特别报道｜吕忠梅：编纂环境法典 引领和促进共同富裕
文/全国政协社法委驻会副主任、中国法学会副会长 吕忠梅
来源：《民主与法制》周刊2022年第11期
编纂环境法典 引领和促进共同富裕
吕忠梅
习近平总书记创造性地提出了中国式现代化道路的重大命题，强调中国式现代化有许多重要特征，其中之一是全体人民共同富裕的现代化。习近平总书记指出：“我们说的共同富裕是全体人民共同富裕，是人民群众物质生活和精神生活都富裕，不是少数人的富裕，也不是整齐划一的平均主义。”揭示了共同富裕作为社会主义本质要求、作为中国式现代化重要特征的深刻蕴含，彰显了21世纪马克思主义的理论境界和思想智慧，是习近平新时代中国特色社会主义思想的根本原则。党的十九届五中全会明确提出“扎实推动共同富裕”，到新中国成立100周年，“全体人民共同富裕基本实现，我国人民将享有更加幸福安康的生活”。《“十四五”规划和2035年远景目标纲要》提出：“十四五”期间，“民生福祉达到新水平……全体人民共同富裕迈出坚实步伐”。到2035年，“人民生活更加美好，人的全面发展、全体人民共同富裕取得更为明显的实质性进展。”擘画了实现中华民族数千年大同梦想的奋斗目标。
一、共同富裕提出生态文明法治建设新需求
《中共中央 国务院关于支持浙江高质量发展建设共同富裕示范区的意见》明确了浙江省建设共同富裕示范区的发展近期（2025年）和中期（2035年）目标，“到2035年，浙江省高质量发展取得更大成就，基本实现共同富裕。人均地区生产总值和城乡居民收入争取达到发达经济体水平，城乡区域协调发展程度更高，收入和财富分配格局更加优化，法治浙江、平安浙江建设达到更高水平，治理体系和治理能力现代化水平明显提高，物质文明、政治文明、精神文明、社会文明、生态文明全面提升，共同富裕的制度体系更加完善”。展示了以高质量发展为引领，建立在经济、政治、文化、社会、生态所构成的福利体系基础上的共同富裕的鲜明时代特征和中国特色。共同富裕是全体人民通过辛勤劳动和相互帮助，普遍达到生活富裕富足、精神自信自强、公共服务普及普惠、社会和谐和睦、生态环境优质优美，实现人的全面发展和社会全面进步，共享改革发展成果和幸福美好生活。这也意味着，生态文明不仅是共同富裕的重要内容，也是实现共同富裕的重要驱动力量。
建设共同富裕的社会，不仅仅是一个经济学、社会学、管理学领域的问题，而且是政治学、法学、生态学领域的问题。加强生态文明建设、走共同富裕之路，都是国家重大战略，既需要法治予以保障和助推，也对法治建设提出了新需求。
建设共同富裕的社会，实现人民共同富裕，首先要明确什么是共同富裕社会。中国式现代化道路，是生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展之路。生态文明作为共同富裕的重要内容，是以生态建设为导向，注重经济、社会与环境相互平衡的现代治理体系，或者说是一个以可持续发展为价值目标的绿色生态致富体系。在这个体系中，物质文明可归于“经济”，政治文明、精神文明和社会文明可归于“社会”，生态文明可归于“环境”，体现了可持续发展所强调的经济可持续、社会可持续、环境可持续，是共同富裕的治理目标，这个目标需要以法律的形式加以明确。
建设共同富裕社会，实现人民共同富裕，必须以满足人民对美好生活新期待为根本立场。习近平总书记强调：“良好生态环境是最公平的公共产品，是最普惠的民生福祉。”实现共同富裕不仅要考虑收入和财富再分配，也要通过提升公共产品供给和服务能力，为人民群众提供更多更优质的生态公共产品。党的十八大以来，我国生态文明建设取得巨大成就，生态福祉得到显著提高，人民群众对绿色福利、生态红利的获得感显著提升,但人民群众对优质生态环境和生态产品、公众参与和生态环境民主等高层次的需求不断增强。需要建立以保障公众生命健康为中心的法律制度体系，确保提供优质的生态环境和生态产品，保障生态环境面前人人平等。
建设共同富裕社会，实现人民共同富裕，必须坚持人与自然和谐共生。习近平总书记深刻指出：“绿水青山既是自然财富、生态财富，又是社会财富、经济财富。”表明“绿水青山就是金山银山”的内涵十分丰富，“金山银山”并非只有经济意义，生态意义、社会意义都是其中重要的组成部分。人们在收入水平相同的情况下，置身于生态优美的环境中，会有满满的幸福感，意味着生态本身就是一种绿色福利。即使生态的经济价值不转化，生态改善也会增加福利，生态退化则导致福利下降。因此，绿色发展既关系到经济的可持续，也关系到“绿水青山”多重价值的实现。这就需要建立以人与自然和谐共生、当代人与后代人永续发展为核心的法律体系，统筹协调“绿水青山”的多重价值实现方式，促进绿色福利最大化的共同富裕。
建设共同富裕社会，实现人民共同富裕，必须将“绿水青山”纳入财富分配体系。生态要素是劳动和资本外的重要生产要素，除土地外，森林、湿地、水、荒地、沙漠、冰川、矿藏、海洋等自然资源都是生态要素的重要组成部分；生物多样性、排污容量、气候容量、碳汇等生态系统提供的空间、服务和功能也都是重要的生态要素。生态要素不仅对人的生存和发展至关重要，而且具有自然资源的稀缺性、多用性等特征。当前，有些自然资源如水资源、环境容量资源、生物多样性资源、气候容量资源等已经日益稀缺，保护生态要素就是保护生产力。将生态要素纳入财富分配体系，不仅可以为生态良好但经济欠发达地区增加财富，而且可以为居民增加收入，是实现共同富裕的重要驱动力。这也需要突破传统法律已建立的制度体系，通过理论创新、制度创新、实践创新，重构将生态要素纳入生产要素、进入财富分配体系的新型法律制度。
建设共同富裕社会，实现人民共同富裕，必须建立顺畅的矛盾纠纷解决机制。生态文明建设是一场涉及生产方式、生活方式、思维方式和价值观念的革命性全局性变革，必将带来利益格局的重大调整，引发各种利益主体的矛盾与冲突。生态文明驱动的共同富裕，涉及多主体、多层次、多环节的利益调整，社会关系非常复杂，既需要法律建立完善的利益协调机制，也需要建立顺畅的法律执行机制，更需要建立多元化的矛盾纠纷化解机制。
“人与自然是生命共同体。生态环境没有替代品，用之不觉，失之难存。”在“人与自然生命共同体”中，呈现出“人与自然命脉相连、和谐共生”的互惠关系，人类只有在“尊重自然、保护自然、顺应自然”的前提下，才能实现人的全面发展，建设共同富裕社会。要求生态文明法治建设以保护“山水林田湖草生命共同体”为旨趣，将人对优质生态产品、优美生态环境的需要纳入价值考量，以法治方式矫正生态环境保护方面不平衡不充分发展的现状。
二、努力提升生态环境法律体系化水平
习近平总书记反复强调：“只有实行最严格的制度、最严密的法治，才能为生态文明建设提供可靠保障。”经过40多年的发展，我国生态环境领域立法工作取得显著成效，相关法律达到31件，还有100多件行政法规和1000余件地方性法规，初步形成了生态环保法律体系。但在实践中，这些立法分属于我国法律体系中的行政法、经济法等不同法律部门，制定时间跨度大、修订次数多，立法目的、制度措施不同，还存在一些重复、冲突和漏洞，影响法律实施质效，与新时代人民群众对美好生活环境的新向往、新发展阶段建设“人与自然和谐共生的现代化”目标有较大差距，迫切需要通过相关法律的立、改、废，建立适应“美丽中国”建设国家目标的生态环境法律体系，建设生态文明，走共同富裕之路。
1.认真贯彻落实习近平生态文明思想
习近平生态文明思想是新时代新发展阶段加强生态环境保护的指导思想和行动指南。从生态环境治理的角度看，习近平生态文明思想以人与自然是生命共同体为基础，将自然条件纳入生态合作治理框架，强调自然、市场、社会、政府相互嵌入，从而形成了自然、市场、社会、政府四维合作治理方法，是习近平总书记对可持续发展理论的原创性贡献。新时代，完善生态环境保护法律体系必须立足于生态系统整体性、以公法调整为主的法律性质，注重经济社会发展与环境保护相协调和“山水林田湖草沙”综合治理、基于自然生态规律的跨部门和跨地区统筹协调、基于生态系统服务功能的独立监管模式，以国家目标作为根本价值取向。
2018年修订的《宪法》，将“推动物质文明、政治文明、精神文明、社会文明、生态文明协调发展，把我国建设成为富强、民主、文明、和谐、美丽的社会主义现代化强国”写入序言并与其他国家目标相互协同；同时，在第89条增加了国务院“领导和管理经济工作和城乡建设、生态文明建设”的职权，中国迈入了“环境宪法”时代。在国际环境治理体系中，中国也发挥着越来越重要的作用。这都要求环境立法体系确立“可持续发展”核心价值，在“生命共同体”理念指引下，将“生态兴则文明兴”“生态环境是最普惠的民生福祉”“绿水青山就是金山银山”“山水林田湖草沙统筹治理”“共谋全球生态文明建设”“生态文明全民行动”的生态文明思想贯彻到生态环境立法体系中去，以法律形式明确共同富裕的生态内涵。
2.固化生态文明体制改革和脱贫攻坚成果
中国共产党历来高度重视生态环境保护，坚持节约资源和保护环境基本国策，坚持节约优先、保护优先、自然恢复为主的方针，坚定走生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路。在推进生态文明体制改革过程中，将精准扶贫与生态保护紧密结合，探索出了一条“生态脱贫”新路，为实现可持续发展行动计划确立的世界减贫目标作出了巨大贡献，值得认真总结。
党的十八大将生态文明建设纳入“五位一体”总体布局，在新发展阶段中，将“绿色发展”置于“创新、协调、绿色、开放、共享”发展之中心位置，强调“绿色发展”对于构建新发展格局的重大意义。与此同时，大力推进生态文明体制改革，形成“全面加强党对生态环境保护的领导、压实地方责任、压实部门责任”的“大环保”格局；打通地上和地下、岸上和水里、陆地和海洋、城市和农村、一氧化碳和二氧化碳，将碳达峰、碳中和纳入生态文明建设总体布局，贯通污染防治和生态保护，加强统一监管，坚决守住生态安全边界。构建党委领导、政府主导、企业主体、社会组织和公众共同参与的现代环境治理体系。这些新的体制机制需要以立法的形式加以固定，促进其进一步转化成为治理效能。
我国在打赢脱贫攻坚战的过程中，以习近平同志为核心的党中央把生态保护放在优先位置，创新生态扶贫机制，坚持因地制宜、绿色发展，在贫困地区探索出一条脱贫攻坚与生态文明建设“双赢”的新路。这是一种在绿色发展理念指导下，将精准扶贫与生态保护有机结合起来，统筹经济效益、社会效益、生态效益，以实现贫困地区可持续发展为导向的绿色扶贫理念和方式。实践中，生态工程扶贫、生态产业扶贫、生态搬迁扶贫、生态劳务与就业扶贫、生态补偿扶贫等多种方式，让贫困地区的收入水平明显提升、生产生活条件明显改善。这种将生态文明理念嵌入反贫困事业，通过理念、技术、产业和组织的集成创新经验，值得认真总结并以立法形式固定下来，形成保障从“生态脱贫”到“生态致富”的制度体系。
3.优化和完善生态环境立法体系
我国自1979年颁布《环境保护法（试行）》以来，经过40多年的发展，现已形成了以宪法为依据、以环境保护和自然资源专门立法为骨干、以相关立法为辅助的环境与资源保护立法系统。在专门立法中，也基本形成了以《环境保护法》为统领，涉及污染防治法、自然资源保护法、自然生态保护法、循环经济与资源综合利用法等各个领域，覆盖法律、行政法规、部门规章和地方性法规等多层级的环境与资源法律体系。这些立法为保护生态环境、保障公众健康、促进生态文明建设发挥了重要作用。
将共同富裕要求纳入生态环境立法体系，不仅可以丰富和充实“可持续发展”的内涵，而且为总结已有立法经验、梳理和整合现有立法资源提供新的机会。一方面，针对污染防治领域立法重复率高、矛盾冲突与空白并存的现状，通过类型化、体系化而提高统一性、可适用性；另一方面，根据宪法确立的建设“美丽中国”的国家战略，按照生态文明体制改革构建“大环保”格局、建立统筹协调新体制机制的要求，形成污染防治与自然生态保护一体谋划、限制污染和破坏生态环境行为与促进绿色低碳发展整体考虑的新型规则体系。在立法中，明确可持续发展核心价值，统筹考虑“绿水青山”的多元价值，将“绿水青山”纳入财富分配体系，建立顺畅的矛盾纠纷解决机制，既为构建新发展格局提供法治保障，也为中国建设共同富裕社会、实现人民共同富裕提供法治基础。
三、启动环境法典编纂促进共同富裕
习近平总书记在中央全面依法治国工作会议上明确提出，要总结编纂民法典的经验，适时推动条件成熟的立法领域法典编纂工作。2021年，全国人大常委会已经启动了环境法典编纂研究。环境资源法学研究形成了丰富的成果，可以为编纂环境法典提供技术支撑。因此，应尽快启动环境法典编纂工作，将生态环境领域立法的法律地位上升到国家基本典章高度，增强生态环境领域立法的体系性和科学性，引领、促进和保障生态福利，推动共同富裕。
1.确立可持续的共同富裕目标，构建多元共治体制机制
环境法典以可持续发展根本价值目标，将经济可持续、社会可持续、环境可持续纳入统一的法律框架内。明确共同富裕的可持续性、协调性内涵，构建现代环境治理体系，明确不同主体的权利义务及责任，可以极大地引领共同富裕社会建设。构建政府主导、企业主体、社会组织和公众共同参与的治理体系，促进政府治理和社会调节、企业自治良性互动，兼顾效率与公平、协调个体利益与社会公共利益、统筹当代人与后代人的发展。明确政府提供生态文明相关的公共物品和公共服务、提供绿色发展的制度体系和规章标准、提供保障绿色化为导向的市场机制顺畅运作的竞争秩序等职责权限；明确企业在环境管制的约束条件下组织绿色生产、提供绿色产品的义务和责任；明确公众在环境规制的约束条件下的绿色消费义务，参与公共决策、监督政府和企业行为的权利等，形成“三边平衡”的共同富裕治理体系。
2.保护人民群众生命健康，增进最普惠的民生福祉
编纂环境法典，可以根据生态需求递增规律，建立满足人民群众对美好生活环境和生态环境新向往的制度。以保障和实现共同富裕的生活环境、预防和控制环境污染导致的人群受害事件为目标，将保障人群健康、促进社会可持续发展放在首位。明确污染控制风险预防原则并建立相应制度，完善环境与健康保护制度，完善环境标准体系。解决现行污染防治法侧重“环境要素”忽视“环境”导致的问题，将环境污染划分为“重点污染”“其他污染”和“新型污染”，针对每种类型的污染防治设计共性的污染控制制度。
3.保障绿色福利，促进人与自然和谐共生
编纂环境法典，可以将绿色福利以法律的形式加以规范化、制度化。将分散在不同法律中的有关同一环境要素或相近要素的保护性规范加以合并，消除分歧、矛盾，做到规范、统一。针对区域保护的整体性优势，以空间所在地理范围为单元设定保护目标，建立以空间保护为核心的制度体系，建立针对区域整体的环境质量和生态状况评价体系及相应责任制度，建立流域管理特别制度。在特殊区域保护中，强调管理目标、举措与保护地的设置目的、特殊需求的契合，增加更多绿色发展性内容，践行“绿水青山就是金山银山”理念，探索自然保护和资源利用新模式。
4.鼓励节约资源能源，将生态要素纳入财富分配体系
编纂环境法典，可以将促进低碳发展、减污降碳设定为目标任务，将生态要素纳入生产要素，建立用水权、用能权、排污权、碳排放权等生态产权交易市场，建立促进资源能源的综合利用，物资的循环利用、节约利用和清洁生产的法律规范体系。确立清洁生产制度，明确清洁能源开发利用的规定，完善农业清洁生产的相关规定。对绿色物流、循环利用和服务体系进行全面规定。建立健全以激励、倡导为主的绿色低碳产品认证与标识、推广、信息公示、绿色采购和办公、一次性消费品限制、绿色消费市场建设等制度。按照绿色低碳发展的目标，建立具有中国特色、中国气派的国际合作与气候变化应对机制。
5.明确各种违法行为后果，保障共同富裕治理体系顺畅运行
编纂环境法典，可以根据生态文明体制改革的实践需求，在已有立法基础上，建立完善的生态环境法律责任制度，完善生态环境责任追究的程序。尤其是将党中央国务院有关生态环境损害赔偿政策中和单行法律、行政法规和部门规章、司法解释作出了适用性规定的内容中选择经过实践证明行之有效的规则纳入法典，明确生态环境损害责任承担主体、责任承担方式等。根据生态环境纠纷的特殊性，规定行政程序和司法程序中的法律适用规则。建立诉讼与非诉讼相结合的多元纠纷化解机制，规定环境纠纷的行政磋商和调解等规则，规定法律责任适用上与刑法、民法、诉讼法等国家基本法律的衔接规则，将“污染者负担”“侵权者赔偿”“损害者担责”落到实处。
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编辑：康齐贤 芦佳琪