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马光荣等 | 政府间环境事权划分与污染治理——基于省以下环保机构垂直化改革的研究
点击封面立即订购 | 2023年
作 者 马光荣 刘孟鑫 戚庆源
内容提要 环境事权的过度下沉，导致地方政府环境治理存在激励不相容、“逐底竞赛”和跨界污染问题。为此，2016年起，我国逐步实施了省以下环保机构垂直化改革，尝试通过上收环境事权来优化地方环保治理。本文使用双重差分模型，系统评估了省以下环保机构垂直化改革对污染治理的影响。结果表明，改革显著降低了地区空气污染水平。机制分析显示，环保机构垂直化改革显著提高了地区环境规制力度和企业环保投资水平。同时本文也发现，在经济发展压力较大的地区，改革效果较不明显，表明还需要进一步完善配套措施，打破地方政府对环保部门执法监管的行政干预。本文研究结论对政府间事权划分改革的启示是，难以激励相容、受益范围大的事权，应适当上收；信息复杂度较高的事权，可适当下沉。
关键词 环境事权 环保机构改革 垂直式管理体制 污染治理
作者简介
马光荣，中国人民大学财政金融学院，中国人民大学中国财政金融政策研究中心教授，100872；
刘孟鑫（通讯作者），中国人民大学财政金融学院博士研究生，100872；
戚庆源，中国人民大学财政金融学院博士研究生，100872。
刊 期 《财贸经济》2023年第8期
1、研究心得体会我们关注到，改革开放以来，中国体制改革的重心集中在如何划定各级政府的财力分配上，但却相对忽视了更为重要的事权划分改革。现代财政制度要求健全财政体制，建立事权与支出责任相适应的制度，这就要求在科学划分各级政府事权的基础之上，合理进行各级政府支出责任界定和权力分配。2016年9月，国务院颁布《关于省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度改革试点工作的指导意见》，试行省以下环保机构垂直化管理，通过上收市、县级政府的环境事权来尝试打破地方政府对同级环保部门的行为约束，推动政府从地方到整体的环境利益诉求转变，并在此基础上形成地方政府加强环境治理的长效机制，这是我国尝试通过政府垂直式环境管理体制来优化环保治理方式的重要创新。因此，我们期望借助这次改革，对环境事权进行更加深入的探讨。在研究中遇到最大的困难是，环境监测权、监察权和执法权是同时变动的，因此我们必须尽可能地找到某些省份或地区的环境事权上收不是同步变动，才能对不同事权的变动有更进一步的理解。我们也构建了相应的理论模型对不同层级政府之间的事权划分逻辑进行刻画，感兴趣的读者可来信索取。2、研究主要内容本文通过探讨环境事权在省级政府和市级政府之间的划分原则，提出省级政府上收环境监测权和监察权，市级政府行使环境执法权有利于提升政府环境治理水平。然后，本文采用省驻市环境监测中心揭牌成立作为地级市完成环保机构垂直化改革的时间节点，通过匹配2013—2020年的空气质量数据，检验了政府通过实施环保机构垂直化改革来上收环境事权是否有助于改善空气污染治理。研究结果表明，环保机构垂直化改革显著降低了地区PM10和PM2.5浓度。机制分析表明，环保机构垂直化改革会通过提升地区环境规制力度、提高企业环保投资水平来抑制空气污染。异质性分析表明，在经济发展压力较大的地级市，环保机构垂直化改革的空气污染减排效应减弱，表明环保机构垂直化改革还需要进一步完善改革配套措施，进一步提高环境在官员考核指标当中所占的比重，才有可能完全打破同级地方政府对环保部门独立执法监管的行政干预，实现环境治理能力进一步的提升。基于此，本文有以下政策启示。 第一，结合具体领域事权，考虑将监测权集中到省级政府，由省以下层级政府承担执行权，进而构建中央向地方分权框架下省级政府相对集中管理的体制，可能是更好地解决中国政府间事权划分问题的方法。中国特色经济发展模式的一个重要特征就是地方政府深度参与甚至主导经济发展，但是环境事权的过度下沉，导致地方政府以牺牲环境为代价发展经济。在中国式财政分权体制下，地方政府有充分的激励展开激烈的招商引资、发展经济的竞争。与此同时，事权的过度下沉赋予了地方政府招商引资所需的各种能力与资源。地方政府为了吸引资本，既出台各类税收、土地等优惠政策，又通过降低产品质量监管、安全生产监管、劳动力市场监管等方式降低企业的实际成本，形成了“逐底竞赛”。因此，将监测权集中到省级政府，由省以下层级政府承担执行权，有助于形成对省以下层级政府的有效约束，防止省以下层级政府产生“重企业、轻民生”的偏向性行为，同时也能适当缓解省以下层级政府的财政支出压力。第二，考虑事权划分的激励相容性、外部性和信息复杂性原则，难以激励相容、受益范围大（需要进行跨地区协调）的事权，以及用于考核地方政府指标的数据收集事权，应上收至更高层级的政府；信息复杂度较高的事权，应保留到地方政府，最终促进政府间环境事权划分达到最优配置。权责相符是现代政治高效率运作的一般规律，权责在横向和纵向政府层级之间的合理分配能通过相互制衡来推进多目标任务的整体协同推进。环境治理的权责分散在横向政府层级之间不能有效保障环保部门的独立性，会使得地方政府在面对经济、社会、环境和民生等多个目标任务冲突时不得不从中做出“权衡”。因此，将难以激励相容、需要进行跨地区协调的事权上收至更高层级的政府，同时将信息复杂度较高的事权保留到地方政府，一方面可以打破权责在横向层级政府之间的划分，实现事权在不同层级政府之间纵向划分的“条块结合”模式；另一方面也保留了省以下层级政府对该项事权所负有的基本责任，从而形成省以下层级政府与“条条”部门在面临不同治理目标时的相互“制衡”关系，最终真正实现激励相容的目的。第三，要完善改革配套措施。垂直化管理改革要提高规制机构的独立性，注重完善改革的相关配套措施，需要进一步提高环境在官员考核指标当中所占的比重，才能完全打破同级地方政府对环保部门的行政干预。改革是一项系统性工程，需要各个部分之间的协调配合。环保机构垂直化改革虽然能在很大程度上减少“块块”政府对“条条”职能部门行使职权的干预，但更为根本的还是要真正转变地方政府对于经济发展和环境治理目标之间的“取舍”，否则地方政府仍然可能会采取一定的行政手段对环保部门实施一定的间接干预，譬如加强对污染企业的隐性保护、降低对污染企业的行政执法力度等。因此，需要进一步提高环境因素在官员考核指标当中所占的比重，同时完善改革的相关配套措施，才有可能真正打破同级地方政府对环保部门的行政干预，实现各级环保部门独立履行职责来解决环境问题。
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