谢贞发等 | 非意图的结果：环保税率省际差异与污染企业迁移策略
作 者 谢贞发 陈芳敏 陈卓恒
内容提要 2018年起实施的《环境保护税法》赋予了地方政府制定本地环保税率的自主裁量权，省际的梯度税率格局可能引起企业策略性迁移行为，从而产生政策非意图的结果。本文从理论上分析了地区间环保税率差异与污染企业跨区迁移的关系，证实了环境治理成本的不同是污染企业区际迁移的关键驱动因素。在此基础上，本文利用上市公司异地投资的数据，采用双重差分法考察了环保税率省际差异对污染企业跨区迁移的影响。研究发现，环保税率地区差异致使污染企业倾向于选择“避高就低”的迁移策略，在相对税率较低的地区设立更多异地子公司。这一现象在重污染行业及资本密集度较高的企业更为明显，且跨区迁移呈现寻求更优市场环境和就近迁移的方向特征。进一步研究发现，税率差异下的跨区迁移有助于降低生产成本、提升企业利润，但削弱了企业短期内绿色创新的积极性，同时造成污染转移。本文研究揭示了环保税改革可能引发的政策非意图结果，为全面评估和把握当前环保税改革的实际政策效果提供了现实证据，不仅有助于深入认识和理解环保税率差异对企业策略性行为的影响，而且也为中国进一步加强环境治理及有的放矢地协调地区间环境政策提供了重要的政策启示。
关键词 环保税率 省际差异 企业迁移 异地投资
作者简介
谢贞发，厦门大学经济学院副院长、教授，361005；
陈芳敏，厦门大学经济学院博士研究生，361005；
陈卓恒（通讯作者），厦门大学经济学院博士研究生，361005。
刊 期 《财贸经济》2023年第3期
我国环境规制的力度不断强化，绿色税制体系也日益规范完善。2018年1月1日起实行的《中华人民共和国环境保护税法》（以下简称“环保税改革”），标志着中国的环境保护踏上了新的征程。其中，环保税法规定“各地环保税具体适用税额的确定和调整，可由各地人民代表大会常务委员会在法定税额幅度内决定”，由此各地实际执行过程中形成了“省际间差异明显的环保税率”这一现实特征。虽然“环保税”开征的初衷在于利用税收杠杆鼓励企业治污、生产环保产品，进而推动企业绿色转型发展，但同时各地环保税率的现实差异性也无疑给污染企业提供了通过跨地迁移回避环境规制的空间。实践中，污染企业面对地区间环境规制约束的差异，往往有以下两种选择：积极的就地转型治理污染或消极的向外迁移规避成本。前者符合政策的期望，但对于污染企业来说积极的治污意味着成本增加或初期巨大的研发投入；而向外迁移有助于企业较快规避环境规制的负面冲击，但会使政策的环境治理效果大打折扣。因此，关注环保税改革所带来的政策非预期效应，对于促进中国经济绿色低碳转型至关重要。
已有大量研究集中于考察环境规制对企业污染治理行为的影响，鲜有文献将环境规制在地区间的差异纳入分析框架，这可能会忽略一个潜在现实，中国企业集团的异地发展已成规模，基础设施、信息交流、贸易开放等因素促使众多企业通过设立子公司来打破区域发展的局限。此外，早期对环境规制下企业区位选择的研究更多关注不同国家间的效应，部分学者研究证实了“污染避难所效应”在部分国家确实存在。其中针对中国的研究指出，经济发展落后地区更倾向于以牺牲环境为代价吸引FDI流入而让其成为“污染避难所”，但也有部分学者认为，环境规制区域差异对产业转移的影响甚微，甚至会引发“污染光环”效应。遗憾的是，现有文献通常将总量上观察到的宏观产出规模或污染排放增减变化定义为污染转移，从而无法识别微观企业迁移决策背后的驱动力及产生的经济效应。
因此相比于现有研究，本文的边际贡献主要在于：第一，研究视角较为新颖。本文创新性地利用环保税改革这一具体的政策实践和微观主体异地投资区位选择的变化揭示环境规制带来的非预期效应，有助于丰富环境税制理论，从全新的视角为全面评估环保税改革执行效果提供了现实证据。第二，较好地克服了互为因果的内生性问题。现有关于环境规制与污染转移的研究通常采用地区层面的环境治理投入水平衡量环境规制强度，但该方法存在潜在的内生性问题。而环保税法的实施减少了企业议价和寻租的空间，且地区间环保税率差异也并非企业能提前预期，对企业相对外生。第三，在研究方法上有所创新。本文重点从省际间环保税率的相对差异出发，利用“公司—地区”配对样本，将企业所在地和迁移目标地的特征因素统一纳入分析框架，更为科学地考察了企业跨区迁移的制度动因。
本文基于地方差异化的环保税税率格局，运用双重差分法系统考察了环保税改革对污染企业异地投资迁移的影响，并对企业跨地区迁移的内在动力、特征及其经济效应进行深入分析。研究发现，环保税改革后，污染型上市公司更倾向于“避高就低”的迁移策略，在相对税率较低的地区设立更多异地子公司。进一步分析显示，重污染行业、资本密集程度较高的行业面临税率差异时异地迁移意愿更为强烈，且资本流向了市场化程度较高和邻近地区。此外，成本约束和利润激励是环保税率省际差异下企业异地迁移决策背后的推动力，但这一策略在短期内未能提升企业绿色创新能力，同时在宏观层面造成工业二氧化硫污染从迁出地向迁入地转移，证实了“污染避难所效应”的存在。
结合环保税政策的具体实施，本文的研究结果具有以下政策启示：第一，在治理污染的总体目标下完善环保税顶层设计和配套措施，破除环境治理中的区域局限性，从制度层面预防政策的不利效应。本文研究发现，在现行属地环保税率政策下企业存在跨地区迁移的策略性行为，抵消单边治理效果，而这与实行环保税致力于改善生态环境的政策初衷是相悖的。因此，政府需要充分认识到区域间环境规制的差异可能带来的污染迁移问题，逐步提高环保税率水平并实现动态调整，尽可能缩小地区环保税率差距，以督促企业加大污染治理。第二，健全协同治理制度。污染转移问题因其管辖范围广，可能存在执法主体不明确、权力交叉等状况，政府间协同治理是防范污染转移行之有效的应对方式。如京津冀和周边省份普遍对大气污染物和水污染物确定了较高的适用税率，有效避免了“以邻为壑”式的污染就近迁移。第三，疏堵结合引导企业转型升级。本文研究表明，差异化省际环保税率下上市公司的跨地区迁移是一种利益驱动下的“短视”行为。因此，应以环保税改革为契机，在政府扶助污染企业降低转型升级成本的同时，建立本地良好的市场环境，有为政府和有效市场同时发力，实现绿色发展和技术创新的协同发展。
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