【文章精选】吴高辉、郭小聪丨党建何以引领脱贫目标的实现？——政党引领与国家基础权力比较视角下的多案例研究丨2022年第4期

Original 吴高辉、郭小聪公共管理与政策评论 2024-02-05

党建何以引领脱贫目标的实现？

——政党引领与国家基础权力比较视角下的多案例研究

◉ 吴高辉郭小聪

【摘要】中国2020年如期消除绝对贫困，取得了前所未有的成就。然而，实践上的成就急需理论上的回应：基层党建何以引领脱贫目标的实现？采用田野方式进行多案例研究，结果表明：党建扶贫的资源输入、组织建设以及话语宣传的三重路径构成了“利益、权威、观念”的三重嵌入机制，实现了政党引领国家基础权力的再生产；（2）它使得国家意志与战略被目标群众所理解和接受，虽然超出了官僚制难以联系目标群众的组织局限，却推动了乡村治理的官僚化进程；（3）它之所以实现了有效治理，是因为利益嵌入与观念嵌入的一致发生冲击了乡村治理秩序，党建引领则提供了权威嵌入和维持的有效路径，并更新了乡村治理格局。研究的可能意义是修正了国家基础权力理论、拓展了政党自主性研究，揭示了乡村自治官僚化的公共性削减困境，为衔接推进乡村振兴提供了理论视野。

【关键词】党建扶贫；政党自主性；国家基础权力；三重嵌入；乡村自治官僚化

【作者介绍】吴高辉：中南大学公共管理学院、乡村振兴研究中心研究员、社会稳定风险研究评估中心副研究员，wugh7@mail2.sysu.edu.cn；郭小聪：中山大学政治与公共事务管理学院教授、中国公共管理研究中心研究员，lpssgxc@mail.sysu.edu.cn。

【引用格式】吴高辉,郭小聪.党建何以引领脱贫目标的实现?——政党引领与国家基础权力比较视角下的多案例研究[J].公共管理与政策论,2022,11(4):137-150.

—文章结构—

一、研究现象与问题

二、文献回顾：理论框架的来源

（一）国家基础权力视角：党建扶贫的表现及其解释力局限

（二）政党自主性视角：党建扶贫的实现机制及其影响

三、分析框架：政党引领下的三重嵌入机制

（一）党建扶贫的实施路径、治理条件与策略选择

（二）三重嵌入机制：“利益、权威与观念”的逻辑关联

（三）治理动力及其影响：国家权力再生产与乡村治理官僚化

四、研究方法与案例呈现：三个案例的分析与运用

（一）数据来源：案例简介、收集方法与数据特征

（二）案例分析：三个不同地区的案例呈现

五、结论与讨论

一、研究现象与问题

2020年中国实现了现行标准下所有贫困人口顺利脱贫，既提前完成联合国可持续发展目标，又实现了全面建成小康社会的庄严承诺。2020年中央一号文件进一步强调发挥基层党组织在脱贫攻坚与乡村治理中的领导作用；习近平总书记在中央扶贫开发工作会议上也指出：“抓好党建促脱贫攻坚，是贫困地区脱贫致富的重要经验。”站在2021年建党百年的关口，“党建扶贫”理应深入研究。事实上，笔者在调研时发现了两大异常现象。一方面，党员干部、外来资本、普通村民以及贫困户这些异质性的群体居然形成了具有一致目标与共同体意识的扶贫集体行动；另一方面，党建扶贫行动不仅改变了村庄的资源状况与价值观念，还形成了新的治理形式。

首先，20世纪以来国家权力向基层摄取资源的过程改变了基层治理秩序，而近年来党建扶贫实施中的国家资源输入对基层治理秩序的影响尚有待研究。其次，王春光、孙兆霞、张建、曾芸、徐明强等从社会建设理论与政治耦合的视角对党建扶贫实践过程进行了阐释，但是他们的研究对其嵌入动力及机制关注较少。最后，洪源远（Yuen Yuen Ang）以制度与市场共演机制来解释中国的扶贫成效，称之为“有指挥的即兴发挥”（directed improvisation），但是忽视了“党建引领”的核心作用。黄宗智指出共产党政党-国家的社会动员能力必须配合真正符合民众的愿望和能够得到民众持续拥护的目标才会释放强大和可持续的能量；“脱贫攻坚”与“全面小康”显然符合目标。受他们的启发，笔者试图从政党社会学与政权建设理论去发现其治理动力与实现机制。

基于此，我们的研究问题是：党建如何引领贫困治理目标的实现，对原有的治理秩序产生了怎样的影响？简言之，本研究以党建扶贫为例揭示中国场景下的政党在推动基层政权建设与乡村社会治理的实践过程、内在逻辑及其对乡村社会治理秩序的影响。

二、文献回顾：理论框架的来源

与20世纪80年代人民公社解体而村民自治建立所体现的“国家撤退”相比较，新时期的资源下乡进程应称之为“国家回归”，这意味着国家具有更大的能力按照自身的意志来改造乡村社会。然而，中国国家建设中除了存在这种通过动员社会和延续国家自主性来巩固党的执政地位的总体性诉求之外，还有鲜明地回应基层社会自下而上的经济社会变化和多元利益的现代性诉求。那么，在以政党建设为核心的国家政权建设与乡村社会治理格局中，政党起到了什么作用、它是如何实现的、给乡村社会治理带来了怎样的影响？

（一）国家基础权力视角：党建扶贫的表现及其解释力局限

基层党建扶贫意味着国家基础权力的嵌入发挥了重要的社会治理效能。近代以来的基层政权建设实质是国家借助行政机构、法律、政策等贯彻国家意志，以及通过政党渗透来改造乡村社会秩序。按照迈克尔·曼（MichaelMann）的国家权力理论就是实现“基础权力”，即国家能实际穿透市民社会并依靠后勤支持在其统治的疆域内实施其政治决策的能力。国家通过法律、政策或宣传等方式贯彻国家意志的能力，国家在上述各方面的影响力越强、技术越发达，那么国家的基础性权力就越大。该概念的一个关键优势是专注国家实践（state practice）如何实现稳定统治的能力，而不是从一些宏观的、结构性、制度性条件（例如经济发展、人口压力、收入差距或政治制度）中去寻求解释。学界对此已做了大量研究贡献，在此不再详谈。本研究的关注点是该概念框架难以回答关于治理效能或动力等方面的关键问题：国家意志与战略目标是如何被基层干部和社会群众所理解和接受，进而联系目标群众推动相关社会治理目标的实现？因为仅从社会治理层面看，如何对村民进行宣传教育并使之具有政治意识，来贯彻国家意志和政策是基层政权所难以具备的。

对此，有必要将基于中国经验的政权建设研究与基于海外经验的相关研究进行比较对话来选择合适的分析视角。其一，近代史与当代中国经验研究均强调了执政党在经济社会发展中所展现的塑造、融通与引领政府或社会的作用。有研究认为近现代中国的一个重要任务就是在小农经济占主体的社会形态基础上构建强大的社会政治体系，而中国共产党凭借强大的组织动员与社会渗透实现了这一目标。有研究将中国经济社会成就原因之一归结为“中国特色党政治理结构”的有效运行，强调了执政党通过政治领导行政而将组织和意识形态深刻塑造并融入了政府体系的功能实现机制。其二，海外国家基础权力研究指出了国家得以发挥社会效能的实施策略。有研究大型社会工程为何失败时指出国家运用技术达到了简化社会的目的，从而更大范围地介入各种社会事务，如救济贫困人口。而对于国家的这种社会控制能力的实现策略，有研究指出国家不仅使用向社会下沉国家机构与人员等组织策略，也运用国家资源配置的策略，还通过新的规则或价值观念来改造民众日常行为。本研究认同上述研究的贡献，但是认为需要结合新时代的党建扶贫实际来做出合适的取舍。围绕迈克尔·曼的国家权力理论的系列研究为观察国家基础权力变化提供了经验指标（即组织策略、资源分配和价值观念），但是该系列研究尚未关照到中国经验中“中国特色党政治理结构”、“政党下乡”与“政党在乡”等具有更加决定性的政治背景与政策因素。而围绕执政党在经济社会发展中作用的近代史与当代中国经验研究则较好地弥补了国家基础权力视角的上述不足。然而，该系列研究的不足又在于，在新时期以党建促扶贫的背景与要求下，“中国特色党政治理结构”在面临以自治为底色的乡村社会时，又是如何运用乡村社会的基层党组织来引领社会治理实践的呢？二者之间是如何实现嵌入、互动乃至发挥治理效能的呢？基于此，下面将转入政党自主性视角来进行探讨和回应。

（二）政党自主性视角：党建扶贫的实现机制及其影响

首先，基于中国场景的政党下乡研究认为它不仅巩固了国家政权，也塑造了不平衡的权力结构。徐勇指出政党对乡村的政治整合与现代化改造既有效运用了大量草根精英的地方知识，又受制于其家族关系、个人私利以及农民意识等而陷入了脱离群众、特权化、贪污腐败的旋涡。同样，崔春指出改革开放后中国基层党组织呈现党群矛盾、基层党组织涣散、“末梢失灵”。更进一步，吴素雄指出政党下乡推动了社会权力的官僚化进程而导致基层权力结构失衡，陷入强者越强、弱者越弱的“锁定”结构。该系列研究较好地指出了党组织的民意基础及其开放的治理秩序的重要性，进一步启发我们关注新时期党在乡村社会的组织力不足，以及治理任务变化背景下的自主性，而这正是本文试图去回应的一个重要的方面。

其次，党建扶贫实践回应了政党自主性的三重面向。所谓政党自主性，或能动性，是指政党基于其意识形态偏好拥有自主的愿望与能力，主要表现在政党对国家政权的自主性、政党对社会的自主性以及政党的组织和意识形态自主性。学界围绕这一主题做了大量研究，在此不再赘述。此处重点梳理与本研究直接相关的两大分析框架：“政党组织社会”和“政党引领社会”。然而，前者的分析框架无法回应新时代党建引领社会治理中的两大关键问题：一是组织目标上不再强调严密的控制社会而是引领社会；二是组织方式上不再强调党组织的单向渗透而是双向互动。后者的分析框架强调了在确保党的核心领导地位的前提下，发挥党组织引领、凝聚和服务基层社会的功能；并且揭示了党建引领社会的政治机制、组织机制、服务机制和吸纳机制。客观而言，后者分析框架较为符合新时代的基层党建实践；但是，对于本研究对象而言，仍有两大值得进一步推进之处。其一，上述四种机制之间的逻辑关联如何阐释？组织机制与吸纳机制是组织建设的一体两面，而服务机制既内含于政治机制之中，又与前两者高度关联，政治机制是统领其他三种机制的根本动力，那么该如何进一步揭示这种内在机理？其二，城市基层党建的环境与需求毕竟与脱贫攻坚时期的党建扶贫存在相当不同的局面。那么，当乡村（贫困）治理任务处于高度政治化的态势之中，且与各级党政机构、结对帮扶单位、帮扶干部等外在于乡村社会的政权力量密切关联时，基层党建又将呈现怎样的引领机制？基于此，本研究主张：为了实现脱贫的社会治理目标，党建扶贫实践不只是完成了对基层政权力量与社会治理力量的整合，而且充分发挥了自身的组织建设与话语宣传在整合前两者的过程中的引领作用。那么，这种作用如何体现呢？

最后，新时期的治理环境与任务变化强调了政党在基层政权建设与社会治理中的三重统领作用。对此，最新的系列研究工作做了有益的探索。其一，有研究以基层党组织的治理权威塑造机制为着眼点，发现了“权力结构的一体化运作”“党建元素的标识性感召”和“党群动员的人格化示范”三重权威塑造机制，从而阐释了“基层党组织领导”与“夯实党的执政基础”之间的机理。该研究的启发在于需要重点关注党组织的权威，这是基层党建发挥引领作用并且维持基层治理秩序的关键；然而，仅仅关注权威这一因素又无法回应现实的问题，因为党建扶贫不可能仅仅依靠权威而实现。其二，有研究关注了城中村中流动人口中的基层党建，研究认为基层党组织以资源分配者的身份运用社会组织的服务、社会资本、口号等而实现了在流动社区的覆盖并增强了自身合法性。该研究的重要启发在于强调了党组织的资源分配作用，既符合党建扶贫的实际，又凸显了基层党组织能发挥引领作用的现实依据。其三，有研究基于历史制度分析关注了党政结构中的价值治理（即地方党政机构通过价值观生产与价值动员整合机制而实现的公共治理行为），并且发现了地方价值治理任务经历了从“团结目标”到“利益目标”再逐渐迈向“综合目标”的演变过程。该研究最重要的启发是引导我们将分析视野不应局限于相对“硬性”的治理结构、制度、资源分配，而需要进一步关注能够激发共识精神的、无形的、柔性的“软治理”因素。这在本研究中具体表现为“观念嵌入”“话语宣传”“价值重建”等。因此，本研究认为，党建扶贫实践所体现的是政党引领基层政权与乡村社会的有效共治，具体表现为“资源输入”“组织建设”和“话语宣传”三重路径，其内在逻辑是基层党建的“利益、权威与观念”的三重嵌入机制。

综上所述，党建扶贫实践回应了国家基础权力理论与政党自主性议题。一方面，从“国家基础权力”的视角去理解“党建扶贫”实践中所体现的“资源、组织与话语”的三重路径；另一方面，从政党自主性研究出发，发现该三重路径所揭示的“利益、权威与观念”的三重嵌入机制。需要强调的是，本文所研究的“国家基础权力”不是街头官僚的自由裁量权，也不只是基层政府的行政权力，而是实际嵌入社会并依靠国家机构支持在社会内实施各种政治决策与任务的能力。而国家基础权力再生产是指在政党引领下，基层政权机构通过干部下沉、资源配置与价值宣传等手段嵌入社会后不断强化这种能力，从而实现社会治理目标的过程。本研究旨在运用实践经验去构建一个解释该过程的内在机制及其影响的分析框架，具体如图1所示。

三、分析框架：政党引领下的三重嵌入机制

如图1所示，我们试图运用上述分析框架来再现并分析中国党建扶贫实践的实施策略、内在机制与影响。需要指出的是，该分析框架采用“归纳与演绎”相结合的思维方式与“连接经验与理论”的分析过程，因而需要将文献回顾与案例分析相结合来理解。简言之，本部分重点呈现该分析框架的核心要素及其逻辑过程。具体而言：首先论述“党建扶贫实践”过程，主要包括实施路径、治理条件与策略选择；其次，揭示“党建扶贫实践”过程中的三重嵌入机制；最后挖掘其内在治理动力及其对乡村社会治理秩序的影响。

（一）党建扶贫的实施路径、治理条件与策略选择

（1）资源输入路径下的资源整合与分配治理。精准扶贫实质是一条依托市场、行政与社会参与的资源输入路径。然而，精准扶贫超出了改善贫困农民生活水平的意涵，逐步由社会治理意义上的“脱贫攻坚”上升为政治任务层面的“全面小康”等政治任务。一方面，中国农村扶贫逐渐由政府专项业务上升为国家战略，进而不断强化其政治站位而成为中国共产党的重要使命；另一方面，扶贫工作被嵌入国家治理体系和治理能力现代化的框架内，成为基层治理水平的重要抓手。这两种逻辑反映了乡村如何承接并有效利用外部资源输入的难题：一方面各级部门的扶贫资源输入贫困村，令后者应接不暇；另一方面村庄内部的治理需求集中到“脱贫攻坚”这一中心任务之下，缺乏有效向上反馈的中间机制。为了化解上述资源与需求对接的难题，村级党组织成为资源整合与分配的中间载体。一方面，对“自上而下”的资源输入进行资源整合，具体的措施是“项目申报”“村级合作社”“村级台账”等；另一方面，对输送到村庄的扶贫资源进行合理分配，即“分配治理”，具体的措施包括“民主评议”“村干部认定”“贫困户申报”等。

（2）组织建设路径下的内部动员与外部监管。在大扶贫格局下，基层党建被纳入脱贫攻坚的国家战略体系中，被认为既是解决贫困治理“最后一公里”难题的重要组织载体，也是整合基层治理力量的重要政治保障。为此，实践中的“党建扶贫”主要采取了内部动员与外部监管的策略。内部动员，主要是通过“联系老党员、发展新党员、党员干部更替”“党支部设立扶贫中心任务”“党员带头扶贫”等强化党员在扶贫与便民服务中的责任来达到治理目的；外部监管，主要是以“党支部与合作社交叉任职”“合作社内建支部”“党员牵头党员汇报”等方式将党支部的权威延伸至村级扶贫合作社、村级产业扶贫项目中，以便及时发现问题、反馈问题并纠正问题。

（3）话语宣传路径下的价值重建与生活改造。“访民情、惠民生、聚民心”不仅是党员干部与贫困群众进行结对联系的日常表现，而且承载了驻村扶贫干部的价值、情感和社会关系。这种“党员干部结对联系群众”呈现高度个体化特征和情感化互动逻辑，类似于“亲属契约”（kinship contracts）的结对帮扶超越了官僚制的行动局限而与贫困群众联系起来，会给贫困村的生活方式和价值观念带来重要影响。本研究将这种实践路径概括为“结对联系”，它的作用主要体现在两个层面。一方面，从“联系群众”的角度看，正是在了解贫困农村存在“等靠要”“不劳而获”“好吃懒做”等落后思想，而政府体系中则部分存在“扶贫扶不尽”“救急不救穷”“扶贫是一阵风”等怀疑思想，党建扶贫特别注重统一、巩固各级政府公职人员，尤其是驻村干部的贫困观念与扶贫意义，典型的表现为“扶贫先扶志（智）”“消除贫困是社会主义的应有之义”“扶贫是政治任务”等。另一方面，从“党员结对”的意义上讲，一线扶贫的党员干部会不断地向贫困村庄宣传积极的贫困观念与扶贫意义。为了解决贫困群众的价值观念与行动方面的问题，扶贫干部会采取针对性的策略。经过上述反复的“联系群众——深入群众——发现问题——解决问题”的过程，党建扶贫的“结对联系”直观地表现为一种关于贫困观念与扶贫意义的“话语宣传”或“价值重建”。典型的表现是，第一书记等党员干部带头为贫困户打扫卫生、夜访贫困户、牵头发起贫困户夜校活动等。

（二）三重嵌入机制：“利益、权威与观念”的逻辑关联

本部分重点揭示上述实践过程的内在机制，也就是“利益、权威与观念”间的逻辑关系及其作用，即“三重嵌入”机制，如图1所示。

（1）党建扶贫的三大实践表现或要素反映了“利益、权威与观念”的逻辑结构。一方面，大规模扶贫资源输入给乡村带来了现实的利益，改变了乡村的利益结构。现实利益的嵌入旨在瞄准特定的贫困村民以及贫困村，但是也给村庄治理带来了不同利益输送方强烈的利益诉求。一般而言，以党的十八大的召开为分水岭，中央政府对扶贫工作赋予了空前的重视，而使其从常规政府任务逐渐成为各级党政机关的首要政治任务。在这个背景下，全国范围内形成了“五级书记抓扶贫”的政治领导机制，而部分省份甚至明令“贫困县不摘帽，一把手不调岗”。那么，党的十八大以后，在强大的党政体制的动员下，扶贫远远超出了由“省-市-县-乡”的扶贫部门与涉农部门等构成的常规扶贫体系，而演变成了各级党政机关、事业单位、国有企业以及社会力量等共同参与的大扶贫格局。为了加以区分，本研究将原有的主要依托“省-市-县-乡-村”的行政过程来输送利益的结构（也就是行政结构决定的利益结构）称之为“常规官僚体系”；而把党政体制动员下的大扶贫格局下的利益结构称之为“非常规政治体系”。在党建扶贫实践中，后者整合了前者，并使得扶贫具有强烈的政治任务性质。正因为如此，常规的乡村自治陷入了常规官僚体系与非常规政治体系的双重结构之中，极大地改变了原有的利益结构。典型的表现是，村级治理体系不仅要完成常规的扶贫工作（也就是满足国家层面的脱贫目标），也要经常、大量满足各级对接部门的督查与考核（也就是满足各级部门的脱贫需要），还要应对全体村民的利益诉求（也就是满足整村的利益诉求）。另外，精准扶贫的实施带来了新的观念，改变了原有的观念结构。它首先带来了关于“脱贫攻坚”等一系列话语（例如“脱贫攻坚、全面小康”“扶贫先扶志/智”“去除等靠要”“不忘初心”“内生动力”等）。其次改变了贫困村庄对贫困家庭与贫困状态的价值观念。贫困不再仅仅是个人劳动能力或生活习惯问题，也不再只是社会经济问题，而是需要“个人勤奋努力、社区支持、市场参与、政府主导、党的领导”的“社会政治”问题。这一观念结构的改变也同样反映了常规的乡村治理陷入了“常规官僚体系”与“非常规政治体系”的双重影响之中。换言之，贫困户是否能脱贫，不仅是贫困户个人家庭和贫困村的问题，也不仅是各级扶贫部门的责任，还是驻村干部、帮扶责任人、结对单位乃至各级党政机关的政治任务。无论是上述利益结构还是观念结构的变化，都意味着国家的扶贫行动对原有的乡村治理秩序和利益结构的冲击，而这一冲击会造成对贫困治理目标实现的威胁，也是对国家基层政权建设的挑战。正是在这种形势之下，党建扶贫的组织建设路径在贫困治理的范畴重点发挥了调整权威结构的作用。“党建扶贫”实践的出现，不仅是源于党政体系对扶贫行动进行自上而下的施压与动员，也是受精准扶贫对乡村治理秩序冲击所带来的自下而上的调整与回应。

（2）三重嵌入机制既是党建扶贫实践面临治理结构约束条件下的实用选择，也是应对乡村治理秩序与权力结构变化的有效回应。三重嵌入机制是对党建扶贫三个面向的反映，而这三个面向分别对应着贫困治理研究与实践三个方面的问题，因此三重嵌入机制首先承载了实现党建扶贫目标的内在逻辑。另外，党建扶贫实践过程面临着复杂的治理结构的约束，因而出现了应对不同治理结构的回应策略。例如，在申报扶贫项目时，面对组织结构中不同部门权威差序化约束，第一书记发展出了通过党组织内部动员的方式争取项目资源和上级党组织的注意力，从而打破了权威结构的约束。再者，三重嵌入机制还意味着调整乡村治理秩序与权力结构。例如，利益的嵌入改变了乡村原有的资源分配的“五阶差序格局”，使得贫困户在脱贫过程中获得了重点的政策关注和资源支持，而第一书记及村两委干部则需要介入由此而引发的贫困户与非贫困户的矛盾中。

上述分析过程提炼了党建扶贫实践过程的“三重嵌入”机制，它们的逻辑转换过程可以概括为“利益嵌入与观念嵌入的一致发生冲击了乡村治理秩序而需要党组织的权威嵌入来维持新的治理格局”。

（三）治理动力及其影响：国家权力再生产与乡村治理官僚化

如图1所示，本部分要阐释的基本命题是：党建扶贫的三重嵌入源自政党引领下的国家基础权力再生产，进一步造成了乡村自治的官僚化。

首先，党建扶贫实践是党政体制将贫困问题由个人能力与习惯问题转变为社会经济问题后，进一步上升为重大政治任务的微观执行抓手，实质是执政党运用国家基础权力对群众生活方式以及乡村治理秩序的改造。具体表现在：其一，国家资源的输入是国家利益再分配过程，是有效实现国家的贫困治理目标的基本路径；其二，话语宣传的渗透是国家意志改造群众贫困观念的过程，是党员干部结对联系群众的直接路径；其三，组织建设的强化是国家权威整合贫困治理资源、巩固贫困观念结构的过程，是党建引领的具体路径。

其次，国家基础权力再生产进一步塑造了乡村自治的官僚化。一方面，第一书记等党员干部的下派增强了官僚机构与乡村自治的联系与互构，上级党政机构的意图、资源与组织等方面都能够较顺利地延伸至乡村自治体系中。另一方面，村干部等自治体系的代表人物在工资待遇、坐班制度与工作方式等方面呈现高度的官僚化特征，使得村级组织日益类似于乡镇政府的下一级派出机构。简言之，贫困问题从一般社会经济问题上升为重大政治问题后，在党建扶贫三重嵌入机制的作用下激发了基层治理主体的“共同体意识”（第一书记等驻村干部与派出单位、村干部、乡镇干部从简单的“共事关系”变成了“共谋、共担关系”），实现了国家基础权力再生产，进一步推进了乡村自治的官僚化进程。

如图1所示，上述部分论述了党政治理结构下的国家基础权力再生产的基本含义、实现过程以及重要影响。政党引领的国家基础权力再生产是三重嵌入机制的内在动力，它既决定了三重嵌入的实质内容，也概括了三重嵌入的治理后果。其治理意义与理论价值在于：一方面，基于乡村党建扶贫的经验揭示了执政党推动基层政权力量来实现社会治理目标的路径、策略与因素；另一方面，超出了党建扶贫的经验范畴，揭示了“中国特色党政治理结构”与乡村社会互动的内在动力机制。

四、研究方法与案例呈现：三个案例的分析与运用

本研究主要采用“嵌入性多案例研究”，即具有多个分析单位的多案例研究。之所以选择多案例研究，主要是因为多案例研究适用范围比单案例研究更广泛、更有说服力、更稳健；而且适合于单案例研究的一些法则往往难以满足于多案例研究。具体而言，以三个不同地区的“党建扶贫实践”为案例，重点关注扶贫资源、基层党建与话语宣传三个分析单位，分析原则遵循“原样复现”的“复制逻辑”。因此，旨在从不同的案例中发现相似的结果，从而揭示相似的内在机制。

（一）数据来源：案例简介、收集方法与数据特征

首先，我们在熟人介绍后进入现场调研，并且重点关注了不同案例背景的差异。从2017年3月起至2019年12月，在校友的帮助和联络下，笔者多次以参与观察的方式调研党建扶贫实践过程，累计驻村调研达120多天。在此期间，与扶贫工作队“同吃同住”、积极参与乡镇和村庄的各种活动，获得了大量一手访谈材料。所调研的三个案例中的研究现象与分析单位大体类似，所不同的是案例背景。东部A村贫困程度较轻、乡村治理关系比较规范、国家的脱贫压力较轻；中部B村相应的情况居中；而C村则在贫困程度上更严重、乡村治理关系比较分散、国家的脱贫压力很强。自2020年8月疫情缓和之后，笔者继续以线上访谈的方式跟进了A村和C村的“稳固脱贫攻坚、接续乡村振兴”的情况，并继续深入B村开展了累计约90天的蹲点调查。

其次，从调研过程来看，主要是参与观察与半结构式访谈。参与观察主要是了解党建扶贫的工作流程、工作内容、工作队伍与工作效果；另外收集所在案例地点的内部资料、政府文件与工作材料等。半结构式访谈，主要是依据事先设计好的访谈提纲来了解基层扶贫干部对“党建引领”“治理机制”与“治理动力”的认识。

最后，本文所用数据的主要特征可以满足本研究的目标。其一，结构比较清晰、具有比较分析的基础。由于“党建扶贫实践过程”有章可循而容易根据已有资料结构进行分类和整理，因而结构清晰、可比较性强。其二，所涉及的权力或利益关系以文件与材料为基础而有据可依，因而不会增加理论构建的难度。其三，案例背景与案例现象易于区分，有助于发现不同案例的内在机制。由于“基层党建+精准扶贫”几乎是近几年全国绝大部分农村的中心工作，根据贫困程度挑选案例是比较容易做到的。

（二）案例分析：三个不同地区的案例呈现

案例1：A村的党建扶贫过程

A村是G省S市M镇所辖行政村。由于G省的贫困线高于国家标准、脱贫进度领先于国家计划，因此A村的贫困程度和脱贫压力相对较轻。自2016年7月起，A村正式被确定为G省省直单位对口帮扶村。按照G省委组织部门对“抓党建促扶贫”的文件规定（20170405-政府文件），贫困村内的第一书记主要实施精准扶贫、建强基层党组织、开展便民服务并提升治理水平。具体而言：

扶贫不只是资源下乡，也是关于脱贫的价值、观念方面的话语宣传，而且增加了党组织建设的内涵。文件是“党建促扶贫”，实际上是“扶贫促党建”。重点是要把这些扶贫资源用好、把脱贫的观念与价值宣传贯彻下去、把基层党组织建设起来。（20180620-Z第一书记）

A村被纳入了“党建促扶贫”的政策框架后，形成了“精准扶贫”“党建引领”与“结对联系”（党员联系群众）的工作机制。然而，由于第一书记是“虚职实责、多头管理”，造成了“党建引领”难以持续有效的问题。

对于扶贫中资源分配不公、扶贫项目落地难以及干部队伍老化等问题，不要以为在党建引领下能自动解决。问题不是党的权威不足，而是组织能力不足。也就是怎么依靠现有的党员干部去联系群众、深入群众、解决群众的实际问题，说白了是“党员联系群众”。（20170314-Z书记）

高压的扶贫任务引发了基层扶贫干部对扶贫价值的怀疑，因而充分凸显了话语宣传或价值重建路径的重要性。首先是对党政扶贫干部的思想动员，其次是对贫困村的观念改造，最终是要改变村民的生活方式。

党和政府需要把“贫困”“脱贫攻坚”的意义和目标贯彻到各级干部和贫困户的观念中去。对于党员，要做思想工作，动员他们去带动贫困户；对于合作社、普通村民还有贫困户，要用发展的思想感染他们，要拔除懒惰、消极和狭隘的贫穷思想。（20170314-M镇书记）

说实话我们花这么大的精力驻在村里扶贫，根本是要改变农村的生产生活方式、拔除贫困的消极价值观，重塑全村精神面貌。（20170314-Z第一书记）

明确扶贫的目标和意义之后，A村的党建扶贫回到了精准扶贫资源的运用上来。各级党政部门的结对帮扶冲击了原有的治理秩序和利益格局，为了维持治理秩序的稳定和利益格局的平衡，基层党组织又充分发挥了“资源整合”以及“分配治理”的作用。党建引领由此由“务虚向虚实兼顾”，成为推进后脱贫时期治理任务的重要抓手。

扶贫规划是收集全村村民意见后由村支两委联席会议商定。要让党组织运转起来，通过党组织的权威自上而下地整合扶贫资源；之后，根据扶贫规划来向下分配扶贫资源。（20170314-S村官）

对我们而言，很多部门的结对帮扶固然是好事，但也会给村级治理带来冲击。例如，我们在A村搞了个沙田柚的产业扶贫项目获得了全省报道，照理来说这是全村和结对单位的成绩。但是，乡镇政府来了挂个牌、县农业部门来了立个碑、市自然资源局来了投个项目，就连省司法局都跑来竖个标志，这样就表示他们也有份。所以村级组织的利益格局变得很复杂，已经大大超出脱贫的基本含义，只能以党组织的名义进行整合和调整。（20180915-Z第一书记）

现在脱贫结束了，但是稳固脱贫成果永远不会结束；相比而言，现在的任务紧迫性小了，但是任务的面更广了、要求更高了。乡村振兴比脱贫攻坚要复杂得多，还没有类似脱贫标准的尺子；不过好在前面几年的党建工作做得比较扎实，因为党建引领也是面广的、高要求的，这样以“党建引领乡村振兴”就又找到了着力点。（20210518-z第一书记）

以上主要呈现了党建扶贫的三个面向、实施过程及其所反映的三重嵌入机制，即“党建扶贫”不是简单地将基层党建与精准扶贫结合，而是形成了包含资源输入、组织建设以及价值宣传三位一体的复合实践。

案例2：B村的党建扶贫过程

B村处于中部省份H省B县B镇的行政村，该村的扶贫压力一般，驻村工作以及结对帮扶的力度和规模一般，且村级治理相对比较规范。首先，乡镇党建专员在该村成立了“党建扶贫”工作办公室，主要负责党建资料整理、扶贫材料制作以及对接乡镇以上各级单位的考核与督查。

全镇村级党建由一位党建专员来抓，扶贫由一位扶贫站干部来抓，最后由我来统筹汇报。党建专员和扶贫干部召集下属贫困村的第一书记、村干部以及专职扶贫干部组建党建扶贫工作办公室，重在“上传下达、宣传贯彻和指导监督”。（20180905-副镇长）

其次，该村第一书记、村干部以及乡镇扶贫干部通过党建扶贫小组来宣传贯彻党建扶贫的基本内容、方式和精神。

主要目的是宣传、贯彻精准扶贫的政策与思想，让村民们真正理解“扶贫先扶智和志”“戒除等靠要”“激发内生动力”等精神。改变穷人的思想才是根本，得依靠不断地宣传、贯彻和督促。例如，有家贫困户家里本来有果园，但是他们怕亏钱、又懒，我们就经常宣传、督促，还帮他建一个“水果——养鱼——养鸡鸭——蛋类”的模式，并申请产业扶贫资金和小额贷款，慢慢扶助他们上正轨。（20180828-B村第一书记）

最后，该村依托党建扶贫办公室（村里叫“党建扶贫小组”）重点发展产业扶贫合作社，为8户贫困户培养家庭产业、为全村构建了互助合作的经济平台。一方面，党建扶贫办公室整合了扶贫资源，并进行分配治理；另一方面，党员干部兼任扶贫合作社的干事，并发展一批村庄能人为党员来担任合作社的成员。此外，合作社成为党员干部践行“党员联系群众”的在地平台。

党建办公室首要职责是党组织建设，以此为基础推动精准扶贫。重点是把各种下乡的扶贫资源整合起来。（20180915-B村村支书）

整合不是机械的加总，而是通过党组织的力量统筹安排。整合之后就是资源的分配，也就是到底投放到哪个项目、哪些人群、怎么带动贫困户。（20180828-B村第一书记）

党建扶贫小组与合作社紧密结合后，就不仅是一个经济单位或管理单位了，还是党群联系单位。党建是为了扶贫，扶贫中又要加强党建；根本点就是要促进党组织与群众的“血肉联系”，获得群众信任，才能保证党组织的领导地位并发挥各方面力量的作用。党建必须做实，才能把国家权威发挥出来。（20180905-B镇党委书记）

脱贫结束后，我们把这种模式总结为“党支部领办合作社”。党支部干部担任合作社领导，对外联络龙头企业、对内动员村里能人带动更多的村民积极建设合作社，解决了合作社的管理和监督困境。（20211116-B村村支书）

以上较为全面地展现了B村的“党建扶贫+合作社”的发展模式。与A村的党建扶贫实践过程类似，党建扶贫是具有资源输入、组织建设和话语宣传三个面向的国家行动，体现了三重嵌入机制的治理效应。这种“虚（党建）实（合作社）结合”的治理模式增强了基层党建的动员能力和团结效应，发展了“结对联系”（党员联系群众）的工作机制。而且在基层干部群众的摸索和总结下发展成了成熟的集体经济发展模式。

案例3：C村的党建扶贫过程

C村处于西部省份G省L县D镇，是连片特困区的重点贫困县、重点贫困乡镇和重点贫困村。C村交通条件、通信条件与人居生活条件等方面都居于深度贫困状态。因此，C村的脱贫压力很大、党建扶贫的规模很大、介于乡镇政府与村庄之间的治理状态十分复杂。该村的第一书记不仅是驻村扶贫工作队的队长，还是D镇挂职党委副书记，这意味着第一书记具有更加直接而有效的权威来推动村级的党建扶贫工作。

事例1：驻村扶贫工作跟踪调研

（1）在2018年4月27日的一次例会中，第一书记S以镇党委副书记的身份召集村支两委、驻村工作队、村民小组长等来村部开会，会议重点是党建扶贫的工作理念与方式的汇报与总结。

首先，第一书记S指出，党建扶贫的实现路径包括思想引领、组织建设、避免冲突（维稳）。

党建扶贫，第一思想动员，让党员干部和贫困户领会精准扶贫的内涵和意义。第二组织建设，通过发展党员、党员带动非党员的方式助推脱贫，通过团结不做事的老党员和发展态度消极的新党员来避免他们做与政策相冲突的事情。第三，联系群众、监督扶贫项目、监管合作社，避免扶贫资源分配与扶贫收益分享过程中的漏洞和不公平。（20180427-C村第一书记）

其次，会议理清了村两委与合作社的指导、帮扶与监管的关系。

第一书记、村两委与合作社之间是指导、帮扶、监管的关系，没有直接的法律关系。一要通过土地流转收入、务工费和最低收购价的方式来确保贫困户的参与。二是贫困户以土地入股，富裕户以土地和资金入股；务工上，必须以贫困户为先；最低收购上也以贫困户为先；收益分配上以贫困户为先。（20180427-C村支书）

（2）2018年4月24日—28日，笔者跟随扶贫站站长一行回访了C村所有的贫困户。扶贫站站长将党建扶贫的工作机制总结为：思想引领、组织引领与注意力引领。

党建引领扶贫，第一是思想引领，共产党的天下，帮扶穷人、实现小康是党员的责任和义务。第二是组织引领，参与到扶贫工作的部门、企业或个人都会挂上党的名义，从而承担起扶贫的义务；如果没有党的支持，企业等主体是不会关注穷人的；例如：龙头企业挂个非公党支部的牌子。第三是注意力引领，党建是基层核心工作，扶贫是目前的重点，“党建促扶贫”就使得基层工作目标明确、中心突出、凝聚力增强。（20180424-C村所在D镇扶贫站站长）

事例2：夜访贫困户

C村扶贫干部的一个重要活动就是“夜访贫困户”。具体而言，在闲聊家常、关心生活困难与问题之中宣传党建扶贫的思想和政策、跟进脱贫进度。

党员只有走进群众家里、走进田间地头才能真正联系群众。我们要走近他们、了解他们，然后想办法让他们认识自己的某些消极、落后观念，并通过实际行动来改变。（20180419-C村第一书记）

走访可以及时了解他们的脱贫进度、困难和需要，从而协调解决。例如，刚才的贫困户，50多岁了，危房改造、教育扶贫资金、低保等都已经享受了，但是有慢性病又没买养老保险。（20180419-C村扶贫工作队员）

事例3：村干部坐班制

为了应对高强度的脱贫压力，该村村干部已经全部纳入财政供养，并且实行村部坐班制；而村级以下则形成了以村民小组长领导的小组自治模式。

脱贫任务紧、压力大，往往是明天要交的材料，今天下午才通知你；很多扶贫项目都需要专门跟进，而且扶贫台账要户户落实。为了应对这种压力就逐步启动了村干部坐班制，并在原来的小组层面搞自治。（20180425-L县委副书记）

如表1所示，以上三个案例虽然在具体操作与脱贫压力上有所差别，但是展现了共同的实践特征与内在机理：党建扶贫融合了资源输入、组织建设与话语价值三重路径，并且依靠党政体系的权威推动了“利益、权威与观念”的三重嵌入机制，助推了乡村自治的官僚化。

五、结论与讨论

本文围绕中国场景中“党建如何引领社会治理目标的实现”这一问题，在总结党建扶贫的三个方面特征、实施过程与影响因素的基础上揭示了政党引领下的国家基础权力三重嵌入机制与乡村自治官僚化进程。具体而言，（1）党建扶贫实践是党政体制将贫困问题由个人或家庭问题转变为社会经济问题后进一步上升为重大政治任务的微观执行抓手，造成的是国家对群众生活方式、乡村利益格局以及乡村治理秩序的改造。（2）“党建扶贫”不是简单地将“基层党建”与“精准扶贫”相结合，而是形成了包含资源输入、组织建设以及价值宣传三位一体的复合实践，反映了政党引领国家基础权力再生产的“利益、权威与观念”的三重嵌入机制。（3）它强化了官僚制的脱贫压力而塑造了乡村自治的官僚化进程，增加了政党引领基层政权建设与乡村社会治理有效共治过程中的非预期风险。总之，它之所以实现了有效治理，是因为利益嵌入与观念嵌入的一致发生冲击了乡村治理秩序，党建引领则提供了权威嵌入和维持的有效路径，并更新了乡村治理格局。据此，相较于已有理论或研究而言，本研究可能具有以下不同或创新之处。

第一，补充了基层政权建设效能的微观基础，修正了国家基础权力理论。无论是在贫困与反贫困研究，还是基层政权建设研究，抑或是在当代中国非常流行的乡村治理研究，几乎都认为国家如何联系目标群众进行有效的资源分配而顺利完成社会治理目标是现代国家的重要难题。显然，中国共产党领导并实质参与的大规模扶贫行动及其显著成就证明了这一难题并非经验上无解，反而留给理论界不断反思并探索中国经验之所以有效的艰巨理论任务。政治社会学者李静君（Ching Kwan Lee）和张永红强调了国家基础权力的互动性和主体相关性，并且以社会抗争的生活经历为微观基础发现了中国政府所采用的各种使得抗争事件非政治化的治理机制，例如市场交换、规则约束和人际关系以及讨价还价的空间。然而，本研究则发现了相当不同的局面，中国党建扶贫实践中则采用了直接而严格地将贫困治理政治化的治理机制，并且在微观执行基础上几乎没有留下讨价还价的空间，反而呈现的是国家基础权力的持续再生产，乃至改变乡村治理秩序的地步。再者，经典的国家基础权力理论强调国家对社会的渗透和实质性实现国家自主性的能力，但是忽视了国家基础权力的互动性和主体相关性。国家意志和目标只有在被基层干部和社会群众所理解和接受之后，才能有效联系目标群众来推动相应的社会治理目标的实现。对此，加强基层党建过程较为有效地将国家的意图和目标转换为基层干部和群众所能理解并接受的话语，从而修正了国家基础权力的相关判断。鉴于此，“三重嵌入机制”以中国党建扶贫经验补充了基层政权建设效能的微观基础，并重点凸显了政党在国家基础权力再生产中的引领作用。

第二，揭示了村庄自治官僚化的缺陷，急需提振政党在重构乡村公共性的作用。基层党建凭借政党的双重属性而得以贯通基层政权与社会自治的边界而实现有效共治，但是强化了村庄自治官僚化程度，反而削弱了增强乡村公共性的政治社会基础。一方面，大规模的扶贫行动，以及随之而来的乡村振兴行动，都已经并将继续推进乡村治理的官僚化进程，而实践中的村干部官僚化又削减了乡村公共性从而降低了自治效能。另一方面，大规模的建立“亲属契约”式的“结对联系”行动，的确可能在国家和社会之间建立直接、透明的联系而改善繁琐的官僚程序。但是这种“结对联系”行动的介入性和个性化性质可能会扰乱现有的社会秩序，并使当地的扶贫工作以及之后的乡村振兴工作复杂化，导致更小范围内的不平等、基层干部心理健康问题以及其他违规行为。针对这一双重困境，急需进一步发挥党建引领作用，真正建立起既能有效联系群众，又能整合多方面的政权力量，还能在地化的适应基层复杂环境与需要的治理机制与结构。

第三，纠正了政党对社会“再组织化”的判断，拓展了政党自主性研究。新时代的基层社会要构建“自治”“法治”“德治”相结合的乡村社会治理体系，形成“共建”“共治”“共享”的治理制度，其核心在于确保基层党组织的核心领导地位的条件下，以党员带头充分发挥社会各主体的参与积极性和治理作用。那么，党建与社会关系上，既不再是强调严密地控制社会，也不再是强调党组织的单向渗透。而是要通过政党贯通基层政权与乡村社会的边界，既能自上而下地贯彻和落实党政体制的乡村社会建设理念与目标，又能自下而上地凝聚民心、整合多方面的社会力量和反馈复杂的社会治理需求。对此，政党引领下的“三重嵌入机制”不仅纠正了政党对社会“再组织化”的判断，还进一步以中国特色的党建扶贫经验拓展了政党自主性研究。

尽管遵循多案例比较而发现了相似的内在机制，但本文仍然存在一些不足和需要进一步推进的方面。首先，本研究主要对党建扶贫经验的理论阐释和回应，可能未能及时捕捉2020年以来由于中央战略转向而带来的基层治理经验的诸多变化。特别需要指出的，从“党建引领脱贫攻坚”到“党建引领乡村振兴”的转变虽然沿袭了脱贫攻坚以来的诸多重要机制和经验，但是在治理目标、手段和话语等层面呈现了诸多新的变化。例如，笔者2020年以来持续关注的湖南省宁乡市喻家坳乡所推动的党员干部“四联五到位”（市领导联乡镇/街道、市直部门单位负责人联村/社区、乡镇/街道干部联组/网络、党员干部和社会贤达联户；政策法规宣传到位、社情民意了解到位、群众诉求收集到位、矛盾纠纷化解到位、镇村履职监督到位）民情大走访、加强“流动党员”管理、支部领办合作社与支部建在产业链上等治理经验都大大超出了本文的分析视野，急需进一步丰富研究框架。其次，本研究虽然尝试揭示政党、政权、社会的区别和互动，可能在中国场景下党和国家高度互嵌和互构、基层党政同责的背景下仍然存在理论边界不甚清晰的不足。由于笔者的理论水平和社会调研均有待大力提升，尚不能逐一完善，但是它们都将成为指引笔者继续探究的求知动力和研究方向。

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