题的解释》第十条规定，业主将住宅改变为经营性用房，未按照物权法第七十七条的规定经有利害关系的业主同意，有利害关系的业主可以要求他排除妨害、消除危险、恢复原状或者赔偿损失。因此，一方违反物权法第七十七条，另一方可采取侵权救济措施，但以此主张房屋租赁合同无效或或缺乏法律依据。

基于上述，我们认为，以改变房屋用途为由要求法院依据合同法第五十二条第(五)项确认房屋租赁合同无效，一般无法得到支持。

例如，江苏省苏州市中级人民法院在（2016）苏05民终8360号民事判决书中认定：“本案二审争议焦点在于房屋租赁合同的效力问题。经查，涉租房屋在2002年取得建设工程规划许可证，故应认定房屋租赁合同有效。双方合同约定，将涉案房屋用作商业用途，上诉人按照约定用途使用该房屋，应当支付相应租金或使用费。上诉人认为涉案房屋存在擅自改变房屋用途的情形故导致租赁合同无效，缺乏法律依据，不予支持。”

再例如，上海市第一中级人民法院在（2015）沪一中民二（民）终字第463号民事判决书中认定：“楷德公司上诉主张本案标的房屋属擅自改变房屋用途，经查……擅自变更房屋使用性质等，双方皆有过错，应由相关行政管理部门审查处理。但需要指出的是，该等行为不当然构成违反法律关系的效力性强制规定，根据现有证据，亦未达所谓损害社会公共利益的严重程度，上诉人据此主张本案房屋租赁合同关系无效，缺乏法律依据，本院不能采信。”

但是，就改变房屋用途而言，是否存在可能导致房屋租赁合同无效的特殊情况？

(三) 出租未按照建设工程规划许可证的规定建设的房屋或将导致房屋租赁合同无效

尽管在一般情况下，改变房屋用途不会导致房屋租赁合同无效，但是，如果出租方和/或承租人出于改变房屋用途之目的，在未经批准的情况下对房屋作了加建、改建，且违反建设工程规划许可证的规定，则可能因违反法律、行政法规的效力性强制性规定，导致房屋租赁合同被认定无效。

《最高人民法院关于审理城镇房屋租赁合同纠纷案件具体应用法律若干问题的解释》第二条规定：“出租人就未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定建设的房屋，与承租人订立的租赁合同无效。但在一审法庭辩论终结前取得建设工程规划许可证或者经主管部门批准建设的，人民法院应当认定有效。”

如前文所述，效力性强制性规定包括法律及行政法规明确规定违反该类规定将导致合同无效的规范，上述条款显然属于此类。据此，我们认为，如租赁合同中的一方或双方改变房屋用途达到“房屋未按照建设工程规划许可证的规定建设”的程度，法院或将适用合同法第五十二条第（五）项认定房屋租赁合同无效。

经检索相关判例，最高人民法院在（2015）民一终字第397号民事判决书中阐释：“东升公司虽然对其在交付房屋时进行了上述改建不予认可，但其提供的证据仅能证明烟台振华公司及淄博振华公司在租赁使用期间也进行了多处装修和改造，并不能证明前述违规改建均系后者所为。而且，既然东升公司负有提供《去沿街房一层面积平面图》所示状态的房屋的合同义务，则与该图所示相符的改建行为的法律后果亦应由东升公司承担。综上，应认定东升公司在将案涉房屋租赁给烟台振华公司时，存在未按照建设工程规划许可证的规定建设的情形。根据《最高人民法院关于审理城镇房屋租赁合同纠纷案件具体应用法律若干问题的解释》第二条的规定，案涉《租赁合同》应认定为无效。”

关于房屋因用途改变而未经工程竣工或消防验收

在司法实践中，除以擅自改变土地用途或房屋用途为由要求确认合同无效外，一方还可能以因另一方擅自改变土地或房屋用途导致房屋未经工程竣工或消防验收，或者经验收不合格为由，要求法院确认房屋租赁合同无效。该问题虽看似与改变土地或房屋用途无直接关系，却是租赁双方在合同履行过程中经常面临的，客观上也确实存在有关部门以房屋用途或土地用途改变为由拒绝为当事人办理相关行政审批手续的情况，其中最为常见也最为重要的应属工程竣工及消防验收。

那么，房屋因用途改变而无法完成工程竣工和/或消防验收，是否将导致房屋租赁合同无效呢？

(一) 关于工程及消防验收管理制度

在我国现行法律体系下，与工程竣工及消防验收相关的法律条文主要包括：

就能否依据上述工程竣工或消防验收法律条文主张确认房屋租赁合同无效，学界尚无定论。最高人民法院民一庭法官王林清、最高人民法院审判监督庭法官杨心忠及北京市第一中级人民法院审判委员会委员、民一庭庭长郭燕枝在合著的《房屋租赁合同纠纷裁判思路与裁判规则》（法律出版社，2017年01月出版）中认为，在未办理消防验收的情况下而签订的房屋租赁合同是否有效，应当根据具体情况进行分析，而不能一概作出统一标准。但该书并未具体列明相关考察的因素。而在司法实践中，对未经工程竣工或消防验收是否导致房屋租赁合同无效的问题，也存在较大分歧。

(二) 司法实践中存在“未经工程竣工或消防验收将导致合同无效”的观点

根据《最高人民法院关于未经消防验收合格而订立的房屋租赁合同如何认定其效力的函复》（[2003]民一他字第11号），关于房屋租赁合同未经消防验收或者经消防验收不合格，是否应认定房屋租赁合同无效的问题，应根据不同情况分别对待：第一，出租《中华人民共和国消防法》第十条规定的必须经过公安消防机构验收的房屋，未经验收或者验收不合格的，应当认定租赁合同无效。第二，租赁合同涉及的房屋不属于法律规定必须经过公安消防机构验收的，人民法院不应当以该房屋未经消防验收合格为由而认定合同无效。第三，租赁房屋用于开设经营宾馆、饭店、商场等公众聚集场所的，向当地公安消防机构申报消防安全检查的义务人为该企业的开办经营者，但租赁标的物经消防安全验收合格，不是认定房屋租赁合同效力的必要条件。

尽管该复函已被《最高人民法院关于废止1997年7月1日至2011年12月31日期间发布的部分司法解释和司法解释性质文件（第十批）的决定》（实施时间：2013年4月8日）宣布废止。但是，近年来，司法实践中仍存在一些以未经工程竣工或消防验收为由认定房屋租赁合同无效的判决。选取部分摘要如下：

(三) 我们倾向于认为不应以未经工程竣工或消防验收为由认定合同无效

与前述认定房屋租赁合同无效的案例不同，司法实践中，同样有法院对于仅以未办理工程竣工或消防验收为由要求确认租赁合同无效的请求不予支持。选取部分摘要如下：

对于一方以房屋因用途改变而未经工程竣工或消防验收，或者经验收不合格为由，要求确认房屋租赁合同无效的问题，我们倾向于认为，不应据此认定房屋租赁合同无效。理由包括以下三点：

其一，从法律规定角度，《最高人民法院关于适用<中华人民共和国合同法>若干问题的解释（二）》第十四条规定：“合同法第五十二条第(五)项规定的‘强制性规定’，是指效力性强制性规定。”《中华人民共和国消防法》第五十八条对于应当而未经消防验收或者消防验收不合格，擅自投入使用的行为，以及《中华人民共和国建筑法》第七十九条对于对不合格的建筑工程出具质量合格文件或者按合格工程验收的行为均规定了相应的行政处罚措施，包括停止使用、停产停业、罚款、行政处分等。据此，我们认为，建筑法及消防法项下关于工程竣工及消防验收的有关规定更符合管理性强制性规定的特征，而非效力性强制性规定，不应以违反该等规定为由认定房屋租赁合同无效。

其二，从立法目的角度，建筑法及消防法对于房屋未经竣工及消防验收不应投入使用的有关规定，主要旨在保护承租方的人身及财产安全。但是，根据我们的经验，尤其在经营性房屋租赁领域，租赁双方对于工程竣工及消防验收的问题一般是很清楚也很关注的，往往会在租赁协议项下关于房屋交付的条件、出租方的陈述和保证、双方的权利与义务等条款中进行专门的约定，并在违约责任条款中设置相应的违约罚则。这不仅能够应对承租方的人身及财产安全问题，还能够对未能实现工程竣工或消防验收情形下的责任和后果作出特定的安排。反过来，若贸然认定“租赁合同无效”，那么即使双方已在合同中作出相关安排，当事人的意思自治也无从实现。

其三，从近年来的司法实践趋势来看，主流观点正在向“房屋未经工程竣工或消防验收合格不会导致租赁合同无效”方向倾斜。例如，最高人民法院于2013年将[2003]民一他字第11号复函废止；又例如，包括最高人民法院及省高级人民法院在内，持有“合同有效”观点的法院层级相对较高，而认定“合同无效”的多为基层人民法院或市中级人民法院，层级相对较低；再例如，北京市高级人民法院在《北京市高级人民法院关于印发<北京市高级人民法院关于审理房屋租赁合同纠纷案件若干疑难问题的解答>的通知》（京高法发[2013]462号）中阐明：“当事人一方以租赁房屋未办理工程竣工或消防验收，或者经验收不合格为由，要求确认房屋租赁合同无效的，不予支持。”

基于上述，我们认为，在因土地用途或房屋用途变更导致房屋未经工程竣工或消防验收时，确认房屋租赁合同有效并通过违约责任、合同解除等合同条款对双方责任予以划分，相比直接认定合同无效显得更为合理、妥当。

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郑晓槿律师毕业于北京大学，取得法学本科及诉讼法硕士学位，并获取美国明尼苏达大学LLM学位。中国及美国纽约州执业律师。

郑律师的执业领域为房地产开发、房地产投融资、基金投资以及外商投资并购。2009年获得ALB China Law Awards年度最佳房地产交易奖及年度最佳债券交易奖提名，并于2014年被LEGALBAND评选为房地产与建设工程领域后起之秀。

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卢思家律师本科毕业于中国政法大学法学专业，硕士研究生毕业于美国波士顿学院法学专业。中国执业律师，主要执业领域为房地产投融资、PE/VC及资本市场。

卢律师作为主要经办律师参与了万科与黑石基金的印力商业地产平台交易、蒙牛可交换美元债发行、万科公司债发行、三亚文华东方酒店转让等项目，常年服务的客户包括中信证券、弘毅投资、华盖资本等。

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