“个人破产‘破冰’”系列报道①｜个人破产制度，在探索中走向成熟

来源：《民主与法制》周刊2022年第22期

编者按

作为最重要的市场经济制度，破产制度是经济运行与市场信用的基础保障。个人破产制度长期缺失，使我国企业破产法被戏称为“半部破产法”，无法真正解决债权问题，甚至会陷入“救得了企业却救不了老板”的窘境。

　　2019年7月16日，国家发改委公布《加快完善市场主体退出制度改革方案》，正式提出“要构建和完善自然人破产制度，研究建立个人破产制度”。经过一年多的酝酿，深圳市人大常委会表决通过《深圳经济特区个人破产条例》，开启了我国个人破产制度的探索。此后，江苏、浙江、山东等地陆续开始了个人债务集中清理程序（类个人破产制度）的试点，引发社会广泛反响，也更唤醒了相关人士对个人破产制度出台的期待。

　　在今年全国人大常委会计划初次审议的法律案中，企业破产法(修改)赫然在目。这意味着，我国企业破产法施行15年后将迎来首次修改。个人破产制度是否纳入其中，如果纳入，个人破产制度该如何设计，个人破产制度从试点走向全国还要多久？届时，这些社会关注的焦点问题都将一一揭晓答案。

“个人破产‘破冰’”系列报道之一

个人破产制度，在探索中走向成熟

本社记者 李天琪 

近年来，随着我国经济的飞速发展，越来越多的个人逐渐参与到经济金融活动之中。这期间，人们必然面临的现实问题是：商业的运作不可能总是一帆风顺，有人赢也会有人输。个人参与进商业活动中，一旦经营失败，高额的债务压力是其所必须要面对的最大问题。

　　是采取无限追责的模式，还是引入个人破产制度？这一问题已经讨论、争论很多年。　

建立个人破产制度正当其时

　　谈到“营商环境”这个词，相信大家不会陌生，虽然它并非一个新词，但即便在今年的全国两会上，依旧热度不减。从总理政府工作报告到两会代表委员的议案提案，纷纷提出营商环境建设的问题。

　　自2001年世界银行首次提出“营商环境”这一概念起，世界各国对于自身在世界银行构建的评价体系中的排名格外关注和重视。很简单，排名越靠前，表明该国营商环境越好，更有利于吸引外资。更进一步地说，营商环境就是生产力，是提升国家以及区域竞争力的重要一环。

　　2020年我国排名第31名，相较于十年前2001年的第87名，可以说是实现了大幅的提升。这也得益于我国2017年起出台的一系列优化营商环境的优质举措。

　　近十年，国务院每年都要召开一次全国性的推进“放管服”改革、优化营商环境的会议，足显我国的重视程度。2022年3月6日，国家发改委发布2022年中国经济和社会发展“任务清单”图解，“任务清单”中指出，要加快建设全国统一大市场，打造市场化法治化国际化营商环境。

　　“没有最好，只有更好。”要打造优质营商环境，就需清醒认识到作为评估内容指标之一的“办理破产”一项与我国综合排名之间存在的差距。换句话来说，对破产制度的构建及完善，将更有利于我国从法治层面积极回应“法治是最好的营商环境”。

　　在市场经济发达国家，破产制度包含企业破产和个人破产，两者的结合促使市场经济健康发展，有利于优化市场资源配置。对于企业破产，相信人们已不陌生，那什么是个人破产呢？

　　个人破产制度指自然人不能清偿到期债务时，通过法定程序宣告该自然人破产，将其剩余资产公平分配给债权人，对未得到清偿的债权，免除该自然人继续清偿责任的一种法律制度。

　　遗憾的是，我国现行破产法仅规制企业破产，个人破产制度显然缺位。这导致为企业债务承担连带责任的债务人无法通过破产免除远远超出自身清偿能力的债务，产生大量“失联”债务人。更导致债权人的债权得不到清偿，间接影响了企业破产程序的启动，延误了企业通过破产重整拯救企业资产的最佳时机。

　　因此，改善营商环境、促进市场经营主体健康发展，要求建立个人破产免责制度。同时，对个人破产制度的发展和推进，也会减少债权人因债务人经营不善，采用暴力手段讨债、逼债的恶性事件发生，在维护社会稳定层面发挥一定积极成效。

　　不仅如此，探讨个人破产制度的建立，也是破解当下“执行难”问题的迫切需要。当债权人拿着生效判决却依旧要不回欠款时，危害的不仅仅是债权人的利益，更有国家的司法权威及公信力。有人曾利用中国裁判文书网对执行案件数量进行梳理统计，根据中国裁判文书网查询2011～2013年执行案件量大约在27万件，而到了2014年，执行案件量暴增至132.74万件。另根据最高人民法院通报，近年来，全国法院新收首次执行案件数量逐年增加，2019年收案644万件，2020年收案652万件，2021年1～10月份，收案已达730万件。

　　执行难之所以一直是“老大难”，一方面在于随着经济社会的发展，有越来越多的企业、自然人参与进市场经济活动中，不可否认的是，自然人遭遇经济危机、市场波动的抵御能力较弱，个人破产制度的缺失，导致不少“诚实而不幸”的债务人无法通过破产程序退出市场，也导致债权人债权清偿的迟滞。

　　从世界各国通例来看，经济活动中的“执行不能”案件，属于当事人应当承担的商业风险、法律风险、社会风险，需要通过个人破产、社会救助等制度机制予以解决。因并非是法院执行不力所致，其不属于申请执行的范围，不能进入执行程序。可惜的是，我国因为没有个人破产制度，在债务人无力偿债的情形下，债务人本人不能申请破产，债权人也无法申请债务人破产，一些债权债务就此成为烂账，长期缠绕着债权人和债务人，让双方都背负着包袱，不仅极大地污染了社会信用，对双方利益也都造成了损害。

　　其实，对我国个人破产的探讨早在上个世纪就已开始。1994年3月，全国人大常委会着手组织新破产法的起草工作，在起草组拟定的《中华人民共和国破产法（草案）》初稿中，将破产法的适用范围，扩大到一切法人和非法人企业以及对非法人企业的债务承担连带责任的自然人。但是，由于种种原因，该草案未付诸审议。

　　十年后，个人破产制度入法的提议再一次被提起。2004年6月，提交首次审议的企业破产法草案中，破产法的适用主体范围包括“合伙企业及其合伙人、个人独资企业及其出资人”。遗憾的是，最后该法的适用范围仅被限定为“企业法人”，未设立自然人破产制度。

　　如果说当年的顾虑源于条件不成熟，缺乏征信体系的“加持”，那么近20年后的今天，我们再一次重新审视这一制度，又有什么新变化呢？

“破而不窘”的个人破产探索之路

　　个人破产制度虽未入法，但是针对它的话题讨论从未停止。

　　不论是法学实务界的研究探讨，还是历届全国两会的呼声阵阵，针对个人破产制度的建立建议从未间断。

　　2019年6月22日，国家发改委、最高人民法院等13家单位联合发布的《加快完善市场主体退出制度改革方案》，明确要求“完善企业破产制度”和“分步推进建立自然人破产制度”。

　　数月之后，两起事件的新闻报道，让个人破产制度的探索进入大众的视野。

　　2019年10月14日，乐视前掌门人贾跃亭依据美国破产法申请破产重整，美国法院支持了其申请。由于其为中国公民，美国法院通知中国法院将其从“失信执行人”名单中除名，并解除消费和旅游限制。

　　相近的时间，2019年9月27日，浙江省温州市平阳县办结的温州某破产企业股东蔡某个人债务集中清理一案，成为全国首例具备个人破产实质功能的个人债务集中清理案件。债务人蔡某应对破产企业214万元债务承担连带清偿责任，最终按1.5%的清偿比例承担3.2万余元。值得注意的是，在该案件判决中，温州法院首次提及了自由财产、债务免责和失权复权等个人破产中特有的概念。

　　其实早在2018年10月，最高人民法院在工作报告中，就首次提出了推动建立个人破产制度。最高人民法院院长周强向十三届全国人大常委会第六次会议报告关于基本解决执行难工作时强调，“基本解决执行难”正处于攻坚克难、决战决胜的最后关键时期，也到了推动长远解决执行难问题的窗口期，并为此建议完善执行立法，推动建立个人破产制度，畅通“执行不能”案件依法退出路径。

　　实践中，在解决执行难问题攻坚克难过程中，全国各级法院越来越感觉到，个人破产制度的缺位造成大量原本“执行不能”的案件也涌向法院并进入执行程序，成为制约执行工作的一个大难题。

　　民商事案件中的“执行不能”案件大致分为两类：一类是法人债务，债台高筑、濒临破产的被执行企业，犹如“僵尸企业”存在于市场中；另一类是自然人债务，其中一些交通事故、人身损害赔偿、刑事附带民事诉讼等案件，被执行人自始就财力有限，甚至“家徒四壁”，确无清偿能力。

　　不论是上述情况中生活窘迫的被执行人，还是参与到经济金融活动中却经营失败的自然人债务人，对于“诚实而不幸”人的“理性”“必要”关怀是必需的。

　　在温州蔡某个人债务集中清理一案中，据法院通报介绍，蔡某系温州某破产企业股东，经生效裁判文书认定其应对该破产企业214万余元债务承担连带清偿责任。经调查，蔡某名下的财产，仅在其现职的瑞安市某机械有限公司持有1%的股权（实际出资额5800元），另有一辆已报废的摩托车及零星存款。此外，蔡某从该公司每月收入约4000元，其配偶胡某某每月收入约4000元。蔡某长期患有高血压和肾脏疾病，医疗费用花销巨大，且其孩子正就读大学，家庭长期入不敷出，确无能力清偿巨额债务。

　　平阳法院立案后，指定温州诚达会计师事务所担任管理人。管理人对外发布债权申报公告暨第一次债权人会议公告后，9月24日，平阳法院主持召开蔡某个人债务集中清理第一次债权人会议，参与表决的债权人共4名。

　　蔡某以宣读《无不诚信行为承诺书》的方式郑重承诺，除管理人已查明的财产情况外，无其他财产；若有不诚信行为，愿意承担法律后果，若给债权人造成损失，依法承担赔偿责任。

　　最终，蔡某提出按1.5%的清偿比例即3.2万余元，在18个月内一次性清偿的方案。同时，蔡某承诺，该方案履行完毕之日起六年内，若其家庭年收入超过12万元，超过部分的50%将用于清偿全体债权人未受清偿的债务。

　　债权人会议上，债权人一方在充分了解债务人经济状况和确认债务人诚信的前提下，经表决通过上述债务集中清理方案，同意为债务人保留必要的生活费和医疗费，自愿放弃对其剩余债务的追偿权，并同意债务人可以自清理方案履行完毕之日起满3年后，恢复其个人信用。同时明确，自清理方案全部履行完毕之日起六年内，若发现债务人未申报的重大财产，或者存在欺诈、恶意减少债务人财产或者其他逃废债行为的，债权人可以请求恢复按照原债务额进行清偿。

　　显然，蔡某的现实情况符合一名“诚实而不幸”人的基本条件，法院也是经过慎重考虑，取得债权人同意后，通过了债务集中清理方案。有人评价认为，该案件将成为我国个人破产制度建立过程中的参考模板，也为其他各地的探索之路提供了样本。

个人破产制度落地还有很长的路要走

　　2021年7月19日，债务人梁某终于收到了广东省深圳市中级人民法院的裁定书，这也意味着他的个人破产重整计划得到了法院的批准。这是全国首部个人破产法规《深圳经济特区个人破产条例》2021年3月1日正式施行以来，深圳中院审结的首例个人破产案，也是裁定批准个人重整计划的第一案。

　　《深圳经济特区个人破产条例》规定，在深圳经济特区居住，且参加深圳社会保险连续满三年的自然人，因生产经营、生活消费导致丧失清偿债务能力或者资产不足以清偿全部债务的，可以进行破产清算、重整或者和解。深圳中院经审理查明后，同意梁某的重整申请，支持债务人在管理人协助下与债权人开展协商，制定重整计划草案。

　　正如中国人民大学破产法研究中心秘书长徐阳光评价所说，梁某的案例释放了重要信号，对于“诚实而不幸”的债务人，个人破产制度可以为其提供财务和精神层面的多重救济，可以尽快给予其全新开始的机会，让债务人尽快地恢复为有生产力、有创造力的社会成员，进而增进社会整体福祉。同时，个人破产制度也为银行处理个贷不良资产提供了新途径。

　　肯定的是，不论是《深圳经济特区个人破产条例》的试水，还是批准个人重整计划的第一案的审结，深圳在个人破产领域的先行先试具有开创意义，可以为其他地区乃至全国立法提供经验借鉴，为填补我国个人破产法律制度的空白迈出关键一步。而这种先试先行其实也在意料之中、规划之内。

　　就在深圳市人大常委会2020年8月31日通过《深圳经济特区个人破产条例》两个多月后，最高人民法院出台意见，支持在深圳开展破产制度改革试点，率先试行自然人破产制度。 

　　与此同时，个人破产制度也在我国其他地域接连破冰，如2020年12月3日，浙江省高级人民法院发布《浙江法院个人债务集中清理（类个人破产）工作指引》。

　　不过，个人破产制度在地方的“铺开”仍面临考验。正所谓“欠债还钱，天经地义”，不明全貌的社会公众容易产生误解，认为这一制度是在保护“老赖”，担心个人破产成为债务人“逃废债”的工具。

　　其实，平衡债权人与债务人之间的利益天平，在破产法发展史中一直是关注的焦点。破产法诞生之初，就是为了避免债务人因背负巨额债务产生躲避心理从而转移财产，导致债权人利益落空。发展中期，人们渐渐发现一味盯紧债务人可能仍不能保证债权人的债权得以实现，反而埋下社会安全隐患，从而放松对债务人的苛责。破产法发展至今，已经清晰认识到平衡破产免责制度中债权人与债务人利益天平的重要性。

　　现阶段，我国对于债权人的司法保护，只能保护已起诉或已取得执行依据的债权人，对于已到期但未起诉债权和未到期债权无法覆盖，很难对所有债权人提供一致的保护。个人破产制度的建立，可以借助专业的破产管理人进行信息收集、清查债务人资产，减少债权人时间和精力成本，同时避免债务人进行个别清偿以及债权人因债权未到期而难以受偿等不公平现象。

　　另外，个人破产制度的建立，注重对债务人的积极激励，为债务人偿债能力的再塑提供了可能。对于善意的破产债务人来说，由于缺乏对商业风险的评估致使自身陷入巨额债务的泥潭，已经承受一定的心理压力。如果其感知无论怎样努力都无法偿还清无止境的债务，不仅会影响债务人偿还债务的积极性，还会使其丧失生活的信心，同样不利于为债权人实现更大的债权利益。

　　个人破产制度是在对债务人施以合理关怀下，保障债权人利益，同时引导债务人利用破产免责制度重新回归正常生活，也要避免债务人破产欺诈，逍遥法外。因此，鉴别债务人真假对个人破产制度的有效施行、防范破产欺诈至关重要。

　　2022年年初，深圳市破产事务管理署印发《深圳市个人破产信息登记与公开暂行办法》，并自2022年1月10日起正式实施。该暂行办法被视为继《深圳经济特区个人破产条例》出台后，规范“个人破产”的2.0升级版本。

　　如果说《深圳经济特区个人破产条例》的问世，是为了解决破产债务人债务问题，那么，暂行办法的出台，就是防止有债务人以“假破产”达到“真逃债”的重要配套措施，让个人破产制度更加完善。

　　从个人破产案件零的突破，到我国个人破产制度的落地、个人破产法的颁布，必定还有一段路需要探索。社会公众对于个人破产理念的接受、制度的进一步完善与司法资源的合理配置、规避个人破产法成为债务人“逃废债”的工具……我们还有很多细节需要完善。

　　必须说明的是，对我国来说，个人破产制度的建立，对于完善中国经济制度、推动中国经济发展，具有重要现实意义。构建起愈加完善的债务管理体系，亦有助于进一步增加社会的稳定。

　　我们希望人们能越来越认识到，个人破产制度不再是原以为的洪水猛兽，而是为社会经济发展注入的推进剂。

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