马光荣：从五个角度读懂2024年积极的财政政策

今年《政府工作报告》指出，积极的财政政策要“适度加力、提质增效”。自2008年以来，我国财政政策的总基调一直是“积极的”，但每年的“积极”程度存在差异，这从《政府工作报告》对积极财政政策的修饰词上可以一窥端倪。

近七年来财政政策修饰词一直都有“增效”一词，这体现了近些年来财政一直在优化支出结构，推进全过程预算绩效管理，全面提高资金配置效率和使用效益。在“增效”一词不变之外，2019年、2020年、2023年和2024年都提到要“加力”，而2021年和2022年的表述则未提加力，但是要“更可持续”。从修饰词比较上可以看到，今年再次明确提到“加力”，显示财政政策是更为积极的。但是“加力”前面还额外有一修饰词“适度”，说明积极的幅度也是有节制的。

从今年预算的数字上，可以更加精确地看出今年财政政策的加力幅度。具体而言，分为两个维度：

一是赤字与举债规模。一般预算赤字和地方专项债额度分别比去年年初预算提高了1800亿元和1000亿元。更重要的是，今年发行超长期特别国债1万亿元。合计来看，政府举债规模比去年年初预算提高了1.28万亿元。如果计算赤字率，公布的狭义的赤字率仍然在3%以内，但如果把地方专项债和特别国债加入进去的话，广义的赤字率实际上已经超过8%，相比过去两年都有明显的提升。

二是财政支出强度。从财政政策发力渠道来看，财政支出是构成国内需求的重要部分，全口径财政支出占GDP的比重在30%左右，提升财政支出强度是拉动内需的重要抓手。今年一般预算和政府性基金预算支出的强度均有所提升。一般预算支出比去年增长4%，一方面来自赤字规模的扩大，另一方面来自于2023年四季度增发的万亿国债，大部分资金结转2024年使用。由于今年发行的超长期特别国债计入政府性基金预算，政府性基金预算支出相比去年大幅增长达18.6%。一般公共预算和政府性基金预算合计支出增长7.9%，支出强度明显提升。

财政支出规模来自于财政收入与政府举债。2015年以来，我国实施大规模减税降费举措，尽管很多年份赤字和举债规模上升，但因为减税降费使得财政收入增速较低，所以财政支出强度在过去很多年提升幅度有限。但今年不同的是，没有再明确出台新增大规模减税降费举措，更多强调的是落实好已有的结构性减税举措，稳定宏观税负。在这种情况下，财政收入稳定增长加上举债规模的提升，使得财政支出的强度明显上升。因此从这一角度看，今年财政政策是“稳税、增债、扩支出”的组合。

可以从以下五个角度来理解今年的积极财政政策：

（一）理解财政政策“加力”

在增债和扩支出带动下，今年财政政策有所加力，这对当前稳定预期、拉动内需具有重要意义。去年我国实际GDP增速是5.2%，但名义GDP增速只有4.6%，GDP价格指数为负，CPI仅上涨0.2%，PPI负增长3%。价格指数是反映宏观供需关系的最主要指标，因此从价格指数上看，当前宏观经济仍然面临国内需求不足的问题。通过扩张政府支出，尤其是基建投资支出拉动总需求是我国逆周期政策的一个最重要工具。从拉动经济增长的“三驾马车”来看，去年统计数据显示，固定资产投资增速仍然相对较低，去年消费品零售总额增长7%，固定资产投资增速只有2.8%。从分部门固定资产投资的增速来看，基建投资增速是5.9%，社会领域（主要是教育卫生文化）投资增长0.5%，房地产投资比上年下降9.6%。相比之下，2015—2018年逆周期政策调控中基建增速都接近20%，近年来基建投资增速明显处于低位。今年通过增加举债，尤其是特别国债和地方专项债，可以很好地拉动基建投资。基建投资不仅是财政政策的重要载体，同时也是货币政策传导的一个重要载体。基建投资一部分资金来自财政资金，另一部分则来自银行贷款、企业债券和民间投资，通过加大政府投资力度，可以发挥政府投资带动放大效应，撬动社会资本增加投资，进一步起到扩大内需的作用。

（二）理解财政政策加力要“适度”

今年财政政策加力是“适度”的，赤字规模、支出强度同比去年有所提升，但并非大幅提升，没搞大水漫灌，这与适中的经济增长目标相匹配，适应了高质量发展的要求。今年《政府工作报告》提出，经济增长速度目标是5%左右，这一增长目标是适中的，接近去年5.2%的实际增长率。一些学者估计中国当前潜在GDP增速仍然在5%—6%之间，且疫情前GDP增速2018年是6.7%、2019年是6%，与之相比，今年目标增速不算很高。这体现了当前中国经济推进高质量发展的进程中，要实现量的合理增长与质的有效提升有机统一，不过分追求粗放式、数量型的增长，要同时注重效率提升和结构优化。相应地，在财政政策加力上掌握好了“适度”，在适度加力的同时强调“提质增效”，在支出结构、效益、效能上下文章，通过财政政策提质增效来牵引经济结构转型升级。

财政政策加力“适度”，不搞大规模举债刺激，也是统筹发展与安全，实现财政可持续性的要求。当前，我国纳入预算的政府显性债务负债率（负债与GDP之比）还不高，在50%左右；但是，如果把地方政府仍然广为存在的隐性债务计算在内，广义公共债务率超过了90%。通过将政府新增举债规模控制在适中的水平，既有助于为今后几年所面临的不确定性保留政策空间，也有助于在更长时期内防范债务风险。

（三）理解财政政策“稳税、增债、扩支出”的组合

2015年以来，我国一般公共预算收入占GDP比重已经从22.1%降到17.2%，税收占GDP比重从18.1%降到目前14.4%。根据国际货币基金组织可比口径计算，广义政府收入占GDP的比重从29.1%下降至当前的24.9%，不仅大大低于发达国家平均水平，也低于同等发展水平的国家。宏观税负的下降确实体现了大规模减税降费落到实处，但如果一直下降，则会进一步加剧收支矛盾，不利于财政可持续性。从长期来看，随着人口老龄化程度逐渐加深，以及推进共同富裕进程中要进一步推进基本公共服务均等化，财政支出仍将刚性增长。根据发达国家的一般经验，随着经济发展水平的提高，整个社会对公共物品、社会保障和社会福利的需求也会上升，现有的财政收入规模难以支撑这一需求。因此，今年积极财政政策是在扩张债务和支出端发力；在收入端是以稳定宏观税负为主，未出台新增大规模减税降费举措，主要是落实前期出台的结构性减税政策，以支持科技创新和制造业为主。

（四）理解万亿规模的超长期特别国债

今年财政政策适度加力的重要工具是发行万亿规模的超长期特别国债。其亮点之一在于“特别”的用途，专项用于“两重”领域建设，按照国家发改委主任郑栅洁的介绍，超长期特别国债将重点投向科技创新、城乡融合发展、区域协调发展、粮食能源安全、人口高质量发展等领域建设。重点投入这些领域有助于发挥政府投资对优化供给结构的关键性作用，补齐高质量发展的短板，是财政政策提质增效的重要体现。

其亮点之二在于超长期，有助于合理利用财政政策空间，提升财政可持续性。这体现在两个方面：第一，我国当前中央财政负债率较低、回旋余地大，相比地方财政有更大的举债空间。今年新发行的1万亿元特别国债由中央承担还本付息，一般预算赤字的82%也都是中央财政赤字。而且，《政府工作报告》指出，未来几年还会持续发行特别国债。通过中央适度加杠杆，可以降低地方举债的压力，有助于当前防范化解地方债务风险。第二，此次发行的超长期特别国债，预计很大一部分期限在30年以上，相比于地方专项债平均15年左右的期限，时间上大幅拉长。这意味着，在今后较长的一段时期内，中央财政仅需为此支付利息，还本时间点延后，以时间换空间，可以缓释债务偿付压力，有助于财政可持续性。同时依靠中央财政的信用，国债发行利率低于同期限地方政府债券，有助于降低政府综合举债成本。

（五）理解地方专项债的“提质增效”

今年地方专项债新增限额比去年提高了1000亿元的规模，不仅规模有所提升，发行和使用也有两个明显的亮点，有助于提质增效，增强其在财政政策中提振经济的效能。

第一个亮点是扩大专项债用作项目资本金的范围。把供热供气等领域纳入项目资本金的范围，通过更多专项债作为项目资本金，可以有效缓解当前地方财力不足导致的很多项目缺资本金问题。同时，有了资本金作为撬动，可以更好地鼓励和吸引社会资本进入这些领域，更好发挥财政投资的扩大带动作用。

第二个亮点是明确提到专项债要向项目准备充分、投资效率比较高的地区倾斜。优先支持准备充分的项目，可以更好地推进资金落实到项目，尽早形成实物工作量，从而在提振内需上缩短传导链条，减少时滞。从过去几年专项债额度的实际分配情况来看，中西部地区拿到了更多的专项债限额，部分违背了专项债额度分配管理办法中向财政实力强、债务风险低的地区倾斜的原则。实际分配和文件规定存在一定出入，主要出发点是解决财力薄弱地区的燃眉之急，但也增加了长期偿债风险。这些地区多面临人口净流出问题，基建投资项目使用率偏低，经济效益和社会效益均偏弱。今年专项债额度的分配，明确提出向投资效率较高的地区倾斜，一方面有利于债务风险的防范，另一方面也是财政政策提质增效的重要体现。

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