姚全 郑先武｜​区域治理与全球治理互动中的大国角色

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区域治理与全球治理互动中的大国角色

姚全| 南京大学国际关系研究院助理研究员；

郑先武 | 南京大学国际关系研究院教授

本文刊于《探索与争鸣》2021年第11期

非经注明，文中图片均来自网络

在全球化和区域化的关系还被不断讨论、观察、研判时，全球治理和区域治理早已走进人们的视线，与人类的生存和发展紧密相连，成为日常生活中经常使用的词汇。大国在全球治理和区域治理中承担重要责任，扮演重要角色，引领着全球治理和区域治理的发展方向。作为崛起中的大国，中国担负着全球治理的重要使命，全球治理也是中国崛起的试金石和可能路径。中共中央政治局曾在不到一年时间内两次围绕全球治理举行集体学习，这是前所未有的。学界对于全球治理和区域治理给予了极大的关注，但是目前的相关研究往往专注于全球治理或者区域治理本身，忽视了全球治理与区域治理的密切互动关系。本文以大国角色作为研究切入点，分析区域治理和全球治理互动中大国扮演的具体角色。大国领导角色对区域治理和全球治理以及两者的互动具有关键作用，关乎治理效果，但是大国之间的竞争性使得全球治理和区域治理成为大国竞争的工具，大国面临新的治理困境，需要寻找新的破解路径。

区域问题全球化与

全球问题区域化及其治理

尽管区域化和全球化之间的关系尚没有定论，但是区域化产生的区域问题和全球化产生的全球问题已经深刻互动、交融，造成区域问题的全球化与全球问题的区域化。这使得区域治理与全球治理的互动日益紧密，形成了全球治理中的区域治理、区域治理中的全球治理以及全球—地方联结的区域间治理三种治理互动路径。

（一）区域问题全球化与全球问题区域化

1.区域化与全球化的关系悖论。学界对于区域化和全球化之间的关系一直争论不休，形成了两种基本对立的观点：一种观点认为区域化和全球化是互补关系，区域化是走向全球化的一个阶段，两者相辅相成，区域化的崛起并非是逆全球化，全球化也并不排斥区域化，甚至催生了为谋求“规模性经济效益”而产生的在特定范围内的区域经济圈乃至区域主义，总之，两者之间可以包容性共处；另一种观点认为，区域化和全球化是矛盾关系，甚至对立不可兼容，区域化是为应对全球化带来的不利影响而建立和推动的，是主权国家为了自己免遭全球化的危害而在全球化与国家主权防御之间作出的一种妥协和建立的一堵防火墙。关于区域化是全球化的“绊脚石”还是“垫脚石”的争论始终没有达成共识。实际上，全球化和区域化并存已久，以欧共体为代表的区域主义与以关贸总协定为代表的全球化在1958年欧共体成立之时就已经并存。关贸总协定第24款允许区域贸易协定作为一个特例存在，进入世贸组织时代以后，世贸组织的服务贸易总协定也允许区域贸易协定的存在，世贸组织总理事会甚至专门成立了区域贸易协定委员会。1990年代以来,全球化与区域化日益成为世界政治经济发展的两种基本趋势，人类社会面临一个实际的问题：全球性问题表现出区域性的聚集特征，区域问题表现为全球性的扩散影响，即全球问题的区域化和区域问题的全球化，区域问题和全球问题之间的界限日益模糊。全球问题的区域化造成全球治理中包含区域治理，区域治理成为全球治理的重要组成部分；区域问题的全球化造成全球治理的目标分解，区域治理体现全球治理的目标，区域治理目标的实现是全球治理目标实现的一个组成部分。

图：世界贸易组织总部

2.全球问题区域化。随着全球化进程的发展，全球性问题也相应产生。但全球问题带有强烈的区域聚集性特点，往往是通过区域层面呈现的。不同的全球性问题有不同的区域化表现。气候变化、恐怖主义、人口贩卖、逃难移民、跨国有组织犯罪等全球性问题均带有明显的区域集中特征。例如，气候变化所产生的影响是全球性的，但是不同的区域有不同的承受能力，海洋国家和陆地国家对气候变化的敏感性有明显的不同，那些担心海平面上升导致国家淹没的海岛国家可能将气候变化作为威胁国家存亡的首要问题，但也有国家可能因为气候变化而受益；恐怖主义分子因为世界物理联通的极大提升，更加方便远距离活动，但恐怖主义总是在某些区域特别活跃，恐怖分子会选择某一安全隐蔽地点作为安全基地，不同区域受到恐怖主义威胁的程度迥异，对恐怖主义的威胁敏感性也有很大的不同；人口贩卖和逃难移民是一种非正常的人口迁徙活动，而短距离的跨境流动是最主要的选择。全球问题的区域化特点要求主要依靠区域内的国家间合作共同应对，如果区域治理实现了预期的目标，全球治理的目标就能够顺理成章地实现。反之，则成为整个全球问题治理的短板。

3.区域问题全球化。全球化问题如何而来？只有覆盖全球范围的或者产生全球性影响的区域问题，才能称得上是全球问题。从时间上看，全球性问题几乎不可能在所有区域同时发生。全球问题都是从区域问题开始的。区域问题演化为全球问题需要一定的时间，如果区域问题得到有效的控制，并未进一步扩散，它就没有上升为全球问题。从影响上看，很多区域问题带有全球性影响，它是流动的、变动不居的，且带有强烈的扩散性特点。当它在某个区域发生，人们普遍意识到这是一个能够产生全球影响的重大问题时，如果其不能得到有效的控制和解决，就会向全球蔓延，形成全球性问题。尤其是大流行性传染病极易传播，速度快，规模大，影响广泛，必须在区域范围内加以控制，防止其进一步扩散。当然，有一些区域问题并不是扩散与传染导致的，但相对独立的多个区域都产生同样的问题，说明区域问题已经有全球化趋势，也需要全球性应对。

图：1992年联合国环境与发展大会首脑会议在巴西里约热内卢召开

区域问题的全球化可以分为两类：一类是区域性问题保持性质不变，只是在影响范围上升级为全球层面，区域的功能性议题直接上升到全球层面审议解决办法，例如气候变化、恐怖主义议题由区域层面上升到全球层面，仍然从功能层面讨论区域问题应对。进入全球层面有利于通过全球性的机制与资源审议和解决带有全球影响的区域性问题，这类区域问题的全球化有利于将区域性威胁扼制在区域范围之内，并且提供全球治理的智慧，为其他区域的类似问题提供解决办法的经验。另一类是区域问题的全球化带有强烈的政治目的。区域性问题在全球化的过程中性质发生改变，通常是原来的功能性议题政治化与安全化，转变为政治性议题，在这种情况下，问题解决涉及更多行为体，问题复杂性和解决难度进一步加大。区域问题的全球化注定引起更多的重视，但不一定更加有利于问题的解决。不含政治因素的单纯的功能性区域问题的全球化或许有利于促进全球层面的合作，形成解决问题的办法和规范；而包含政治因素的非单纯的功能性区域问题全球化，通常使区域问题变得更为复杂。

（二）区域治理与全球治理交互

1.全球治理中的区域治理。鉴于全球问题的区域聚集特点，全球治理更加需要区域治理。“我们的世界是一个地区组成的世界”，“没有地区的全球治理、国家治理和地方治理几乎是不可想象的”。全球性治理机构不太可能在各个区域单独发挥具体的治理作用，它自身无法面面俱到、亲力亲为参与具体的治理过程，必须依靠区域乃至更小范围的行为体采取治理手段。几乎任何全球性问题的治理都依靠的是在既定的区域之内采取具体的治理措施，通过区域治理实现全球治理的目标。全球治理目标分解到各个区域过程中，治理目标保持一致，但并没有统一的治理范式，这也是全球治理区域化的必然要求。把全球治理的目标分解到各个对应的区域，有的区域受安全威胁程度较高，相应承担的任务比较重，区域治理在全球治理中扮演关键性、支配性的角色；有的区域受安全威胁程度比较弱，相应承担的任务较轻，区域治理在全球治理中扮演一般的次要性、辅助性角色；有的区域并不存在相关治理问题，只有预防的使命，并不承担相应的治理任务。在不同的区域，区域的客观条件不同，治理理念、方式和手段可能也不同，但它们都为全球性目标服务，殊途同归。因此，全球治理既包含全球层次的治理，也包含区域层次的治理，区域治理是全球治理的重要组成部分。

2.区域治理中的全球治理。与全球问题区域化要求全球治理注重区域治理的道理相同，区域问题全球化也要求通过区域治理实现全球治理的目标，以区域治理促进全球治理。区域治理不仅仅体现本区域的目标，而且体现了全球治理的目标。区域层面的治理为全球治理提供了重要的实践场所和途径，区域治理与全球治理相辅相成，共同推动世界事务的治理。如果本区域的治理情况受到全球的关注，则本区域的治理效果可以为全球治理提供经验、教训和方向。如果区域治理失败，则区域问题有可能继续蔓延，扩大到其他新的区域，继而成为一个全球性问题。区域作为全球的一个子单元，也需要得到其他区域的援助或者全球层面的帮助，解决本区域治理无法解决的问题。另外，如果区域问题被政治化、国际化，随之上升到全球层面，则全球治理必须对区域问题作出回应，寻找解决之道。区域治理和全球治理在不断地碰撞、定位，划定适合解决问题的范围。区域问题的最终解决办法和范围也许仍然是区域性的，但是它实际上已经进入了或者进入过全球治理的议程和范畴。促进区域治理和全球治理的互动，会对全球治理不可避免地产生影响。

3.全球—地方联结中的区域间治理。与全球治理中的区域治理和区域治理中的全球治理不同，全球—地方联结中的区域间治理更加强调区域治理与全球治理的融合，它将全球和区域编织为一个整体，通过区域间或跨区域的制度平台，实现全球治理中的区域治理和区域治理中的全球治理之双重治理进程，既要解决全球化所引发的全球性问题，又要解决全球化和区域化所产生的区域性问题。区域间治理在治理实践中广泛存在，它所形成的制度框架在地理范围上超出了某个区域（含次区域），可以是区域组织间的制度化联系或者是跨越区域层次的大陆间或区域—次区域间的双区域间治理，也可以是集团与国家间或者国家与区域间的准区域间治理，还可以是规模更大、范围更广的跨区域制度安排下的跨区域治理。

区域性问题和全球性问题之间的界限越来越模糊，两者之间存在相互转换的可能，相应地，应对区域性问题的区域治理和应对全球性问题的全球治理不断勾连和交互，甚至相互融合，形成“你中有我，我中有你”的互动模式，难以作出非此即彼的二分法界定。

区域治理与全球治理互动中的大国领导与竞争

世界政治经济版图是由少量大国和大量小国所组成的，但大国对国际规则、国际观念有着比小国大得多的影响力。大国的领导作用，大国之间的合作而非对抗，是区域治理、全球治理的理想变成现实的关键所在。有学者认为，联合国在解决全球问题上的失败应归罪于大国，而非该组织本身。毕竟联合国只是一个组织，会员国通过它采取集体行动，仅此而已。可见，大国是区域治理和全球治理最核心、最重要的行为体，区域治理和全球治理的成效与大国的作用紧密相连，两者之间的互动形式和互动效果也与大国的角色作用密切相关。

图：区域治理的典范—博鳌亚洲论坛

在区域治理和全球治理的背景下，有必要对大国进行更为细致的界定，以传统意义上国家的实力、能力和影响力为分类标准，可将大国细分为守成大国、崛起大国、一般大国、区域（次区域）大国和微区域大国。守成大国在全球治理和区域治理中往往发挥最大的影响力。这种影响力既可以是积极正面的影响力，例如超级大国利用强大的号召力积极推动全球治理和区域治理的互动进程，提高区域的治理效率与效果；但它也可以是消极负面的影响力，例如超级大国处于守成状态，在霸权衰弱的过程中为了护持霸权，尤其强调成本与收益计算，强调其他国家的责任分担，甚至退出全球或区域治理机制以减轻其所承担的治理成本，回归国家中心主义，放弃超级大国应承担的责任，如现在的美国。与守成大国相对应的是崛起大国，它和守成大国一样都是世界性的大国，它处在崛起进程中，并被认为对守成大国的霸权地位构成挑战，但它还没有与守成大国分庭抗礼的能力。它在区域治理和全球治理中的能力越来越突显，其在区域和全球层面的治理能力体现了崛起大国的实力和地位，提出了越来越多的特定方案和倡议，为区域治理和全球治理贡献智慧，承担越来越多的责任，如现在的中国。一般大国既能在自己所在区域的广泛议题领域产生重大影响，又能在全球的多个特定领域开展活动，仍然是世界性的大国，但相较于守成大国和崛起大国而言，一般大国的数量明显增加。有学者把当今的世界格局定义为两超多强，除了美国和中国以外，俄罗斯、日本、英国、法国、德国等被列入强国，即本文所说的一般大国。区域（次区域）大国与一般大国的影响力相比进一步减弱，已经不能入选世界性的大国行列，但它既能在其所在的特定区域及其周边的广泛领域产生重要影响，也能在全球的某个特定领域发挥作用，仍然具有某些方面或者某种程度的世界影响力，分布在世界各个不同的区域中，有时候被称为中等强国，如南亚的印度、东南亚的印度尼西亚、东北亚的韩国、南太平洋的澳大利亚、北美的加拿大、南美的巴西以及非洲的南非等。微区域大国在国际社会体系中普遍被列入小国行列，它们往往追随大国，实施大国平衡政策，但由于它们在其所在周边的范围较小的微区域发挥相对重要的作用，促进微区域机制的建立和发展，因此本文将其列为微区域大国，例如湄公河流域五国中的泰国和越南。本文所界定的大国，包括世界性的守成大国、崛起大国和一般大国，也包括区域（次区域）大国和微区域大国。

（一）大国领导角色

大国在区域治理与全球治理的互动中扮演着直接领导、间接领导及共同领导三种领导角色。

1.直接领导。是指大国自主倡导和推动实施区域机制建设和制度安排，在制度设计、议程设置、规范创建及行动履行等方面都发挥重要作用。大国发挥直接领导作用主要体现在区域治理中的全球治理或者区域间治理。对于前者，大国是域内国家，对区域治理的建设和发展发挥重要作用，大国的角色直接影响了区域制度的发展方向、运作方式和制度化水平。大国相较于域内的其他国家而言，投入的资源最多，如果大国的投入不足，区域机制建设将受到重大影响。对于后者，大国通常是域外国家，而且比本区域的大国等级更高，有足够能力作为域外大国主导与另一个区域国家集团/区域政府组织建立区域间的制度安排。域外大国比域内大国具有明显的实力优势，使得其所建立的区域机制影响力甚至超过了域内国家所组建的区域机制。无论是本区域内的大国还是实力和影响力更为强大的域外大国，它们都直接领导和推动区域治理/区域间治理走向全球治理。从这个意义上说，大国的直接领导也可以看作是一种从下而上的领导方式。同时，大国在区域治理中的显著作用远远超过其他行为体，对区域治理产生举足轻重的影响，享有最大的话语权，直接决定了区域治理的走向和内容，因此，从这个意义上说，直接领导又可以称为单独领导。美日韩印各自在湄公河区域主导建立的区域合作机制，以及澳大利亚发起的湄公河治理合作项目，都属于大国在湄公河区域的直接领导。

2.间接领导。是指大国需要通过由多个行为体共同组成的一个区域机制或全球机制发挥作用，大国发挥作用的路径必须经过合作机制，且大国在该机制中无法单独发挥决定性作用。从这个意义上说，大国既不能单独领导，也不能直接领导，而是一种组织性的、间接性的领导方式。因此，大国履行着本区域内外“双层次的领导角色”，体现出从上往下领导的路径。间接领导在全球治理与区域治理的三大互动方式中均有体现：全球治理中的区域治理——大国通过全球性机构为区域治理设置目标，对区域治理进行方法和原则上的宏观指导，在实践上通过全球性机构授权和委托区域组织进行治理。全球性机构是由多个大国组成的，每个大国无法单独发挥作用，因此它是一种组织性的领导方式，全球性机构在授权和委托区域机构进行区域或区域间治理时，已经不是直接治理，授权和委托成为大国治理的核心环节。区域治理中的全球治理——大国是区域组织和区域机制的捐助方，对区域组织和区域机制的生存和发展提供重要的资金支持，影响区域组织和区域机制的规范建设，但单一大国无法发挥绝对领导作用，往往通过支持区域组织引导区域治理的目标。区域间治理——大国以及国际组织等众多行为体组成的区域间治理必须通过区域间制度发挥作用，即大国必须通过新建范围更大的区域间制度实现区域治理目标，而不是直接作用于区域机制。在这个过程中，大国也无法发挥绝对性领导作用，且区域间治理涉及多个行为体，大国只能遵循组织领导的路径，发挥间接领导的作用。湄公河委员会的一个核心特征是，其一直受该区域和世界各地伙伴的关心和支持，其中最重要的伙伴是对话伙伴（dialogue partners）和发展伙伴（development partners）。前者被邀请作为观察员参加湄公河委员会的治理会议，包括两年一次的联合委员会会议和每年一次的理事会会议。后者为促进湄公河流域发展优先事项提供财政和技术支持，以多边方式在区域和国家两级解决这些问题。另外，其他伙伴（other partners）支持诸如导航、评估、灌溉和湄公河水资源管理项目等具体活动。对话伙伴、发展伙伴和其他伙伴中的大国，通过湄公河委员会发挥其在湄公河区域的间接领导作用。

3.共同领导。主要指大国之间地位平等，在此基础上共同倡导和推动合作机制建设，谋求对合作议题取得一致意见。共同领导的核心在于大国之间的对话与合作，这种对话与合作既可能是通过建立制度化水平较高的合作机制展开，也可能只是在大国保持各自主导的区域合作机制基础上建立起对话机制，就各自的区域合作议题和举措进行沟通，促进区域合作互补。共同领导也体现在全球治理与区域治理互动的三大路径中：全球治理中的区域治理——世界上主要大国建立对话机制平台，旨在加强全球治理，共同审议治理基本原则等内容，发布官方联合声明等文件，成为未来区域治理和全球治理的重要依据；区域治理中的全球治理——区域内的大国建立区域合作机制，即使区域内国家间的强弱对比悬殊，但区域机制坚持和奉行的是合作领导的原则，既不是单独领导也不是间接领导，所有事项的通过建立在域内所有行为体达成一致意见的基础之上；区域间治理——既可以是区域间范围内各个行为主体奉行共同领导原则，也可以是大国之间就相同的区域议题建立合作对话关系，共同协商与沟通，甚至建立机制化水平更高的合作机制促进区域治理。如澜湄合作机制由沿岸六国共同主导、共同协调，以澜沧江—湄公河为纽带，专门为湄公河次区域设计，是湄公河区域历史上首次成立的一个不含域外国家且区域内所有国家都参与的区域合作机制，标志着湄公河区域合作进入一个新的历史阶段。

（二）大国竞争角色

上述三种大国领导角色反映的是大国与实力比自己弱的中小国家之间形成的治理模式，而大国之间的互动则出现了排他性竞争，主要有直接排他、联合排他与间接排他三大竞争角色，其中直接排他的竞争性和排他性最强，联合排他次之，间接排他最弱。

1.直接排他。主要指大国组织建立一个将竞争对手排除在外的区域合作机制，竞争对手与大国所选定的成员之间甚至还存在天然的纽带关系，而大国通过建立新的区域治理机制将一个天然具有纽带联系的区域进行人为的分割，其排他性和针对性最强。主导大国依靠自身新建的区域合作机制实现排他性目标，而不依赖其他既有的区域合作机制。大国为了实现排他性目标，从无到有创造了排他性工具，并且主导了这个工具。直接排他往往来自大国的单独领导和直接领导。大国之所以要另起炉灶，很大程度上就是要选择最合适的成员对象，排斥其针对的竞争对手，因此单独领导或直接领导往往伴随着或者隐含着强烈而深刻的排他性。湄公河区域存在数量众多的区域合作机制，有一半的区域合作机制由域外大国所主导，将湄公河上游的中国排除在外，这意味着域外大国主导建立的区域合作机制包含有不同程度的平衡中国的政治目的。

就域外国家参与湄公河开发而言，最早和湄公河国家建立国际制度的域外大国是印度。湄公河区域是印度“东进”的首站，2000年，印度和湄公河五国建立湄公河—恒河合作，尽管缺乏实质性成果，但印度在软实力领域获得了重要的外交收益。印度与越南广泛的信息技术合作，赢得了越南对印度申请联合国安理会常任理事国席位的支持，也许这就是印度外交事务国务部长阿哈麦（E. Ahamed）将湄公河—恒河合作列为印度“向东看政策”支柱的重要原因。

日本自20世纪90年代以来就将湄公河区域视为其亚洲外交中最为重要的区域，日本也是向湄公河国家提供官方发展援助、投资和技术合作最多的国家。首次日本—湄公河地区首脑会议于2009年召开，会议通过了《东京宣言》和《湄公河—日本行动计划63》，自此日本与湄公河国家合作机制定期化、制度化，每年举办一次首脑会议。虽然日本与湄公河国家建立区域合作机制也将中国排除在外，但中日之间建立了湄公河区域政策对话会议机制，避免双方在湄公河区域开展重复性工作。不过政策对话会议机制极不稳定，没有按照计划每年召开一次，但也表明大国的直接排他仍有可能蕴含某种合作的成分和因素，排他并不完全等同于没有合作。

韩国与湄公河国家之间的联系非常紧密，尤其是自2007年韩国—东盟自由贸易协定签署后，韩国与湄公河国家的双边合作迅速增加。2011年通过《建立湄公河—韩国全面伙伴关系促进共同繁荣的汉江宣言》（简称《汉江宣言》），正式拉开韩国与湄公河区域整体接触的序幕。2019年，湄公河—韩国合作部长级会议升级为峰会，韩国承诺将深化湄公河—韩国关系置于更高的优先地位。韩国作为中等大国，大力提高对湄公河国家的援助力度，与湄公河国家建立排斥中国的区域合作机制，意欲提升韩国的国际地位，同时减少对中国、美国等特定国家市场的依赖性。

图：首届韩国-湄公河流域国家峰会在釜山举行

美国远在太平洋彼岸，距离湄公河区域最远，其排他性却最强，制衡中国的针对性最强。2009年奥巴马政府将美国战略重心东移，甫一上台就派出时任国务卿希拉里·克林顿（Hillary Clinton）前往泰国普吉岛参加东盟外长扩大会议，和泰国、老挝、柬埔寨、越南四国外长举行会议，发起了湄公河下游倡议，标志着美国重返湄公河区域。2012年，美国吸纳缅甸正式加入湄公河下游倡议，进一步扩展湄公河下游倡议的合作领域。此后不久，美国引入更多的国家和国际组织介入湄公河议题，发起湄公河下游之友，每年召开一次部长级会议，成为湄公河下游倡议的辅助机制，美国曾组织举办湄公河下游之友特别会议，进一步扩大参会的行为体，唯独将中国排除在外。2020年9月11日，美国与湄公河五国的合作机制进一步升级，成立了湄公河—美国伙伴关系，召开了第一届部长级会议，颁布了《湄公河—美国伙伴关系部长级联合声明》，正式取代湄公河下游倡议，新的区域合作机制从字面上抹去了“下游”字样，在外交话语上割裂中国与湄公河国家的天然上下游关系，湄公河下游之友也相应改名为“湄公河之友”。在具体的合作议题上，包含了湄公河下游倡议所囊括的所有优先事项，并且增加了更多的新内容，水资源和互联互通成为美湄合作最重要的两个议题，对中国的竞争与挑战最为严峻。美国还计划将现有美湄合作机制最高级别的部长级会议升级为领导人会议，也有对标澜湄合作机制领导人会议的用意。美湄合作机制与澜湄合作机制目前没有任何对话与合作，其竞争性在所有直接排他性竞争中最强。

2.联合排他。域外大国除了建立自身主导的排他性区域合作机制之外，还有一个重要的举措是协调区域内存在的各个区域合作机制进行联合排他。美国、印度、日本、韩国等大国所主导的湄公河区域合作机制几乎都强调与区域内合作机制的协调与互补，都强调东盟的中心地位。但这并不足以促进大国之间的实质性合作，域外大国之间形成协调与合作除了避免重复性建设以及相互补充以外，更多的是为与共同竞争对手展开竞争服务的。这要求存在一个有明显实力与号召力的大国牵头组织，其他大国跟随，这样既克服了其他大国实力不足，也缓和了其他大国与竞争对手展开公开竞争的态势。在湄公河区域，美国充当牵头国角色。尤其是美湄合作新机制成立后，美国更加重视新机制与其他机制的联合作用，强调促进美湄合作机制与东盟、湄公河委员会、日美湄公河电力伙伴关系、湄公河—日本峰会等湄公河区域相关合作机制的互补与协调。澳大利亚虽然未设立湄公河区域合作机制，但不断发起与湄公河国家合作项目，主要包括大湄公河水资源计划（GMWRP）、湄公河商业计划（MBI）、湄公河—澳大利亚政策对话（MAPD）、湄公河—澳大利亚打击跨国犯罪项目（MAP-TNC），其中有些项目带有制衡中国的目的，配合美日印对中国进行战略制衡。

3.间接排他。间接排他与直接排他和联合排他最大的不同是，大国通过寻找一个能够实现自身排他性目标的区域合作机制，扶持和巩固它的治理地位，防止它被竞争对手所倡导的区域机制削弱甚至取代。湄公河委员会是唯一一个促进并管理湄公河流域共享水资源和可持续发展的政府间组织。湄公河委员会及其水外交框架是防止冲突、管理紧张局势以及支持最佳可持续发展的关键因素，其技术核心是提供客观的科学建议和法规，促进和支持通过谈判解决复杂的水资源及其相关问题的解决。老挝、泰国、柬埔寨和越南四国是湄公河委员会的正式成员国，中国和缅甸是对话伙伴国，尚未正式加入湄公河委员会。美国重返湄公河区域以来，一直强调和突出湄公河委员会的作用，坚持湄公河委员会在湄公河水资源治理和环境保护领域的核心地位。湄公河国家、一些国际组织和作为湄公河委员会捐助国的西方发达国家敦促中国正式加入湄公河委员会，但美国官方并没有发出这样的呼吁，正是中国的非正式成员国身份使湄公河委员会成为美国制约中国的理想战略工具。美国担心的恰恰是，中国通过澜湄合作机制削弱甚至取代湄公河委员会。湄公河下游倡议成立不久，美国促成相隔万里的密西西比河委员会与湄公河委员会建立姐妹河关系，划拨专门经费支持湄公河委员会工作，从资金、观念上影响湄公河委员会的运作方式，加强下游国家的团结，对上游水资源开发进行监测，其背后的根本动机是保障和巩固湄公河委员会在湄公河水资源治理等一系列可持续发展问题上的核心地位与作用，通过壮大和扶持湄公河委员会削弱和排斥澜湄合作机制的作用，从而规制和约束中国在湄公河区域的影响力。

大国排他性竞争困境与新大国

协调的破解之道

大国领导角色有利于促进区域治理与全球治理的正向互动，但大国的竞争角色却使得治理无法取得整合性的最优效果。权力之争、利益之争、理念之滞是大国排他性竞争困境的根源，新的大国协调是大国走出竞争困境的理想途径。

（一）权力之争

分析大国排他性竞争的根源，无法绕开现实主义对权力斗争的观点。尤其在当今传统地缘政治回归、世界重返大国竞争、区域治理和全球治理失灵的时代背景下，大国权力斗争又重新成为学界和政策界关注的热点问题。古典现实主义大师汉斯·摩根索（Hans J. Morgenthau）认为：“国际政治像一切政治一样，是追逐权力的斗争。无论国际政治的终极目标是什么，权力总是它的直接目标。”国家通过国际政治手段实现自己的目标时，就必定参与角逐权力的斗争，也只有在这种情况下，国家才是国际舞台的主要行为者，否则国家便落入无足轻重的境地。也就是说，权力既是国家的直接目标，也是国家实现目标的手段。如此而言，大国的权力之争无所不在，无法消除，任何希望消除大国竞争的企图是不切实际和无法做到的，只能对大国竞争进行管理，防止大国竞争走向对抗和战争。在大国竞争加剧的背景下，全球性大国开始回归国家主义和区域主义，进而引发地缘政治的回归、区域体系的分化，大国借助区域平台进行权力角逐和利益争夺。特朗普政府发起的中美贸易战和2020年暴发的新冠肺炎疫情加速了既有全球治理体系的衰退，区域愈发成为国家间关系的重要舞台。主要大国不自觉地以现实主义的原则和逻辑看待和实施区域主义建设，国家间的合作让位于国家间的竞争。大国不以推动区域合作为目标，区域合作受大国背后的地缘政治、地缘经济冲突驱动，首先服务于大国间的权力追求和利益争夺。大国周边的中小国家不得不在大国竞争区域找准自身的位置，扮演好自身的角色，以大国竞争为背景考量和制定自身的战略行为。由此，包含了不同规模和实力之国家的区域和区域之间、区域与国家之间、区域内部成员国之间展开了激烈的竞争。

湄公河区域的大国排他性竞争所反映的正是大国之间的权力斗争：守成大国试图维护和巩固既有的权力不被削弱，阻止崛起大国的权力进一步上升，而其他新兴大国和中小国家也在通过大国权力竞争来谋取自身更好的生存和发展。无论大国在湄公河区域扮演哪一种竞争性角色，采取哪一种排他性手段，其背后共同的驱动力是对权力因素的考量。大国之间的权力之争反映在区域合作机制之间的相互竞争，形成了大国竞争性区域主义态势，湄公河区域成为大国竞争的舞台。从形态上看，域外大国与湄公河国家所组建的国际区域制度形成了一套轴辐体系。湄公河国家是轮轴，域外国家是轮辐。包含湄公河国家与域外国家的国际区域制度都是域外国家提议建立的，并且由域外国家设置合作内容，推动合作进程，提供资金支持，湄公河国家主要是配合与跟进，处于被动的位置。因此，虽然湄公河国家在地理表面上处于中心位置，但并不是真正的“动力源”。大国权力之争造成了湄公河区域多边机制地理上的中心与动力上的中心相背离，限制了其治理效果的进一步提升。

（二）利益之争

无论大国扮演什么样的角色，其出发点是维护国家利益。摩根索引用马克斯·韦伯（Max Weber）的话：“我们若对人性稍有了解，就会相信对于绝大多数人来说，利益都是起支配作用的原则；几乎每一个人都或多或少受它影响。”“每一个时代每一国家的经验都已证明了这一事实。”如果国家之间没有任何利益冲突，那么国家可以持久地联合，这也是国家联合的唯一方式。但国家之间不存在任何利益冲突恐怕只有在国家完全相互隔绝的状态之下才可能发生。国家间的利益冲突是国际社会的常态。不用说国家之间的利益是相互冲突的，就是国家内部也存在不同的利益，这些利益需要排序，因为不同的利益相互冲突，而实现利益的资源有限。就国家利益的属性而言，可以概括为对内包容性和对外排他性。对内包容性是指，为国家利益服务的政策应当关乎整个国家或至少关乎大部分成员，超越特定小群体的特殊利益；排他性是指，国家利益通常不包括国家之外群体的利益。国家利益的排他性属性意味着国家在追求利益过程中采取排他性的政策，扮演排他性的角色。国家之间的合作必须建立在共同利益的基础上，如此才有动力超越国家之间的分歧与冲突而走向包容，最终达成合作的局面。

就湄公河区域而言，它既是世界上最不发达的区域之一，也是世界上最有发展潜力的区域之一。湄公河国家的首要任务是实现经济的发展，缩小与东盟海洋成员国的差距，实现联合国提出的2030目标。如果众多域外大国介入湄公河区域的目标完全一致，不相冲突，完全利他，很难想象只有五个国家的湄公河区域竟然同时共存如此之多的区域合作机制，导致区域发展碎片化，它们之间虽有合作，但却无法超越竞争形成有效整合，大国之间尚未展开高水平的合作。再加上湄公河国家由于深度依赖域外国家的援助和参与，也不积极主动撮合域外国家的相互协调，湄公河国家与东盟一样，担心域外大国的充分、自主协调将有损湄公河国家或者东盟的中心地位，或者减少湄公河国家从域外大国所获得的援助和开发投入。即使以域外大国资源重复投入和浪费为代价，也不能促成域外大国的合作。湄公河国家的大国平衡政策可能进一步加剧大国在湄公河区域的竞争，限制合作的深度，忽略相互合作才能实现更好的资源整合以及更高的经济效益。

（三）理念之别

权力和利益之争是大国排他性竞争的物质性原因，更为深层次的观念性原因在于一些大国治理理念的滞后。目前具有代表性的治理理念有三种：以规则治理为唯一正确方式的一元主义治理观，权衡成本收益后而采取行动的工具理性，以及强调对立性和排他性的二元对立思维方式。每一种治理理念都包含着竞争的基因和内涵。一元主义治理观强调规则治理，但是大国却以规则作为竞争的手段，不断建立和主导新的制度和规则，形成了大国之间的“制度竞争”“规则竞争”，造成竞争性区域主义，或者追求规则的制定权和话语权，其目标就是要保持大国的竞争优势；工具理性强调规则是为实现利益服务的，无论是相对利益还是绝对利益，规则内的行为体成为利益攸关方，行为体都力求自身利益的最大化，导致一个大国高度竞争的态势产生；二元对立思维方式更是强调竞争与冲突的不可避免性，甚至将它们界定为“世界万物关系的本质和世界发展动力”，守成国家和崛起国家很容易被置于这种认知框架之中，跌入“修昔底德陷阱”。

湄公河区域治理没有统一的治理规则，大国主导的区域合作机制都建立了一套自行运作的规则，致力于相同领域的不同规则，加剧了竞争的程度。例如，在基础设施建设领域，美日推出的高质量基础设施建设原则意在限制中国在基础设施领域的相对优势；美国联合盟国和伙伴在水资源治理领域建立新的规则或者支持湄公河委员会的规则，以监督和制约中国在湄公河区域的开发与治理。工具理性更是域外大国介入湄公河区域的标准，无论是出于经济收益还是政治收益、绝对收益还是相对收益，有价值的收益是大国参与区域治理的首要条件。美日印澳韩参与湄公河区域的治理，均是既有经济收益又有政治收益的考量。他们之间的相互合作也是建立在合作为利益攸关方带来收益的基础之上。而二元对立的思维方式成为美国介入湄公河区域的指导思维方式，将中国完全放在竞争对手的立场上，并联合盟友制衡中国。中国提出了“命运共同体”“共商共建共享”等新的治理理念，但在权力发生东西方转移的百年未有之大变局的时代背景下，新的治理理念如何落到实处，破解大国竞争困境，则是一项任重道远、充满挑战的伟大工程。大国协调是要求相对较低，并曾经取得过重大成就的可供选择的路径方向。

（四）破解竞争困境的出路：新大国协调

大国之间的排他性竞争造成区域建设重复投入、资源浪费，降低了区域治理的效果，新大国协调也许是化解和管理大国竞争的理想途径，是未来区域治理和全球治理互动的路径依赖。理查德·哈斯（Richard N. Haass）和查尔斯·库普乾（Charles A. Kupchan）甚至认为，持续磋商和谈判的新大国协调是21世纪推进大国合作、维护国际稳定、保障国际秩序、避免大国竞争走向对抗的最佳工具和最务实的方式，也是唯一有希望的选择。由于域外大国纷纷介入湄公河区域，陷入排他性竞争困境，“在湄公河地区开展大国协调是必须的”，应从历史经验中寻找大国协调的关键内容和具有重大参考价值的具体实践。大国协调从19世纪初应对国际、国内冲突的传统军事安全议题发展到政治、经济环境等非传统安全领域，从“传统大国协调”发展到“新大国协调”，协调的议题大大拓展，但大国协调所包括的核心内容不变，主要包括核心行为体、决策程序、活动领域、遵循的规则与规范四大方面。

具体对应到湄公河区域的新大国协调，其整体设计如下。首先，核心行为体包括：六个大国、一个国际组织以及五个湄公河国家。六个大国是指中美日印韩澳，其中，中美两国作为守成国与崛起国是新大国协调的基轴。一个国际组织是东盟，六个大国在参与湄公河区域开发过程中都重视和强调东盟的中心地位，甚至邀请东盟秘书处列席部长级会议，且湄公河五国都是东盟的成员国，湄公河区域的发展对于缩小湄公河五国与东盟海洋国家的差距、促进东盟一体化进程及维持东盟在大国博弈中的中心地位具有重要作用。五个中小国家是湄公河五国。其次，决策程序以会议机制为具体指涉对象，主要包括两种形式：一种是定期讨论湄公河区域治理的政策对话机制，避免各国重复参与投资和开发，至少从湄公河区域一体化的立场出发，促进大湄公河次区域的整体发展，促进和保障联合国2030目标的实现；一种是围绕湄公河治理的某项具体问题召开的特别会议，根据所面临的棘手或重大的问题临时召开，不定期举行，带有明确问题意识，具有鲜明的解决问题的结果导向。活动领域主要包括公共卫生、环境保护、粮食生产、基础设施、跨国犯罪（毒品交易、人口贩卖等）、水资源治理、人力资源开发等一切非传统安全领域，秉持先易后难的原则对活动领域进行排序。遵循的规则和规范主要是一致性、合法性、责任性、包容性及自我克制，这是传统大国协调有效运行的基础和依据，是传统大国协调核心特征的集中体现，对湄公河区域的大国协调精神内涵具有重要的启示意义。

结语

虽然学界对全球化和区域化是对立还是互补关系并没有达成共识，但是两者发展产生的全球化问题和区域化问题之间的界限越来越模糊，表现为全球问题的区域化和区域问题的全球化。这就使得全球治理和区域治理之间必须和必然展开互动，全球治理离不开区域治理，区域治理是全球治理的重要组成部分，两者之间互动形成了全球治理中的区域治理、区域治理中的全球治理以及全球—地方联结的区域间治理三种治理路径。无论是哪种治理路径，大国均在其中扮演举足轻重的角色。大国的角色和作用决定了全球治理和区域治理是否失灵以及成效如何。大国在区域治理和全球治理的互动中承担直接领导、间接领导及共同领导三种角色，大国领导方式的多样性满足不同的治理实践过程对大国提出的不同角色需求。

然而，区域治理与全球治理互动过程中大国会陷入排他性竞争，包括直接排他、联合排他与间接排他三种情况。有些大国在区域治理机制成立之初就带有与其他大国竞争的目的，造成治理效果大打折扣。在功能相似、区域重叠的湄公河区域，大国在湄公河区域的直接领导或间接领导可能成为一种排他性的区域主义，其他大国同样将区域主义作为反制的工具，建立独特的新的区域治理范式。哪怕是共同领导也只是限制在大国与中小国家之间，而不是在更大范围内、有更大现实意义的大国之间协调性的共同领导，大国之间的共同领导远远没有满足区域治理和全球治理的需求，造成大国之间的区域治理机制相互牵制与竞争，虽然在客观上也会对全球治理形成一定的促进作用，但区域治理与全球治理并不能实现正向的累积叠加效应。权力之争、利益之争和理念之别是大国陷入排他性竞争困境的根源。新大国协调或许是未来区域治理与全球治理互动的主要路径，是大国应对治理危机和推进长效治理机制的必然选择。

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