《电子烟迎来强监管时代》系列报道②｜电子烟，在争议中前行
来源：《民主与法制》周刊2022年第16期
编者按
近些年来，随着人们健康意识的逐渐提升、媒体宣传的不断深入，越来越多的人加入到控烟大军中来。但是，一种有别于传统纸质烟的产品——电子烟，带着“有效帮助戒烟”的“使命”，出现在人们视野当中。中国疾病预防控制中心调查数据显示，截至2021年5月底，我国15岁及以上人群使用电子烟的人数大约在1000万。
在电子烟盛行的这些年中，国内涌现了一批电子烟企业。在曾经无产品标准、无质量监管、无安全评价状态下，电子烟无序生长的态势暗藏着一系列问题：产品质量标准“各自为政”、广告宣传虚假夸张、吸食电子烟人群低龄化趋势严峻、不安全成分添加损害健康等逐渐成为关注重点，同时也带来巨大的质量安全隐患。
相关法规的陆续出台，预示着电子烟行业或将彻底告别“野蛮生长”的局面。2021年11月，《国务院关于修改〈中华人民共和国烟草专卖法实施条例〉的决定》的颁布，意味着电子烟正式纳入烟草体系监管。2022年3月11日，国家烟草专卖局发布《电子烟管理办法》，自2022年5月1日起施行。其中明确禁止向未成年人出售电子烟产品，同时禁止销售除烟草口味外的调味电子烟。2022年4月8日，国家市场监督管理总局（国家标准化管理委员会）批准《电子烟》强制性国家标准，自2022年10月1日起实施。
2022年5月31日，是第35个世界无烟日。随着新规的不断出台，我国电子烟行业必将朝着有法可依、有章可循的规范化市场方向健康发展。
《电子烟迎来强监管时代》系列报道之二
电子烟，在争议中前行
文/ 本社记者 刘瑜
从第一支电子烟问世起，短短十余年间，电子烟行业已发展成全球性产业。但是从电子烟诞生的那一刻起，社会各界围绕它是非功过的争论，就从未停止过。
电子烟发明的初衷，是想成为一种安全的替烟产品，让烟民只吸入尼古丁解瘾，去除焦油、苯等有害物质，从而减少传统纸烟产生的危害，也能帮助依赖传统纸烟的人戒烟。当电子烟带着这样的“使命”闯入公众视野后，几年间，各种品牌、各种口味的电子烟如雨后春笋般浮现。各大商超、网络购物平台均有电子烟售卖的“一席之地”。而近几年，值得人们关注的是，在它的使用群体中，青少年人群大有增长趋势。随着其口味的增多、包装越来越“酷炫”，电子烟仿佛成了一种时尚用品。而有关电子烟对健康的危害程度以及是否有助戒烟等话题，一直争议不断，其监管问题也在业内有着很高的关注度。
电子烟真的比传统烟更安全吗？
烟龄已经有十几年的小陶在2019年开始了他的电子烟生涯，他选择电子烟的目的是因为工作的写字楼里完全禁烟，他和多数烟民一样，困了想吸、累了想吸、工作不在状态也想吸……总之，电子烟带给他们无限方便，随时随地都能嘬上一口。然而，小陶并没有因此戒掉传统烟。他身边大部分朋友都是既吸卷烟也吸电子烟，他们把电子烟当成了卷烟的替代品，在不方便点燃传统卷烟时，用电子烟来“解馋”。“都说电子烟对身体没什么坏处，多吸两口也无妨。”小陶对电子烟的宣传效果深信不疑。
电子烟真的没有危害吗？近几年的发展态势是否背离了电子烟发明的初衷？电子烟液(烟油)主要成分为尼古丁、有机溶剂、食用香精、烟碱、添加剂等。在世界卫生组织2020年发布的电子烟专题报告中，给电子烟的官方定义是“电子尼古丁传送系统”，因为其中不含烟草和焦油，不会带来香烟燃烧时的有害物质，所以世卫组织将其与传统卷烟区分开来。该报告显示，以产品中的有害成分为基础进行排序，“传统香烟＞IQOS类加热不燃烧烟草制品＞电子尼古丁传送系统”。
2021年5月26日，国家卫健委规划司和世界卫生组织驻华代表处在北京联合发布的《中国吸烟危害健康报告2020》中，新增加了电子烟的健康危害章节，指出“有充分证据表明电子烟是不安全的”。电子烟气溶胶中含有有害物质，二手气溶胶是一种新的空气污染源。报告指出，当气溶胶的浓度达到足够高时，将对人类健康造成威胁，尤其是对哮喘患者及有呼吸道疾病的人群。
2021年8月，世卫组织总部发布了《2021世界卫生组织全球烟草流行报告》，该报告对电子烟的使用、危害及影响等内容作了阐释。该报告发布后，很多声音指向“电子烟能帮烟民戒烟，会对公共健康产生积极影响”。报告显示，一些成年烟民称风味电子烟能帮助他们戒烟或减少吸烟……决策者应在进行烟草制品风味管制时考虑这一点。
电子烟并非无害，但是它的减害作用已得到许多国家的认可。有报道称：“一直否认电子烟戒烟效用的世界卫生组织正在转变态度：最新发布于世卫组织官网的《烟草制品管制科学基础报告：WHO研究组第八份报告》指出，在某些情况下，电子烟能帮部分烟民戒烟，对公共健康产生积极影响。电子烟可以被视作控烟的契机，以最终实现无烟未来的‘新纪元’。”
基于人们对第八份报告不同程度上的“误解”，11月初，世卫组织再次发表文章，并在标题上直接注明：电子烟是有害的，且尚无充分证据证明其可以作为戒烟工具。文章对报告中的关键信息进行提炼，回答了10个大众所关注的问题。文中称：电子烟并非比传统卷烟安全，电子烟和传统卷烟都对身体有害，所以都不是最安全的。电子烟产生的气溶胶中所含有毒物质可能比传统卷烟少，但并无充分证据来量化这些有毒物质对健康带来的危害。而且，对健康的危害不仅取决于有毒化学物质的含量，还包括使用的方法如使用频率、产品的类型和生产方式以及谁在使用产品。如果同时使用电子烟和传统卷烟（事实上，很多人都在双重使用），所带来的危害是叠加的。文章还对电子烟的二手烟也会危害健康、对青少年带来危害等方面，进行了阐释。
在电子烟盛行的这些年中，我国一直没有出台统一的标准，除了电子烟在使用过程中所生成的气溶胶通常含有乙二醇、醛类、挥发性有机化合物(VOC)、金属等的已知有毒物质，一些未知的风险更令人恐惧。
一时间，电子烟的各种“负面信息”无限扩大。基于社会上源源不断的反对声音，喜雾Myst Labs电子烟创始人、加州大学化工专业博士、华裔女科学家邢晨悦发文做出回应，文章似乎为电子烟的合理存在做了一些正面的回答。文中称，电子烟民心梗概率比传统烟民低30%，她将解读定位在“非法和正规电子烟”的区别上，她表示，电子烟气溶胶中的重金属含量一直是各国监管机构要求的测试内容。正规电子烟产生的重金属含量非常少或者没有，远低于美国药典中长期吸入条件下的每日最高吸入量以及美国劳工健康机构规定的务工环境建议最高吸入量。所以，区别非法电子烟和正规电子烟，才是题中应有之义。
而纵观近几年电子烟产业的无序生长，或许只有在一套严格的监管和完备的统一标准之下，对电子烟和传统烟谁更安全的争议才能真正戛然而止。
电子烟是戒烟的替代品吗？
“我以前从不抽烟，甚至有些排斥，觉得烟味儿很恶心。”今年正在上大二的谷心（化名）向记者坦言，她对电子烟的接受，纯粹是因为好奇。她看到身边有不少接触电子烟的朋友，大家互相推荐口味、品牌。眼花缭乱的包装、各种各样的味道，足以吸引着学生这个群体。“都说电子烟对身体没有什么危害，我起初就把它当成一个电子产品，甚至可以说是一种时尚单品。”谷心说。
记者又随机采访了几位在校大学生，据他们反映，在校园中吸电子烟的同学不在少数，有部分人仅仅是为了追求时尚和对电子烟口味的好奇，才吸上了“人生第一口烟”。似乎手握着电子烟，时不时吞云吐雾成了年轻人中的一种时尚。据了解，由电子烟复吸回传统烟的人，基本都是因为电子烟不能过足烟瘾，而一些没有传统烟吸烟史却对电子烟“欲罢不能”的人，多数是年轻人，他们往往没有真正的烟瘾，更多的是对时尚的追逐。
由于我国对电子烟的监管以及标准长期以来处于空白状态，很多商家在营销手段上、活动宣传上、口味研发上“花样百出”。复旦大学健康传播研究所2021年10月发布的《电子烟营销及对青少年健康影响研究报告》显示，被调查的青少年中，接近半数在13岁至15岁开始吸食电子烟，过去30天有吸食电子烟的青少年用过最多的口味就是水果味。世界卫生组织2021年8月发布的一组数据显示，目前市场上的电子烟产品有约1.6万种口味，包括水果味、糖果味、各种甜品味等。
中国控烟协会公益法律专业委员会秘书长李恩泽在接受记者采访时表示，近年来，电子烟在国内的销售数据不断攀升，这与电子烟的口味、营销都有关系。很多企业通过人群特点来吸引消费者，比如针对女性、未成年人推出咖啡、柠檬西瓜、草莓口味等；为营造时尚形象，举办吐烟圈大赛、赞助音乐节等。
2022年3月，国家烟草专卖局发布《电子烟管理办法》，明确“禁止销售除烟草口味外的调味电子烟和可自行添加雾化物的电子烟”。这也意味着，水果等口味电子烟2022年5月1日起要退出市场，该《办法》发布后，拥有悦刻品牌的雾芯科技美股股价一夜跌幅超36%。记者走访了多家商场的电子烟柜台发现，很多口味的烟弹已经售罄，并且出现了涨价以及消费者“囤货”的现象。
在国家卫健委官网在线访谈栏目中，北京大学人民医院心研所所长、中国控烟协会会长胡大一表示：“很多人把电子烟作为戒烟的替代品，这是非常错误和荒谬的。电子烟无助于烟草依赖戒烟，反而加重尼古丁成瘾的状态。”
北京控烟协会会长张建枢曾公开表示：“如果是以戒烟为目的，那应该是保持烟草口味，而不应该有各种水果、花香、植物等口味。”李恩泽也表示，既然强调电子烟的戒烟功能，那应仅针对吸烟者进行销售。而且在投入市场之前，需要进行严格的临床试验，由相关部门进行颁证才可以。口味的吸引对青少年来说，无疑是一种难以抵制的“诱惑”。或许正是这种味觉的陷阱，“培养”了一些新的烟民，使得他们迈入传统卷烟的风险也随之加大。
不过，谷心和她的同学们也表示，电子烟禁了各种口味之后，或许他们吸烟的兴趣会大大减少。“人生第一口烟就是电子烟”的情况也许会随之下降。
将电子烟纳入烟草专卖监管是否合适？
2021年11月26日，我国电子烟监管迎来重大进展，明确了电子烟等新型烟草制品参照卷烟有关规定执行。
此前，工信部、国家烟草专卖局发布《关于修改〈中华人民共和国烟草专卖法实施条例〉的决定（征求意见稿）》（以下简称《征求意见稿》），提出电子烟等新型烟草制品参照卷烟有关规定执行，并就此向全社会征求意见。工信部表示，鉴于电子烟等新型烟草制品与传统卷烟在核心部件、产品功能、消费等方面具有同质性，对电子烟等新型烟草制品应当参照《烟草专卖法实施条例》中关于卷烟的有关规定执行。
《征求意见稿》一出，给电子烟行业带来不小的震动。虽然，业内已经对加强监管、严禁未成年人使用等方面达成了共识，但是电子烟“由谁来管”引发了业界和学界的讨论。北京市控烟协会对《征求意见稿》提交了反馈意见。其核心内容在于认为国家烟草专卖局不适合作为电子烟的监管单位，建议由国家食品药品监督管理局和国家市场监督管理总局对电子烟进行监管。张建枢在接受媒体采访时表示：“现在电子烟与普通烟草是竞争关系，如果把它们全部纳入烟草专卖监管，会使烟草业更加难以约束。”
中国人民大学商法研究所所长、教授刘俊海向记者表示，对电子烟来说，国务院烟草专卖行政主管部门应该是最权威的监管部门了。他还表示，目前只是将电子烟纳入了监管范畴，并无出台具体监管规则。一定要注意可操作性，特别是可诉性、可裁性和可执行性。
李恩泽则认为，对于电子烟应该采取多方监管的方式，电子烟中添加的食品级香料由国家食品药品监督管理局管理更为合适；电子烟的市场销售应归国家市场监督管理总局管理；从对人的健康造成损害的角度来看，电子烟则应由国家卫健委监管。
“由国家烟草专卖局监管电子烟，公共卫生界和电子烟行业分别有各自的担心。公共卫生界担心由国家烟草专卖局监管电子烟不利于保护青少年免遭电子烟伤害，倾向于由国家卫健委或国家市场监督管理总局进行监管；电子烟行业则有人士担心国家烟草专卖局利用其监管地位限制电子烟发展以保护卷烟市场。这两种声音都有内在的合理性。”北京师范大学社会发展与公共政策学院副教授徐晓新说。
不过，随着电子烟领域不断出现的新规，这个新兴行业所存在的监管争议，也似乎逐渐明朗。2022年4月8日，国家市场监督管理总局（国家标准化管理委员会）发布了GB 41700-2022《电子烟》强制性国家标准。该标准将于2022年10月1日起实施。其中明确规定，不含烟碱电子烟将不得上市销售。
徐晓新认为，在目前国内烟草专卖的大背景下，由于电子烟和卷烟在核心成分、吸食习惯等方面的相似类，电子烟参照卷烟由国家烟草专卖局来监管具有一定的合理性，而国家烟草专卖局亦有相对成熟的监管体系和监管经验，以开放透明的程序制定明确详细的监管细则是极为重要的。
“但有一点值得商榷，就是关于电子烟的范围。”徐晓新说，“电子烟国家标准明确电子烟是‘用于产生气溶胶供人抽吸等的电子传送系统’，将不含烟碱的电子烟纳入电子烟定义范围，同时又明确要求‘雾化物应含有烟碱’，即不含烟碱的电子烟产品不得进入市场销售。这样的规定，在目前这个阶段有利于消除电子烟监管的模糊地位，有利于避免青少年吸食不含烟碱的风味雾化产品。”
但同时记者也注意到，在电子烟线上禁售令发布以后，正规的购物网站上已经搜不到有关于电子烟的踪迹，但是以关键字搜索“起雾棒”却能看到众多店家在销售与电子烟外观相似、原理相似，但是标榜其不含尼古丁，可以快速戒烟，可以缓解咽喉不适的雾化产品。按照新出台的国家标准，这一类产品是否也应该纳入到电子烟定义范围呢？它是否又与“不含烟碱的电子烟产品不得进入市场销售”的规定相悖呢？
对此，徐晓新解释，不同阶段会面临不同矛盾，现阶段主要是把主流市场先管起来，这从大的社会利益的角度来说是合理的。但从理论上讲，电子雾化器除了作为电子烟的烟具，也可用于中草药雾化等方面；而这方面的应用可归入大健康产业的范围。随着电子烟监管逐渐走向正轨，可考虑将不含尼古丁的雾化产品从电子烟中明确剥离出来，由卫生健康部门或药监部门进行监管。
不管怎样，我国对于电子烟行业的规范，正一步步走向正轨。密集出台的各项规定也说明了我国电子烟不管是在生产制造环节还是在销售环节，都将迎来一个公开、透明、针对性强的管理体系。
编辑：欧达苑 芦佳琪
推荐阅读：
《雄安新区法治建设五周年》系列报道之① | 新时代依法治理的创新范例
《雄安新区法治建设五周年》系列报道之② | 走近执法规范化的雄安模式
《雄安新区法治建设五周年》系列报道之③ | 打造雄安特色的司改示范样本
《雄安新区法治建设五周年》系列报道之④ | 探索高质量发展的检察路径
《反电信诈骗，亮出法治重拳》系列报道① | 反诈专门立法，打响电信网络诈骗攻防战
《反电信诈骗，亮出法治重拳》系列报道② | 电信网络诈骗，离我们有多远？
《反电信诈骗，亮出法治重拳》系列报道③ | 守住群众“钱袋子”，并不简单
《反电信诈骗，亮出法治重拳》系列报道④ | 打击电信网络诈骗，还需要哪些“硬招”？