【文章精选】谭新雨丨基层公务员创新行为的内容与结构：来自中国场景的研究丨2021年第1期

Original 谭新雨公共管理与政策评论 2022-04-24

收录于合集 #基层公务员研究 3个

基层公务员创新行为的内容与结构：来自中国场景的研究

谭新雨

【摘要】激励基层公务员行为创新是新时代打造高素质基层干部队伍进而推进全面深化改革、提升人民“三感”的重要保证。本研究在中国场景中探索基层公务员创新行为的内容与结构并开发测量量表。首先，通过半结构化深度访谈和开放式问卷调查（N=42），归纳出基层公务员创新行为的典型特征与核心表现，在此基础上提炼基层公务员创新行为的概念结构。然后，基于样本1（N=386）的探索性因子分析证实基层公务员创新行为包含创新动机、创新程度的二维度结构。基于样本2（N=386）的验证性因子分析证实了基层公务员创新行为二维度结构模型及测量量表理想的信度和效度。基于样本3（N=569）的回归分析证实基层公务员创新行为对角色内绩效和角色外绩效呈显著的正向影响，即量表具有理想的校标效度。本研究实现对基层公务员创新行为的跨情境和本土化探索，并建立内容全面、结构清晰的测量工具基础，为新时代高素质基层干部队伍建设提供管理启示。

【关键词】创新行为；基层公务员；创新动机；创新程度；中国场景

【作者介绍】谭新雨：华东理工大学社会与公共管理学院讲师，tanxinyu1989@foxmail.com。

【引用格式】谭新雨.基层公务员创新行为的内容与结构:来自中国场景的研究[J].公共管理与政策评论,2021,10(1):81-101.

【文章结构】

一、引言

二、文献回顾与问题提出

（一）公务员创新行为概念及测量研究和评述

（二）公务员创新行为观点分歧及评述

（三）研究问题与研究设计

三、基层公务员创新行为：理论基础与现实场景

（一）基层公务员创新行为的理论基础：自我决定理论

（二）基层公务员创新行为的现实场景：新时代中国场景分析

四、基层公务员创新行为的质性研究及概念内涵的探索

（一）研究方法

（二）研究数据

（三）数据编码

（四）开放式编码结果

（五）主轴编码结果

（六）编码结果阐释

五、基层公务员创新行为的结构划分及信效度检验

（一）研究样本

（二）探索性因子分析

（三）验证性因子分析

（四）内涵一致性检验

六、基层公务员创新行为与角色绩效：效标效度的检验

（一）研究假设

（二）研究方法

（三）研究结果

七、研究结论与讨论

（一）研究结论

（二）理论贡献与实践意义

（三）研究不足与未来展望

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一、引言

身处改革推进第一线和改革发展最前沿的基层公务员，能明确地感受到新时代全面深化改革的顶层设计及战略部署在基层“落地生根”过程中的潜在问题，能敏锐捕捉本地发展所需、民心所盼。因此，只有鼓励基层公务员探索创新，改革才更“接地气”，更精准地对接本地发展所需、民心所盼。习近平总书记不断强调全面深化改革中基层公务员探索创新的重要性，指出要最大限度地调动广大党员干部的积极性、主动性、创造性。于是，创新行为俨然成为新时代基层公务员的典型行为模式。全国基层改革创新案例、全国基层党建创新案例等基层改革创新实践中也呈现一批基层公务员改革创新先锋模范。那么，新时代基层公务员创新行为的核心内涵及典型特征究竟是什么?

作为政府面向群众的“窗口”，基层公务员的创新行为能提高政府内部运转效率[1]、政策执行效果[2]、公共服务质量[3]、促进公民参与，进而提升公共服务满意度、公共部门形象、政府信任，最终促进公共价值的创造与提升[4]。在公共部门中，全面深化改革的成功推进需要得到基层公务员对改革的理解、接受、支持及行为模式的积极改变[5]。尤其是面临改革创新顶层设计难以完全匹配多元化目标主体和复杂的现实环境时，基层公务员如何运用自由裁量权进行探索创新[6]?这一议题研究尚存在亟待突破的空间：（1）已有研究中缺乏对基层公务员创新行为的科学定义及统一测量，尤其是，缺乏对基层公务员创新行为的内涵拓展及情境优化，固诸多优秀基层探索创新实践虽表征基层探索创新的结果，却难以准确把握微观层面基层公务员的探索创新。（2）学者对基层公务员创新行为持不同态度。部分学者认为身处僵化官僚体制的基层公务员，充满惰性与惯性，不会出现创新行为；而另一部分学者认为基层公务员富有创新精神，是推动政府改革创新的主体[7]。这可能由于不同学者对基层公务员创新行为的科学界定存在差异（内容界定与结构划分）或研究设计的情境存在差异（不同场景下得出不同结论）引起的。因此，需要聚焦特定情境（文化背景、制度环境、组织特征等）探索基层公务员创新行为的内容与结构，并开发科学、合理的量表。本研究聚焦基层公务员创新行为的内容与结构展开研究，探讨基层公务员如何围绕新时代全面深化改革的要求做出思想或行为的积极改变。

二、文献回顾与问题提出

本研究中聚焦的基层公务员创新行为主要是指基层公务员在自由裁量权范围内围绕工作方法、工作程序及政策要求提出和分享新想法（面向领导或同事）、运用或促进新方法（自己）等行为表现，即基层公务员为改善政策执行效果及提升公共服务绩效而在工作方法、政策和程序方面做出的建设性改变。

（一）公务员创新行为概念及测量研究和评述

在组织管理领域研究中，创新行为早期由斯科特和布鲁斯提出，是指组织成员进行问题诊断、产生创新想法/实践、寻求支持促进创新想法/实践转化的行为[8]。詹森将创新行为进一步拓展为创新想法产生（提出新想法）、创新想法执行（运用新想法解决难题）、创新想法促进（支持创新想法）、创新想法实现（把创新的想法转化为有效的举措）[9]。

将私营部门创新行为研究引入公共部门场景是当前公务员创新行为研究的一种重要途径，学者在对私营部门创新行为的概念及量表进行跨情境检验、修订后运用于公务员创新行为研究（见表1）。（1）斯科特和布鲁斯量表的跨情境检验、修订与运用。费尔南德斯和怀斯将公务员创新行为定义为对工作问题的识别、创新想法的产生[10]。比斯特和汉森将公务员创新行为定义为提出或执行新的、有用的意见[7]。苗青等将中国公务员创新行为定义为提出新想法及应用新想法、新手段、新流程等[1]。（2）詹森量表的跨情境检验、修订与运用。克鲁耶和范乔伊斯认为公务员创新行为包括业务知识储备、工作问题识别、创新方案生成、创新方案检验、创新方案推广[11]。柏曼和金将公务员创新行为定义为创新想法的产生、创新想法的评估、创新想法的执行、创新想法的促进与推广[12]。（3）费尔南德斯和莫尔多加齐耶夫将公务员创新行为定义为“我会用更加创新、有效的方式开展工作”[13]。

（二）公务员创新行为观点分歧及评述

鲍里斯基于对美国等联邦制国家政府创新案例的研究论证公务员创新的重要意义，并指出中层管理者和一线工作人员等职业公共服务者是最常见的政府创新发起者[14]。托格斯和亚伦德尔基于澳大利亚的调查数据分析发现，公务员会以工作组的形式进行政策执行、服务供给、组织流程、事务概念等方面的创新[15]。比斯特和汉森基于对斯堪的纳维亚公私部门创新行为的调查研究指出，公共部门的创新行为丝毫不亚于私营部门[7]。苗青等人基于调查研究指出，中国公共部门具有明显的创新行为表现[1]。中国、美国、澳大利亚、斯堪的纳维亚等国的面板或横截面调查数据的分析得出结论：公务员才是政府改革创新的主体，他们更容易产生创新想法、更容易在工作中做出改变，他们的风险意识和创新意识是政府改革推进的关键，尤其是在组织变革场景中，公共部门的创新行为丝毫不亚于私营部门。

然而，也有学者对基层公务员创新行为持怀疑态度。一方面，他们认为在政府部门僵化的官僚体制中，基层公务员充满惰性与惯性，与私营部门一线员工相比缺乏灵活性，不太会呈现创新行为[16]。即使公务员会呈现创新行为，那也只可能是民选官员或者高级行政官员（政治精英），他们的精英驱动作用才是政府改革推进的关键[17]。另一方面，他们认为公务员在自由裁量范围内做出建设性改变容易导致政策失败、权力滥用、徇私舞弊乃至腐败[18]。

（三）研究问题与研究设计

已有公务员创新行为研究面临内涵拓展与情境优化的需要。在内涵拓展方面，公务员的创新行为不同于私营部门组织成员的发明创造，于是，创造力、促进型建言行为、主动变革行为、变革型组织公民行为、建设性或亲社会越轨行为等也应视为公务员的创新行为。此外，承担执行公共政策和提供公共服务的重要职能，公务员的政策执行规则变通也可视为创新行为。因此，基层公务员的创新行为应进一步结合公共部门职能、群体行为特征进行拓展。

在情境优化方面，已有研究需要从公私部门差异、文化背景、现实场景方面进行拓展。

（1）私营部门创新行为量表不能简单地修订后照搬到政府部门研究中。已有关于公务员创新行为测量主要基于私营部门组织成员的测量量表基础上进行修订使用，并未在政府部门工作场景进行量表的探索、开发，而政府部门与私营部门相比，存在诸多差异，如公共价值导向、科层制组织结构、风险规避组织氛围、繁文缛节组织特征、激励控制方式差异等，这都影响公务员的创新思维及表现。

（2）文化背景差异会影响公务员的创新行为。东西方文化背景存在差异，尤其是，东方文化中的高权力距离导向、集体主义文化等典型特征，这些都会很大程度影响公务员的思维方式和行为表现，如东方文化中的公共部门组织成员更注重与周围环境、社会的融合，东方文化背景中使公务员创新行为表现可能与西方文化背景中得出的研究结论存在差异。因此，不能简单地将西方研究中的研究量表直接应用于中国的调查研究。

（3）新时代中国场景塑造基层公务员的创新表现。中国正处于全面深化改革的新时代，基层公务员所面临的制度环境发生改变、自由裁量空间发生变化，此时，他们可能呈现不同类型创新行为表现，已有创新行为的概念界定及测量工具难以有效地适用这一特定任务情境。后续研究需要聚焦新时代中国场景分析公务员创新行为的内容与结构。

关于创新行为是否存在的学术分歧也可能是上述的内容界定与情境差异引发的。因此，需要聚焦特定情境（文化背景、制度环境、组织特征等）探索基层公务员创新行为的内容与结构，并开发科学、统一的量表，控制外部环境偏差与内部测量偏差，实现不同观点更加有效的对话，并实现研究结论得以更有效地推广、应用。

本研究在新时代中国场景探索基层公务员创新行为的内容与结构以及测量工具，包括四个方面：一是开展半结构化深度访谈、开放式问卷调查等质性研究，编制新时代基层公务员创新行为初始量表。二是采用问卷调查法收集数据，运用探索性因子分析对初始量表进行结构探索，运用验证性因子分析对初始量表并进行信度、结构效度检验。三是检验新时代基层公务员创新行为与角色绩效（角色内绩效、角色外绩效）的关系，完成校标效度检验。四是基于行为公共管理视角，解释基层公务员创新行为与新时代中国变革情境的互动逻辑。具体研究思路见图1。

三、基层公务员创新行为：理论基础与现实场景

（一）基层公务员创新行为的理论基础：自我决定理论

部分研究巧妙融合街头官僚理论与多源流理论[6]，把基层公务员创新阐释为街头官僚找准基层政策执行中的“政策之窗”，以政策企业家活动推动政策创新或变迁[19]，然而这只是将基层公务员创新融入“自下而上”的政策执行模型，并未有效涵盖基层公务员创新行为与公民体验的互动[4]，也没有基于行为公共管理视角剖析基层公务员创新的心理机制，因此，基层公务员创新的心理，尤其是动机，需重点关注，这有助于掌握基层公务员创新的行为规律。部分研究强调影响基层公务员创新行为的情境因素，实则是运用社会认知理论，尤其是其中的“个体-环境”匹配理论[9]，来阐释基层公务员创新中的“个体-情境”互动逻辑。部分研究甚至构建“情境-认知-行为”模型[20]，阐释情境因素（制度因素、领导风格、组织氛围）对基层公务员创新行为的影响[16]，这为中国场景中剖析基层公务员创新行为提供重要思路，但这些研究缺乏对情境因素影响基层公务员创新过程中动机逻辑的阐释，毕竟，情境因素也是通过塑造基层公务员的控制性动机作用于他们的创新行为。此外，基层公务员创新也存在一定程度自主性动机。因此，只有准确把握基层公务员的动机类型及水平，才能更好地进行情境设计与手段干预。此时，自我决定理论能有效阐释外部环境塑造的控制性动机与基层公务员的自主性动机在创新过程中的作用机理[21]，从而准确掌握基层公务员创新的行为规律。

自我决定理论为理解中国变革情境中的基层公务员创新行为提供科学的理论框架。基于“自主性-控制性”的中心维度，自我决定理论将动机分为自主动机（内在动机、整合调节、认同调节）和控制动机（外在调节、内摄调节）[21]。聚焦新时代中国场景，基层公务员创新行为不仅受外部环境塑造的控制性动机影响，还受其自主性动机影响，并可根据自主性和控制性的程度差异划分为外在调节、内摄调节、认同调节与整合调节。控制性动机会以外在调节和内摄调节的形式影响基层公务员的创新行为。规制维度中的正式问责和非正式问责、物质和晋升的职业激励可能会塑造基层公务员创新的外在调节；规范维度中的双向负责情境（对上级负责和对群众负责）会使基层公务员不创新会存在“在其位不谋其政”或“辜负组织期望”等内疚感或自责感，从而塑造基层公务员创新行为的内摄调节。自主性动机则以认同调节和整合调节的形式影响基层公务员的创新行为。认知维度中基层公务员对创新行为产生的公共价值认同会塑造他们创新行为的认同调节；基层公务员服务公共利益的价值导向（公共服务动机）形成他们创新行为的整合调节[1]。

（二）基层公务员创新行为的现实场景：新时代中国场景分析

基层公务员任务执行面临的现实场景发生重要变化（见图2）：（1）规制方面：第一，激励性规范，当前各级政府部门出台一系列旨在激励基层公务员干事创业、担当作为的制度设计，如以干部考核机制（物质奖励和职业晋升）、容错纠错机制为“敢担当、善作为”的基层公务员撑腰鼓劲、卸包袱；第二，约束性规范，以改革创新的政治要求和创新任务的行政发包推动基层公务员创新，并借助压力型体制（目标责任和问责监管）促进基层公务员创新，如以干部担当作为量化预警等问责机制剑指“庸官”“懒官”等。（2）规范方面：身处科层制组织的基层公务员，面临双向负责（对上级负责和群众负责）的规范压力。新时代逐级传递、纵向发包的改革任务（基层党建、改革推进等）促使基层公务员需探索创新才能完成上级要求。“人民满意的公务员”“人民满意的公务员集体”等评比活动，使基层公务员更加注重回应群众，而新时代全面深化改革的推进促使群众产生多元化利益诉求和现实问题，这就需基层公务员探索创新予以化解。（3）认知方面：新时代各级政府注重基层公务员的职业精神塑造，尤其重视通过夯实基层党建和强化干部教育培训来塑造新时代基层公务员职业精神。同时，基层公务员面临着同行竞争压力，各级政府注重营造“同行最佳实践”，尤其是，周围的改革创新典型（领导或同事）会塑造基层公务员的创新压力及行为表现。新时代中国场景中基层公务员政策执行的科层制束缚（繁文缛节、规则束缚、风险顾虑）得到缓解，此外，当前改革任务更多为新型工作内容或特色服务方式，于是，他们在一线的自由裁量空间得以拓展。

四、基层公务员创新行为的质性研究及概念内涵的探索

（一）研究方法

本研究运用扎根理论研究法进行创新行为的内涵探索及结构划分[22]：深入基层执法部门或乡镇政府，采用半结构化访谈、开放式问卷调查等方式收集质性研究数据，运用开放式编码、主轴编码、选择式编码对数据进行不断比较及抽象化思考、概念化分析，归纳概念和核心范畴，探索基层公务员创新行为的内容要素及结构维度。

（二）研究数据

（1）研究对象。本研究中基层公务员是指承担改革任务的基层公务员，既包括城区行政职能部门（税务部门、公安部门、信访部门等）承担基层执法或公共服务的基层公务员，也包括街道（或乡镇）政府中承担脱贫攻坚等改革工作的干部。

（2）抽样原则。为克服样本的地理集中和隐蔽性带来的选择偏误问题，尽可能更全面、有代表性地展现基层公务员创新行为，访谈基于区域（东—中—西）、系统（税务、国土、民政、卫健等）、层级（城区—乡镇）三个维度设计抽样框，进行“多地点、多机构、双层级”非概率抽样。第一，区域方面，考虑到经济社会发展水平差异，调研对象来自山东、湖北、湖南、云南，无论是从地理分布还是区域经济社会发展来看，均符合东、中、西的分布特点。第二，机构方面，重点选取承担改革任务的职能部门，尤其是在政务服务大厅设窗口的公安局、信访局、民政局、人社局、税务局、市场监管局、国土局等。第三，城乡方面，考虑城镇承担创建全国文明城市的任务，乡镇/街道承担着精准扶贫、基层党建的任务，本研究分别选取城区和乡镇/农村扶贫的基层公务员。本阶段共访谈76人，有效数为42人，分布如表2所示。

访谈阶段包括当面访谈、电话访谈、文件查阅、关键事件观察。当面访谈或电话访谈的访谈时间保持在30～60分钟。同时，为提升访谈内容的真实性和外部效度，采取多渠道数据对访谈数据进行验证与补充，即运用单位文件、公告等二手数据来对访谈数据进行甄别。

（三）数据编码

为确保不同访谈对象的访谈记录的针对性和可比性，本研究设计了访谈提纲（见表3）。

本研究提前设计编码框架，并确保访谈记录按照编码框架进行编码，如表４所示。

（四）开放式编码结果

质性研究数据包括创新行为描述和创新行为案例。开放式编码以完全开放的态度对原始访谈数据进行逐行编码、逐句编码，使数据资料能够自然涌现蕴含的初始概念[22]，本研究在对访谈数据进行编码过程中尽量保持受访者的独特用语，合并重复表述后，如表5所示。

本研究从访谈数据中编码出416个基层公务员创新行为典型事例。采用共识性质性方法对“自然涌现”的416个典型事例和提炼的23条行为描述进行编码一致性（CA）检验，计算公式为：CA=2* T1∩T2/T1∪T2，对一致性系数在0.7以上的予以保留，其余的予以删除，共提取347个行为事例、19个范畴。依据访谈者作为连接点建立行为描述与典型事例的联系，共形成连接347个典型事例的19个范畴。典型事例开放式编码结果见表6。

（五）主轴编码结果

主轴编码是指对开放式编码中“自然涌现”的初始概念进行持续比较、分析，提炼出最能代表研究问题内涵的核心概念。本研究运用主轴编码方法对创新行为描述、创新行为事例进行提炼：通过对19个范畴进行进一步总结、归纳，分析不同范畴之间的关系，通过挖掘范畴之间的潜在逻辑关系，提炼出若干主范畴，并确立范畴与主范畴的对应关系。

本研究参考Farh等的做法对19个范畴进行分类归纳[23]：打印3套卡片，每套卡片包括写有19个初始概念的19张卡片，由3位成员“背对背”对19张卡片进行分类归纳，当3位成员独立完成后，共同讨论归类结果，直到分类一致才给通过，无法达成一致则进行删除。比对后发现，3位成员分类完全一致的初始概念有16 个，占72.73%；2位成员分类不一致的初始概念有2个，占10.53%；3位成员完全不一致的初始概念有1个，占5.26%。由此可见，本研究编码一致性程度较高。经过反复地分类归纳，最终保留了16个范畴、226个事例，基层公务员创新行为典型事例的编码结果如表7所示。

基于进一步（第二轮）主轴编码发现，创新动机、创新程度是新时代基层公务员创新行为的重要组成部分，即出于不同动机导向、呈现不同程度表现，这实则反映新时代中国场景中基层公务员的创新行动逻辑：（1）创新动机实则反映基层公务员对新时代改革情境的不同反应：自主导向的主动创新抑或控制导向的回应创新，即将基层公务员创新的动机导向从强到弱的转化理解为他们创新动机从自主到控制转化。（2）创新程度实则反映基层公务员在新时代中国场景中的差异化行动策略：突破式创新，把握改革契机提出创新想法、试验创新做法、向上级领导建言或推行新项目等，实现较大规模行为变革；渐进式创新，细化改革政策、模仿（小幅度修正）其他单位成功经验或者借鉴传统经验。本研究将突破式创新和渐进式创新归纳为不同程度创新行为，即将基层公务员创新程度的强弱理解为他们创新行动策略从突破式到渐进式的转化（见表8）。

（六）编码结果阐释

1.呈现动机导向的创新动机

基于动机导向设计的创新动机是创新行为模式划分的重要标准。在创新行为三阶段中，启动阶段（想法产生阶段）中动机导向非常关键，这有助于识别基层公务员创新动机、保障基层公务员创新的可持续性；有助于回应政府部门的特殊工作情境，这就使得在已有量表基础上进一步明确基层公务员创新想法产生是出于内在动力还是外在压力。于是，本研究将基层公务员创新行为划分为两种截然相反的导向：自主导向和控制导向。当基层公务员是发自内心地想要创新，则属于自主导向下的主动式创新；当基层公务员是出于回应外部环境或领导、服务对象、工作本身的要求而进行创新，则属于控制导向下的回应式创新。

2.呈现行动策略的创新程度

基于强弱程度设计的创新程度是创新行为模式划分的重要标准。新时代中国场景中，基层公务员不仅需要有创新想法，更需要将这种创新想法在改革实践中予以落实，而基层公务员创新想法如何转化为创新实践这一过程更为重要。在创新行为三阶段研究基础上，本研究进一步了解基层公务员的创新行动策略（如何践行创新想法或愿做多大程度改变）：他们在新时代中国场景中是自我探索或积极改良利用学习机会、政策空间、平台资源优势进行创新，还是单纯地照搬其他地区经验、顺应平台资源优势和政策要求进行创新，这就构成基层公务员两种创新行动策略——突破式和渐进式。当基层公务员在新时代中国场景中探索新型工作方法、在自由裁量范围内实践创新想法、积极改良利用学习机会/政策空间/平台资源优势进行创新，则属于突破式创新；当他们在新时代中国场景中一味地照搬其他地区经验、顺应平台资源优势和政策要求进行创新，则属于渐进式创新。

3.基于创新动机-创新程度的创新行为模式划分

自主导向-控制导向创新与突破式-渐进式创新可能共存，即自主导向-控制导向创新与突破式-渐进式创新存在交叉。本研究借鉴Tsui等关于组织雇佣关系的设计将基层公务员创新行为设计为两维度交叉的组合型概念[24]，即基于创新动机和创新程度两个维度将基层公务员创新行为划分为自主突破式、回应突破式、自主渐进式、回应渐进式四种模式（见图3）。新时代基层公务员创新行为初始量表见表9。

（1）主动突破式（自主导向强-创新程度强）是指基层公务员喜欢主动去思考和在职责范围内试验一些新型工作想法、工作办法，积极利用在工作中的学习机会、政策空间、平台资源优势在改革中进行探索创新，并希望自己的这些原创性想法和新型工作方法能得到领导和同事的认可和运用。此时，基层公务员更多展现为新时代中国场景中的支持型创新。

（2）主动渐进式（自主导向强-创新程度弱）是指基层公务员虽希望在此次改革中进行创新，但他们更多通过细化改革政策、模仿（或小幅度修正）其他单位成功经验或者借鉴已有工作经验来进行创新，在改革实际中做出较少改变。此时，基层公务员更多地展现为新时代中国场景中的象征型创新，如“标签式创新”“概念式创新”等行为。

（3）回应突破式（控制导向强-创新程度强）是指基层公务员面临外部环境带来的压力，不得不思考一些新型工作想法、工作做法，不得不思考如何改良利用学习机会、政策空间、平台资源优势在工作中进行创新，以回应工作中的压力与要求。但是，这部分基层公务员会更多地利用改革契机，在工作中做出较为明显的改变，以赢得较为突出的创新成绩。这部分基层公务员更多地展现为新时代中国场景中的顺应型创新。

（4）回应渐进式（控制导向强-创新程度弱）是指基层公务员面临外部环境压力或一线工作中的实际问题，会选择照搬其他地区经验、顺应平台资源优势和政策要求作为创新行动策略。此时，基层公务员更多地展现为新时代中国场景中的规避型创新。

五、基层公务员创新行为的结构划分及信效度检验

（一）研究样本

本阶段发放问卷1 000份，回收问卷807份，有效问卷772份，基本信息见表10。

将772份有效问卷随机分为两组（A组和B组），A组数据用于对基层公务员创新行为的探索性因子分析；B组数据用于对基层公务员创新行为的验证性因子分析。为保持两组数据分析的解释力，两组受访对象的背景信息不能存在显著差异。于是，对两组受访对象的背景信息进行独立样本T值检验。独立样本T值检验结果表明，两部分数据在性别、年龄、受教育程度、职务职级、工作年限等方面无显著差异（p值均高于0.10）。因此，随机划分的A组数据、B组数据适用于因子分析。

（二）探索性因子分析

本研究对“基层公务员创新行为”量表的探索性分析基于A组数据进行。

1.描述性统计

各个题项校正后与所属维度相关性比较显著，而且删除该题项后量表信度没有显著提高。因此，保留所有题项。具体结果如表11所示。

2.区分度检验

（1）个案排序。对各个题项进行加总排序（升序排序）。（2）个案分组。由于样本数大于100，因此，以27%为界区分高分组和低分组。其中，总分排序在前27%的样本为高分组，总分排序在后27%的样本为低分组，将高分组标记为“1”，低分组标记为“2”。（3）高低分组差异比较。针对高分组和低分组在方差相等和方差不相等情况下进行独立样本T值检验，双尾检验均非常显著。于是，各题项的区分度检验通过。

3.主成分分析

基于A组数据进行KMO和Bartlett球形检验，来检验量表中各个题项是否适合做因子分析。结果表明，KMO值为0.91，高于经验标准值0.70，Bartlett球形检验的χ2值为2 852.71，达到显著性水平（p<0.001），表明存在着共同因素。因此，量表适合进行因子分析（见表12）。

采用最大方差法旋转后对题项进行主成分分析，基于特征值大于1的标准进行因子提取。旋转成分矩阵结果如表13所示，题项1～8聚合于因子1，且因子载荷值均大于0.5，全部保留；题项9～14、题项16集中于因子2，且因子载荷值均大于0.5，予以保留；而题项15的因子载荷值分布均衡，在因子1和因子2的因子载荷值为0.44和0.48，缺乏良好区分效度，共同度也相对较低。因此，对题项15进行删除。删除题项15后，采用最大方差法对其他题项主成分分析后共提出两个因子。其中，因子1解释28.78%方差；因子2解释27.32%方差，总方差贡献率为 56.10%，经过探索性因子分析，量表中15个题项得到保留（见表13）。

探索性因子分析后各题项聚焦的两个维度与基于质性研究数据的扎根理论分析结果趋于一致。其中，第1～8题呈现新时代基层公务员的创新动机，具体表现为基层公务员在新时代改革情境中是自主地思考新想法、试验新想法、利用改革契机，还是面临外部压力（工作需要、改革要求、同事竞争）而被迫在工作中做出改变，该维度可衡量基层公务员的创新动机是倾向于自主导向（强烈）还是倾向于控制导向（微弱）。第9～14题、16题呈现新时代基层公务员的创新程度，具体表现为基层公务员在新时代中国场景中的创新活动是打破常规想法/做法，切实在工作中带来明显的新变化（突破式创新），还是以包装传统经验（“概念式创新”）、模仿其他地区经验的方式来应对改革中的创新需要（“标签式创新”），该维度可衡量基层公务员的创新程度是高（突破式创新）还是低（渐进式创新）。

对修订后整体量表、创新动机维度、创新程度维度的信度分析，创新行为的Cronbach's Alpha为0.89，说明量表修订后整体信度良好。其中，创新动机和创新程度的Cronbach's Alpha分别为0.86、0.89，说明这两个维度同样具有良好的内部一致性。

（三）验证性因子分析

修订后的新时代基层公务员创新行为测量量表分属两维度，共15题项。本研究主要基于B组数据（386个样本）对探索性因子分析得到的创新行为二维度结构进行验证，并进行竞争性模型比较，验证新时代基层公务员创新行为二维度结构模型的合理性。

1.一阶验证性因子分析

为检验新时代基层公务员创新行为二维度结构模型的有效性，利用AMOS 22.0软件通过极大似然法对B组数据进行一阶、二维度结构模型设计及验证性因子分析，如图4所示，各题项因子载荷状况良好，并且，一阶、二维度结构测量模型的拟合指数均在规定的阈值范围内（χ2/df=2.29，NFI=0.93，RFI=0.91，IFI=0.96，TLI=0.95，CFI=0.96，RMSEA=0.06），这表明B组数据与一阶、二维度结构模型拟合效果良好。但为考察该假设模型是否为最佳理论模型，还需将模型与其他竞争模型（二阶、二维度结构模型）进行比较。

2.二阶验证性因子分析

创新动机和创新程度两个维度间存在高度相关（r=0.61，p<0.001），这表明可能存在更高阶的理论构念。于是，继续对B组数据进行二阶、二维度结构模型设计及验证性因子分析。如图5所示，各题项因子载荷状况良好。另外，B组数据与假设的二阶、二维度结构模型的拟合指数都在规定的阈值范围内（χ2/ df=2.29，NFI=0.93，RFI=0.91，IFI=0.96，TLI=0.95，CFI=0.96，RMSEA=0.06），且比一阶、二维度结构模型拟合效果更好。因此，研究结果表明创新动机和创新程度之间存在高阶理论构念，即创新行为。而且，创新行为对其下阶的两个维度创新动机（r=0.82，p<0.001）和创新程度（r=0.75，p<0.001）具有显著的影响。因此，创新动机和创新程度是创新行为两个显著的维度，共同受高阶创新行为的影响。

3.一阶、二阶结构模型比较

单维度量表或多维度量表均在公务员创新行为研究中得到运用。但是，在新时代中国场景中，创新行为的复杂性不断加剧，学者在研究中将创新行为扩展为一个多维度结构，如基于动机（情感、规范、承诺）的反映型多维度概念、基于过程的（想法产生、想法促进、想法执行、想法扩散）的构成型多维度概念，这可能更贴近新时代基层公务员创新行为。毕竟，多维度的结构模型要比单维度的结构模型能更丰富、准确地解释创新行为。本研究比较了二维度结构模型和单维度结构模型的拟合效果，来验证是否假设的二维度结构模型比单维度结构模型更具解释力。结果表明，二维度结构模型（χ2/ df=2.29，RMSEA=0.06，FMIN=0.48，TLI=0.95，IFI=0.96，CFI=0.96，PNFI=0.72）比单维度结构模型（χ2/ df=5.73，RMSEA=0.11，FMIN=1.22，TLI=0.81，IFI=0.85，CFI=0.85，PNFI=0.64）拟合度更好。

4.量表修订后的信度分析

新时代基层公务员创新行为量表经过验证性因子分析，15个题项得到保留。基于B组数据对量表的整体信度、创新动机信度、创新程度信度进行分析，结果表明，创新行为的Cronbach's Alpha为0.90，创新动机、创新程度的Cronbach's Alpha分别为0.85、0.88，这表明创新行为即两个维度均具有良好的内部一致性。

（四）内涵一致性检验

为进一步检验新时代基层公务员创新行为量表的有效性，将其与公务员创新行为研究中具有代表性的单维度量表和多维度量表进行相关性分析。单维度量表运用苗青等[1]的公务员创新行为量表，多维度量表运用柏曼和金的创新行为量表。新时代基层公务员创新行为及其两维度的测量结果与苗等所运用的创新量表的测量结果显著相关，也与柏曼和金所运用的创新量表及各维度量表的测量结果（创新想法产生、创新想法执行、创新想法促进）显著相关，详细结果见表14。这表明本研究的基层公务员创新行为量表与创新行为单维度和多维度量表在内涵上一致性较强。

六、基层公务员创新行为与角色绩效：效标效度的检验

本研究以基层公务员的角色内绩效和角色外绩效作为效标，将角色内绩效和角色外绩效作为基层公务员创新行为的重要产出，检验新时代基层公务员创新行为量表的效标效度。

（一）研究假设

角色内绩效是指角色规定的服务，即基层公务员能否按时、按质、按量完成岗位职责规定的任务以及在服务群众时呈现期待的行为[25]。基层公务员创新行为使他们对新时代全面深化改革的外部环境具有更强适应性，能够更加灵活地回应新时代各项改革中的任务要求，并卓有成效地完成各项改革任务，收获更理想的角色内绩效。此外，面临新时代改革中不确定性极强的任务执行环境和新型工作内容（“模糊任务”），基层公务员主动创新、善于作为，与同事形成良好的团队协作，依据工作问题探索、获取、应用新知识、新技能[26]，于是，他们更加科学有效地处理改革任务执行中遇到的问题，更加圆满地完成各项改革任务，获得令人满意的角色内绩效。基层公务员的一些特色做法或创新实践能使政策执行更贴近本地实际，最大限度减少宏观政策与本土客观实际的错位偏差，达到更佳的政策执行效果（角色内绩效）。此外，基层公务员的创新表现能让群众感受到他们的开拓进取精神、更高的行政办事效率、不断更新优化的政务服务[27]，能更好地满足群众对他们的角色期望。由此本研究认为基层公务员创新行为会推动他们取得更理想的角色内绩效。基于此，提出以下假设：

假设1

基层公务员创新行为正向影响他们的角色内绩效。

角色外绩效是指超出基层公务员工作职责之外的任务绩效。作为立足于公共利益（自身利益及角色要求之外）的角色外行为，往往会为基层公务员带来行为的溢出效应，即角色外绩效。从工作要求-资源模型来看，基层公务员超出工作要求（角色要求）之外的工作投入（知识投入、精力投入、时间投入），会带来角色内绩效之外的收获，即角色外绩效[28]。具体而言，主动创新的基层公务员打破传统思维模式，积极主动采集创新所需的政策、信息、技术等资源，并通过对创新资源的挖掘、吸收、运用，进而提高任务执行效率[29]，达到工作要求之外的标准或产出；主动创新的基层公务员积极引入新型工作方法和问题解决方案来处理群众反馈的问题，有助于提升政务服务质量，使群众获得全新的政务服务体验，令他们对政务服务更加满意[30]，超出他们对基层公务员的角色期待。此时，创新行为使“双向负责”（对上负责、对群众负责）的基层公务员超出单位（领导）及群众对他们的角色要求（心理预期），从而收获角色外绩效[31]。由此本研究认为基层公务员创新行为会推动他们取得令人满意的角色外绩效。基于此，提出以下假设：

假设2

基层公务员创新行为正向影响他们的角色外绩效。

（二）研究方法

1.研究样本

本研究对参与第二阶段问卷调查的 772名基层公务员（探索性因子分析的样本1和验证性因子分析的样本2）的直接领导进行第二轮问卷调查（间隔 3个月）。请其直接领导评价其角色内绩效和角色外绩效。采用识别码对不同阶段的基层公务员问卷配对以及领导-下属问卷配对（受访者姓名首字母和手机号后4位）。经过有效性分析，共回收635套配对问卷（领导153份、基层公务员569份）。基层公务员问卷中，男性331人，占58.2%；女性238人，占41.8%。年龄在30岁以下的有147人，占25.8%；30～40岁的有236人，占41.5%；40～50岁的有169人，占29.7%；50岁以上的有17人，占3.0%。大专及以下的有153人，占26.9%；本科的有263人，占46.2%；硕士及以上的有153人，占26.9%。

2.测量工具

角色内绩效测量主要借鉴Hassan等和Cho与Faerma的测量量表[32]，然后请基层公务员代表结合工作实际进行润色后，包括“该同志能保质保量地完成单位交付给他的改革任务”等五个正向题项，Cronbach's α值为0.78。角色外绩效测量主要借鉴Cho 和Faerman的测量量表[33]，包括“该同志能帮助同事减轻工作负担”等八个测量题项，Cronbach's α值为0.83。

（三）研究结果

各变量的相关性矩阵如表15所示。基层公务员创新行为与角色外绩效（r =0.29，p<0.01）、角色内绩效（r =0.30，p<0.01）显著正相关。假设1、假设2得到初步支持。

运用SPSS 23.0 对数据进行回归分析，在控制人口统计学变量后，分别进行基层公务员创新行为对角色外绩效和角色内绩效的回归。由表16可知，创新行为对角色外绩效（r=0.29，p<0.01）、角色内绩效（r=0.30，p<0.01）均具有显著的正向影响。因此，假设1、假设2均得到验证。这表明基层公务员的创新行为能实现更理想的角色外绩效和更卓越的角色内绩效，符合理论预期，说明新时代基层公务员创新行为量表具有理想的效标关联效度。

七、研究结论与讨论

本研究基于“多地点、多机构、双层级”非概率抽样方式对新时代中国场景中基层公务员的创新行为进行深入分析，运用质性（半结构化深度访谈）与定量（多节点问卷调查）相结合的研究方法，对创新行为的概念内涵、结构维度、校标效度进行探索、检验与呈现。

（一）研究结论

1.新时代中国场景中基层公务员创新行为的内涵及测量研究

新时代中国场景中基层公务员的创新行为包括创新动机和创新程度。（1）创新动机包括自主导向动机和控制导向动机，能有效回应新时代中国场景中干事创业导向、自由裁量权拓展、科层制束缚减弱、风险顾虑减弱对基层公务员创新主动性的影响。（2）创新程度是指基层公务员是选择在改革中进行突破式创新，即打破常规想法/做法进而给工作带来明显的新变化，还是选择渐进式创新，即通过包装传统经验、模仿其他地区经验的方式来应对工作创新需要。创新程度能回应中国文化背景元素（高权力距离、集体主义导向）带来的创新程度差异；识别政府部门特征（创新绩效难量化评估和准确衡量）引发的基层公务员重创新数量（“标签式创新”）、轻创新实质（“概念式创新”）的行为表现；呈现不同程度自由裁量权带来的基层公务员创新差异。（3）本研究中创新行为测量量表融入政策执行视角（如题项4、题项6、题项9），回应基层公务员的工作实质（政策执行和服务供给）。此外，基层公务员创新行为不同于私营部门中的发明创造，因此，创造力、主动变革行为、变革型组织公民行为、建设性或亲社会越轨行为等概念也应借鉴整合入基层公务员创新行为的内容及测量。

2.基层公务员创新表现呈现与新时代中国场景的互动

基层公务员面临双向负责（对上级负责和群众负责）的任务情境，根据行为公共管理理论视角，基层公务员的行为表现实则为他们与外界环境的互动[21]，这一基本论断构成分析科层制中公务员创新行为的两个重要组成部分：任务情境和行动策略。（1）新时代中国场景为基层公务员提供了特定任务情境，基层公务员的创新动机与任务情境形成互动：基层公务员创新过程中受自主导向动机（服务群众的热情或有“官瘾”“爱表现”）影响明显，则更多呈现主动创新，如果受控制导向动机（外在调节或内摄调节）影响明显，则更多呈现回应创新。（2）基层公务员的创新程度是他们愿意在工作中做出创新程度或从事创新的方式，这构成他们的创新行动策略。若基层公务员在新时代中国场景中拥有的自由裁量权较大、受到的官僚制束缚及风险顾虑减弱，且他们肩负的工作任务需要一个试点推进、不断探索的过程，新型工作内容、新型工作问题、新型利益诉求促使他们在自由裁量空间延伸过程中呈现不同程度创新，则他们更多为探索式创新。若缺乏来自上级的实质性授权或者受官僚制束缚及风险顾虑较强，或者，基层公务员长期受到科层制中问责制（如维稳）、规则束缚（繁文缛节）影响，他们思维和行动中的路径依赖使他们很难一时做出明显的创新改变，则更多为渐进式创新，由此可见，基层公务员的创新程度是他们在现实场景中的行为调适。（3）本研究基于“创新动机-创新程度” 构建二维度交叉组合型概念，将创新行为划分为主动突破式（“支持型创新”）、回应突破式（“顺应型创新”）、主动渐进式（“象征型创新”）、回应渐进式（“规避型创新”）四种类型，阐释新时代中国场景中基层公务员形式多样又抽象复杂的创新表现。

（二）理论贡献与实践意义

1.理论贡献

本研究针对已有公务员创新行为研究主要对私营部门创新行为量表修订使用的现状，注重量表的情境化设计，在新时代中国场景中开发基层公务员创新行为的二维度概念及测量量表，以“动机-程度”二维度构建的交叉组合型概念有效回应中国文化背景（高权力距离、集体主义等）、政府组织特征（自由裁量权差异、创新绩效难评估）、现实工作场景（干事创业导向、自由裁量权拓展、科层制束缚减弱），实现对已有创新行为研究的有效拓展。本研究为中国场景中基层公务员创新行为的内涵界定及结构划分开发出一套更全面、科学的测量指标体系，为公务员创新行为研究提供科学有效的工具基础，能有助于控制已有研究中的外部环境偏差与内部测量偏差，以“中国基层故事”与国内外公务员创新行为研究领域形成学术对话，并实现研究结论更加有效地推广和应用。

本研究在中国场景中开发的基层公务员创新行为量表，针对已有创新行为量表难以有效区分公务员创新行为类型及程度的问题，探索出基层公务员创新行为的“动机-程度”二维度结构，以新制度主义理论框架（规制、规范、认知）剖析基层公务员创新行为的生成逻辑，进而为基层公务员创新行为的二维度交叉组合型概念奠定理论基础。此外，本研究中创新行为的创新动机维度拓展了自我决定理论在基层公务员创新行为及心理中的运用；本研究中创新行为的创新程度维度有效回应了街头官僚理论中自由裁量权运用的研究议题。本研究基于“创新动机-创新程度”将划分的四种创新类型-自主突破式（“支持型创新”）、回应突破式（“顺应型创新”）、自主渐进式（“象征型创新”）、回应渐进式（“规避型创新”），能够更加准确、清晰地把握新时代基层公务员不同类型创新表现（如“标签式创新”“概念式创新”），这既涵盖不同导向创新和不同方式创新交叉共存的情境，又呈现新时代中国场景中基层公务员创新的行动策略与决策心理，从行为公共管理理论视角彰显中国文化背景、科层制组织特征、变革情境对基层公务员创新行为、态度的联合作用效果。

2.实践意义

本研究为政府部门衡量新时代基层公务员干事创业、担当作为的尺度标准。在新时代中国场景中，各个地区、各级部门一再强调鼓励基层公务员干事创业、担当作为，但干事创业、担当作为的表征是什么?“创新型好干部”的标准是什么?本研究为新时代政府部门识别基层公务员不同类型的干事创业、担当作为表现提供了相对明确的可操作化标准，进而使其在规则设计、任务分配、干部遴选、绩效激励等战略管理实践中更有效地引导基层公务员朝干事创业、担当作为的“好干部”方向努力，推进高素质基层干部队伍建设。

本研究为新时代基层公务员干事创业、担当作为提供相对清晰的角色示范及多元化行动策略。本研究为新时代中国场景中的基层公务员高效完成工作任务提供积极的角色示范，缓解他们在新时代现实场景中对自身角色规范的迷茫状态，剥离“角色压力”“目标模糊”的负面效应。另外，本研究为基层公务员干事创业提供多元化行动策略，尤其是，本研究所呈现的四种创新行为模式可使基层公务员根据自身所处的现实工作场景灵活地选择创新行动策略，这有助于重点改革任务和具体改革举措在基层政府部门的有效开展。

（三）研究不足与未来展望

本研究受到客观条件限制，主要采用基于半结构化访谈和问卷调查的横截面研究设计开展研究，难以实现准确的因果关系推断。尤其是，本研究在中国现实场景中研究基层公务员的创新行为，更需要基于多场景、多节点进行量表的情境化修订。本研究中的基层公务员创新行为量表是基于中国现实场景探索开发的，因此，本量表在文化背景推广、工作场景推广和研究群体推广方面具有一定局限性。未来研究可以在此基础上继续拓展公务员创新行为的量表，增强创新行为测量工具的外部效度。

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