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本文根据薄著老师讲课录音整理
来源：信贷白话
2016年2月财政部、国土资源部、中国人民银行、银监会四部委联合下发了《关于规范土地储备和资金管理等相关问题的通知》，史称财综4号文，明确指出：“土地储备工作只能由纳入名录管理的土地储备机构承担”、“各类城投公司等其他机构一律不得再从事新增土地储备工作”
这是具有里程碑意义的文件，改变了城投参与土储业务的逻辑。此通知一出，很多城投公司都慌了阵脚，金融机构也陷入茫然：难道城投公司从此就不能再接触土地储备业务了吗？其实财综【2016】4号中说的是：“各地区应当将现有土地储备机构中从事政府融资、土建、基础设施建设、土地二级开发业务部分，从现有土地储备机构中剥离出去或转为企业”。也就是说，土储机构本身是不做土建、基础设施建设这些事的，这些事情还得有人来干。新的《土地储备管理办法》提到：“土地储备是指县级（含）以上国土资源主管部门为调控土地市场、促进土地资源合理利用，依法取得土地，组织前期开发、储存以备供应的行为。”---也就是说土储机构的职责是取得土地、组织开发、储存土地以备供应，文件强调的是储备土地的产权人和保管人应为土储机构，对于土地的前期开发，土储机构的职责是组织，也就是规划、安排、指导、监督，至于具体的开发工作，还得由其他企业主体（含城投）来干。 那么城投公司该如何参与到土地储备的业务中呢？财综4号文说：1、地方国土资源主管部门应当积极探索购买土地征收、收购、收回涉及的拆迁安置补偿服务。2、土地储备机构应当积极探索通过政府采购实施储备土地的前期开发，包括与储备宗地相关的道路、供水、供电、供气、排水、通讯、照明、绿化、土地整理等基础设施建设。很多人认为，城投以后参与土地一级开发就只能是这两种了，但其实不是。注意看，在这两句话中：1、地方国土资源主管部门应当积极探索购买土地征收、收购、收回涉及的拆迁安置补偿服务。2、土地储备机构应当积极探索通过政府采购实施储备土地的前期开发，包括与储备宗地相关的道路、供水、供电、供气、排水、通讯、照明、绿化、土地整理等基础设施建设。在购买服务和采购工程之前，都有一个积极探索的要求，是积极探索，不是只能这两种方式。实践中，城投公司还可以通过接受政府委托组织开发的方式，介入土储的具体工作，也可以通过承担棚改、旧改、城市更新、片区园区开发等集合了土地一二级开发内容的工作，参与到土地的一级开发中。当然，这其中会有很多合规问题和模式搭建的方式，我们一共整理了土地片区园区开发的25个问题和16种模式。问题一：政府委托城投进行土地开发是否需要履行政府采购程序?很多人认为必须通过政府采购程序来确定受托的城投。其实不然。2003年1月1日起实施的《中华人民共和国政府采购法》第四条提到：“政府采购工程进行招标投标的，适用招标投标法”2001年1月1日起施行的《中华人民共和国招标投标法》，颁布和实行均早于《中华人民共和国政府采购法》，是有关工程建设的政府采购法。由于土地开发的前期工作主要就是基建工程，对于基建工程，城投必须按照《中华人民共和国招标投标法》进行招采确定施工企业。而城投受托进行土地一级开发，实际是代理政府部门进行工程建设的组织工作，是一种代理业务，在工程通过招标确定施工方和成本后，城投代理业务的代理费很容易确定。《中华人民共和国政府采购法》第一条:“为了规范政府采购行为，提高政府采购资金的使用效益，维护国家利益和社会公共利益，保护政府采购当事人的合法权益，促进廉政建设，制定本法。”可以看出，公开采购的目的是为了降低成本，促进廉政建设。《招标投标法》的立法本意也是保护公共利益、提高经济效益。在工程建设项目通过公开招标之后，对于城投受托代理业务的代理费很容易进行核算和控制，可以较为方便地达到节约和廉洁的效果，可以不再进行公开招采。至于未来土地开发项目的定位、未来的规划和用途，城投其实是在执行政府的意志，其中的咨询、设计、测量、测算工作也可以通过公开采购的方式交由中标单位进行，整个过程都可以满足采购法和招投标法的要求。所以，城投受托进行土地开发，在开发的前期就是一个代理业务，代理政府进行工程建设的组织工作。据公布，目前全国大约有11700家城投，其中大部分都有土地一级开发业务，基本都没有经过政府采购程序，就从政府那里领受了任务，难道这上万家城投和相关的地方政府都违法了吗？应该不是。由于对此的疑惑可能会影响工作，所以，有的地方通过地方文件的形式，对此进行了明确，如北京市2018年9月7日颁布的《北京市土地资源整理暂行办法》，第十五条规定：土地储备机构为主体的项目可委托企业具体实施；实施单位在具体实施过程中，须按照有关规定选取评估、拆迁服务、勘察设计、施工和监理等单位。---这就清楚说明了，土地储备机构可以委托企业实施土储的具体工作，受托企业再按照有关规定选取评估、拆迁服务、勘察设计、施工和监理等单位。当然，土储在选择受托企业的时候，也可以采用招标的方式。有的地方进行过这样的实践，但由于代理费太低，最后没有企业来投标，最后还得政府指定城投上。一般我们说政府委托城投进行土地开发，但实际中有两种委托方式，一种是委托建设，一种是委托开发（授权开发）问题二：委托代建和委托开发（授权开发）有什么不同？从项目的业主看，委托代建一般用于政府直接投资项目，非经营性项目，城投不是项目业主。授权开发模式下，城投是业主，项目立项在城投名下。一般用于有一定收益的基础设施项目。从资金来源看，委托代建资金来自于政府的建设资金，一般为财政预算资金，含政府发债筹集资金。授权开发的资金来自于政府的资本金注入，以项目预期产出(土地增值，房屋销售和租赁收入等）开展的融资等。委托代建制下，城投不是项目的业主，只是受政府委托办理项目手续、进行工程招投标和工程管理的单位。委托代建制下的政府投资项目，本应先落实预算资金再开工建设，但历史上，由于地方政府多采用延期付款、城投融资、企业垫资等方式实施项目，故委托代建有时也异化成了融资模式。所以，地方政府有时对这两种方式区分并不清楚，有时候两种模式也是并存的。我对这两种方式进行分类，主要是为了根据项目的特征，合规搭建投融资模式。授权开发模式下，城投作为片区园区的业主，是逐步形成的。先期，政府以资本金或者以经营性土地注入城投，并划拨基础设施用地给城投，由城投负责建设开发园区。城投在建设的过程中，再以政府的注资、接受政府的工程款，自己自筹的资金（含融资）不断获取园区的经营性土地，结合政府划拨的基础设施用地，进行基建和房屋等上盖物建筑，逐渐成为园区的业主。并逐步增加园区公共服务、园区资产业务和产业经营内容，由此转型为园区业主+运营商。没有这个意识的城投，就一直在做委托代建和土地一级开发，在土地的一级开发做完以后，公司就该撤销了。而有的城投公司，政府起初并没有明确授权他做开发主体，只是给他一些代建项目和土地一级开发工作，他却逐渐将自己做成了园区最大的地主、房东和管家。问题三：委托代建、政府购买服务、政府采购工程对城投的要求有什么不同？
政府购买服务、政府采购工程均需遵循《政府采购法》竞争选择项目承接主体，前者是采购服务，后者是采购工程，需要城投有相关的服务或工程施工资质。城投以承接政府采购工程的方式获得工程建设项目，需要有相应的施工资质，自身具有施工队伍和能力。
委托代建模式下，城投自身不需要有施工队伍和施工资质，需由城投经过招投标公开选择具有资质和能力的施工方。
问题四：委托代建以及政府购买服务、政府采购工程能不能融资？市政府委托A城投公司代建道路，要求A城投公司积极筹措资金，先行开工建设，政府将通过发行债券、安排预算资金等支付城投公司工程费。这种属于委托代建延期付款，实际是由代建单位替政府融资。在2014年之前，这种模式较为普遍，2014年，新《预算法》颁布后，这属于违规行为，但屡禁不止。2018年，严管隐性债务后，此种模式有所减少。合规的政府购买服务、政府采购工程、委托代建均需先落实预算资金。先有预算，后购买服务、采购工程、委托建设项目。政府采购应当严格按照批准的预算执行。---《中华人民共和国政府采购法》第六条。除法律和国务院另有规定外，地方各级政府及所属机关事业单位、社会团体等不得以委托单位建设并承担逐年回购（BT）责任等方式举借政府性债务。---财预[2012]463号《关于制止地方政府违法违规融资行为的通知》政府购买服务要坚持先有预算、后购买服务，所需资金应当在既有年度预算中统筹考虑，年度预算未安排资金的，不得实施政府购买服务。购买主体签订购买服务合同，应当确认涉及的财政支出已在年度预算和中期财政规划中安排。政府购买服务期限应严格限定在年度预算和中期财政规划期限内。---财预〔2017〕87号《关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知》严禁地方政府以建设-移交（BT）方式举债或以委托代建等名义变相举债，严禁使用带资承包方式建设政府投资项目，严禁拖欠工程款。---中发〔2018〕27号《中共中央国务院关于防范化解地方政府隐性债务风险的意见》所以，委托代建、政府购买服务、政府采购工程延期付款不能用于融资，不能先建设后付款，不能通过延期付款变相融资。新《政府购买服务管理办法》自2020年3月1日起施行，第二十四条规定：政府购买服务合同履行期限一般不超过1年；在预算保障的前提下，对于购买内容相对固定、连续性强、经费来源稳定、价格变化幅度小的政府购买服务项目，可以签订履行期限不超过3年的政府购买服务合同。第二十九条又说：承接主体可以依法依规使用政府购买服务合同向金融机构融资。政府采购工程、委托代建可以借鉴这些规定，在落实预算的前提下，做部分授信。1、工程资金有3年中期财政规划做保障
2、批复3年期以内的流贷，单笔期限不超过1年
3、单笔金额不能超过年度预算
4、提款前落实当年预算，贷款按预算拨款周期发放、收回
最好城投还有其他收入，来自于政府之外的经营项目和收入。这样，合规性就没问题了。不过，以上方式只能解决部分资金。因为，委托代建以及政府购买服务、政府采购工程的项目业主不是城投，项目立项不在城投，不会形成城投的固定资产。而且，企图以固定资产或项目贷款等方式为委托代建项目解决全部资金需求，实际上就坐实了委托代建的融资性质，极易触犯合规风险。
北京工隆建通智库
博主讲堂（政府方向）
链接： 土地片区园区医院融资创新+60个案例+合规要点
济南,成都
主讲人：薄著
（一）新一轮大基建与政府投融资新理念
（二）重磅政策重塑逻辑
（三）六大新逻辑与项目规划案例
二、存量资产融资与项目现金流的构造
（一）流域治理项目存量资产变现案例
（二）公共服务网络存量资产变现案例
（三）盘活存量资产的政策依据
（四）存盘资产融资的创新模式及其意义
（五）如何为项目构建现金流?
三、城投ABO模式转型及融资新理念
ABO与政府债务的切割和隐性债务的化解
ABO合规性分析
ABO市场化融资运用要点
政府专项债券品种、特点及主要政策要求
专项债+市场化融资的核心因素分析
专项债项目规划要点
专项债融资方案结构化设计（含专项债做资本金）
1、土地开发流程
2、财综4号文之后的土储业务模式
3、政府可否委托（授权）国企进行片区开发？
4、委托代建与委托（授权）开发有什么不同？
5、委托代建以及政府购买服务、政府采购工程能不能融资？
6、片区开发项目和园区开发项目有什么不同？
7、片区开发项目能不能融资？如何融资？
8、园区开发项目能不能融资？如何融资？
9、土地出让金返还模式还可行吗？
10、如何理解“平台公司不得以财政性资金作为偿债来源进行融资”？
11、政府如何合规地把钱给到城投？
12、政府委托的片区园区开发主体能不能融资？
13、什么算来自政府的收入？
14、由政府委托的开发主体进行融资是否违反“政府投资项目不得由施工企业垫资”？
15、由施工企业为城投垫资违规吗？
16、如何定性政府投资项目？
17、政府以补助补贴支持的项目该如何定性？
18、政府把钱给到上级公司，上级公司再投到项目，算不算政府投资项目？
19、财政如何给城投合法合规注资？
20、如何定义垫资？
21、建筑企业供应链融资可以做吗？
22、什么是土地增减挂钩业务？有哪些环节有融资需求？
23、土地增减挂钩指标交易能做融资吗？
24、学校医院租赁城投物业的“拨改租”“以租代建”模式可行吗？
七、新时代学校医院基建融资该怎么做？
（一）义务教育和公立医院融资的困境
（二）案例分析
（三）学校医院基建融资展望
八、政府投融资全体系知识架构及合规要点
（一）地方政府融资举债负面清单52条
（二）系统学习政府投融资全体系知识
九、实操问题解答与案例讨论
余老师：13581521901
刘老师：17710036186