刘松山："人大主导立法"的三大重要问题（下）
刘松山
华东政法大学法律学院教授
人大主导立法有利于促进民主立法，提高立法质量，但主导具有行政权的特点，与人大行使权力的规律不甚相符。人大主导立法需要处理好与党领导立法以及其他主体依法参与立法的关系。
在克服部门利益和发挥引领推动作用等立法中，如何把握人大主导的内涵与界限，需要慎重研究。不宜将委员长会议、专门委员会和常委会工作机构在立法中发挥作用等同于人大主导立法，这些主体行使职权的边界，需要研究规范。
在立法活动中，人大固然是人民意志的代表机关，但“一府两院”等立法参与主体也从不同侧面代表了人民意志，不能将人大设想成民意的唯一代表机关，进而不适当地强调人大主导立法。
目次
一、如何理解“主导”的基本范畴和法律定位
（一）如何把握“主导”的几个基本要素
（二）如何准确理解人大主导立法的法律定位
（三）如何科学界定人大与其他立法参与主体之间的关系
二、如何理解人大主导立法的背景和针对性
（一）立法的综合性很强，需要人大主导
（二）立法引领推动改革，需要人大主导
（三）为解决部门问题，需要人大主导
（四）为提高立法效率、节约立法资源，需要人大主导
（五）为防止地方保护主义，需要人大主导
三、人大内部哪些主体以什么方式主导立法
（一）主导立法各类主体的提法存在问题
（二）人大及其常委会主导立法的障碍
（三）委员长会议或者主任会议主导立法需要研究的问题
（四）专门委员会、常委会工作机构、人大代表等主导立法的问题
四、小结与建议
本文原题为《人大主导立法的几个重要问题》，发表于《政治与法律》2018年第2期（第60—78页），发表时篇幅所限，发表时删去部分资料性内容，本期推送全文。感谢作者授权推送。
为阅读方便，略去脚注，本文分为上下两部分推送。
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上文请见《“人大主导立法”的三大重要问题（上）》。
人大内部哪些主体
以什么方式主导立法
笼统地强调人大主导立法，似乎理所当然，但具体到人大内部谁才能主导立法，以什么方式主导立法，恐怕就有不少问题值得讨论。
（一）主导立法各类主体的提法存在问题
这个问题前面已经提出。仔细查看各类文件的表述，就会发现对于主导立法的主体究竟是谁，需要进一步统一认识。四中全会决定在同一个段落中，先是有这样的表述：“健全有立法权的人大主导立法工作的体制机制，发挥人大及其常委会在立法工作中的主导作用”。
这就涉及两个用语，即“人大主导”和“人大及其常委会”主导，而“人大”主导和“人大及其常委会”主导所包含的主体范围是有很大差别的。接着，对具体主导主体的表述又包括全国大的专门委员会、全国人大常委会法制工作委员会、常委会委员，甚至延伸到立法专家顾问。
李建国在2015年向全国人大会议所做立法法修正案草案的说明中所说的主体，不仅包括“人大”、“全国人大及其常委会”、全国人大的专门委员会、常委会工作机构，还特别强调要发挥全国人大代表在立法中的作用。而修改后的立法法在全国人大及其常委会主导立法的表述中，又增加了委员长会议这个主体。
可见，这些权威文件甚至立法性文件对人大内部主导的主体，表述并不一致。而在日常的学术论文、研讨会讨论以及工作交流中，对主导立法的主体究竟是谁，更是存在随意用语、似是而非甚至比较混乱的现象。
从口头表述或者广泛的意义上，人们容易形成一种认识习惯，认为人大主导、人大及其常委会主导、委员长会议主导、专门委员会主导、常委会工作机构主导，甚至代表和常委会委员主导，都可以说是人大主导，也即大凡人大内部的各类组织或者成员的主导，都是人大主导。
但稍一推敲即可发现，这些认识显然存在问题。如果将人大主导和人大及其常委会主导等同起来表述，大体还能站得住，因为两者都是权力机关，常委会又是代表大会的常设机关，经常可以交换合并表述。
但是，如果把委员长会议和地方人大常委会的主任会议、专门委员会、常委会工作机构甚至代表和常委会委员在立法中发挥的作用，都叫做人大主导，无论从宪法体制还是理论认识上看，恐怕都站不住，因为这实际是把这些主体与人大及其常委会等同起来了，如果用之于实践，就会产生不少负面影响。对此下文将会述及。
（二）人大及其常委会主导立法的障碍
人大主导立法，从根本上说当然是人大和它的常委会两个主体主导立法。但如果这两个主体可以主导立法，就会出现以下几个关键问题：
第一，在立法表决的结果出来之前，人大及其常委会如何预知表决结果，并将立法活动向这一结果加以引导推动？按照宪法和法律规定，立法活动至少由提出议案、审议和表决三个关键性程序组成，在这三个程序中，提出议案的主体众多，人大及其常委会的组成人员又分散于各个方面，代表委员们的观点意见在审议过程中可能各不相同，即使到了表决阶段，很多时候也各不相同，那么，在如此复杂的情况下，由个体代表委员组成的人大及其常委会，又如何预知立法结果并从一开始就对立法活动进行主导呢？
第二，按照人民代表大会制度的基本要求，人民代表大会是一个合议机关，它的常务委员会也是合议机关，两者行使职权的共同特点是，集体有权，个人无权，也即集体行使职权，一人一票，委员长或者人大常委会主任也只有一票表决权。
而人大及其常委会是国家权力机关，除了由它们的组成人员进行表决形成意志之外，依照宪法法律规定，又没有任何一个组织和个人可以将自己的意志强加于它们，那么，在这样的合议机关中，如果没有进行表决，所谓立法的主导意见又从何而来？而没有主导意见，合议机关又谈何主导立法呢？
第三，人大及其常委会在立法的哪些环节能发挥主导作用？2015年9月上旬，张德江委员长在广东调研强调发挥人大立法主导作用时，要求人大及其常委会“把握立项、起草、审议等关键环节”，“形成立法工作合力”，也即人大及其常委会要在立法的关键环节发挥主导作用，强调的是关键环节。
从前面所述全国人大常委会有关副委员长和工作机构负责人的讲话看，他们对人大及其常委会应当在哪些具体环节发挥主导作用，表述并不清晰一致。再看法工委国家法室编写的立法法释义，它说，“人大及其常委会的主导作用应当体现在法律法规的立项、起草、审议、修改、表决等各个环节”，也就是说，要在各个环节发挥主导作用。这比上述张德江委员长所说关键环节的面还要宽，可以说是要主导立法的全过程了。
问题是，除了人大常委会可以用向人大提出立法议案的形式，在立法动议环节发挥主导作用外，人大和它的常委会在立法中行使职权的方式，只有审议和表决两项（当然，其中也包括了修改），这样，它有什么办法在各个环节发挥主导作用呢？难道人大及其常委会还可以在立法议案提出之前先审议和表决要不要制定一部法，以及这部法应当规定什么内容，或者集体起草一部法的草案？
这里想说的是，以会议形式集体行使职权的特点，决定了人大及其常委会实际很难或者不可能在立法的各个环节发挥主导作用。如果一定要强调主导作用的话，这个主导作用主要还是审议和表决。这个问题下文还将述及。
第四，人大及其常委会能否对立法工作进行组织协调？立法法第51条的表述是这样的：“全国人民代表大会及其常务委员会加强对立法工作的组织协调，发挥在立法工作中的主导作用”。这个规定的意思很明确，即全国人大和它的常委会通过组织协调的方式发挥主导作用。
但是，什么叫组织协调？组织协调的法理依据、性质和具体方式是什么？组织协调与主导是什么关系？人大及其常委会作为集体行使职权的审议表决机构，又如何去组织协调其它的立法参与主体？它们能以会议的形式现场办公进行组织协调吗？
所谓组织协调，更多是指中国共产党对别的党派和国家机关以及其他各类组织的领导方式，即通常所说的统揽全局、协调各方。比如，在司法领域，有些重大复杂疑难案件，光靠公检法机关各自行使职权，容易出现扯皮诿责争权等消极现象，就需要党委通过它的政法委员会对公检法机关进行组织协调，但即使政法委员会组织协调公检法机关，也是组织协调它们查清案件事实，更好地适用法律，而决不是从实体和程序上干预公检法机关办案，把自己的意见强加于公检法机关。
所以，组织协调更多应当是超脱性的，非干预性的，不能代替、命令或者变向命令被组织协调者，不能把组织协调变成发号施令，也正因为这个原因，我们强调司法工作要坚持党的领导，但不能说党要在司法工作中发挥主导作用。
但如果在立法工作中，人大及其常委会组织协调又不等同于发号施令，不能拍板定调，能说是发挥主导作用吗？具体到人大及其常委会发挥主导作用，遇到的问题是，它们在立法过程中要去组织协调哪些主体？它们与被组织协调者之间是什么关系？组织协调行为是什么性质，有什么法律效力？如果被组织协调者不执行人大及其常委会的意志，怎么办？这些问题恐怕应当从法理和我国政治制度的层面谨慎研究回答。
当然，我们知道，人大及其常委会作为一个合议机构不可能去具体地组织协调，甚至委员长会议也不会去组织协调，真正组织协调的往往是人大及其常委会的领导人个人甚至是常委会工作机构的负责人。比如，副委员长兼秘书长可能就是重要的组织协调主体。这里想说的是，法律规定人大及其常委会组织协调立法工作，如果有人较起真来，是经不住推敲的。
第五，人大常委会能否通过立法规划计划主导立法工作？现在，立法规划计划被视为人大常委会主导立法的重要抓手，但立法规划计划性是行政性的，无论人大还是它的常委会都不适宜事先审议通过一个规划或者计划，然后用来约束要求各个立法参与主体。这个问题笔者已有过论述，这里不再重复。但修改后的立法法加上了全国人大常委会通过立法规划计划主导立法工作的相关内容，这很可能会引起一系列弊端和问题。对此下文将予阐述。
（三）委员长会议或者主任会议主导立法需要研究的问题
委员长会议和地方人大常委会的主任会议是人大常委会的一个非常特殊的机构，对这个机构的性质、地位和职权，理论和实践中有不少需要重视和研究的问题，主导立法就是其中之一。这里着重以委员长会议为例讨论这一问题。
关于人大主导立法的主体的表述，一般文件都没有包括委员长会议，但在人大及其常委会的具体主导工作中，委员长会议的权力实际是很大的，有时甚至让人难以搞清究竟是常委会还是委员长会议在真正地主导立法。
这里主要以立法规划计划为例进行讨论。修改后的立法法规定，全国人大常委会“通过立法规划、年度立法计划等形式，加强对立法工作的统筹安排”，即在立法中发挥主导作用。按理说，常委会要通过立法规划计划安排立法工作，这个规划计划就应当由常委会审议通过。
但立法法没有规定常委会审议通过，却规定“立法规划和年度立法计划由委员长会议通过”。这是不是容易给人一种错觉：真正以规划计划主导立法的是委员长会议而不是常委会？而立法法赋予委员长会议这一职权是否合适，恐怕需要讨论。
全国人大组织法是一部对委员长会议组织与职权作出系统规定的重要基本法律。这部法律在第25条规定，委员长会议的职权是处理常委会的“重要日常工作”，并明确列举了四项职权：
一是，决定常委会会议的会期，拟定会议议程草案；
二是，将向常委会提出的议案和质询案，决定交有关专门委员会审议或者提请常委会审议（当然，全国人大常委会议事规则和立法法对如何决定立法的议案还做了具体限制）；
三是，指导和协调专门委员会的日常工作；
四是，处理常委会其他重要日常工作。
这里有两个问题：
一是，委员长会议通过立法规划计划，是否符合全国人大组织法的这一规定？显然，全国人大组织法规定的委员长会议的职权中，没有通过立法规划计划这一项。那么，能否对这四项职权进行扩充理解，推导出有制定立法规划计划的含义呢？恐怕也很困难。
比如，第一项职权中的会期显然不包括规划计划，而拟定会议议程草案，也是在法定主体提出议案之后对议案做日程安排，不包括对谁提出以及何时提出法律案进行规划计划。
比如，第二项职权中对有关主体提出的议案决定交专门委员会审议或者提请常委会审议的内容，主要还是程序安排性质的，可能带有一定的规划计划的性质，但这个规划计划仍然是被动的、“等米下锅”、难以预测的，甚至不能说是规划计划，因为议案的动议权在提案主体手里，委员长会议不能对它进行规划计划。
再比如，第三项指导协调专门委员会日常工作的职权，范围也局限于专门委员会，由于是指导协调，也就不能对门委员会发号施令，要求其提不提、何时提议案，所以也谈不上对专门委员会提案进行规划计划。总体上看，委员长会议所处理的“重要日常工作”，具有明显的程序性、超脱性、协助性、被动性、临时性、服务性特点，并局限于常委会内部和专门委员会之间，显然不包括立法规划计划这样统筹立法全局的重大事项。
那么，能否将通过立法规划计划归为“其他”的重要日常工作呢？恐怕也不能，因为“其他”的事项在重要性方面肯定比不上前三项日常工作，而立法规划计划实际是立法的总开关，对是不是要立一部法律、何时审议通过一部法律，甚至由谁起草和提出法律案等事项，都要进行统筹安排，这是比全国人大组织法规定的上述重要日常工作还重要得多的工作。应当说，委员长会议通过立法规划计划，明显不符合全国人大组织法的相关规定。
第二个问题是，立法法能否做出违背全国人大组织法精神的规定？全国人大组织法是关于全国人大及其常委会包括委员长会议的组织和职权的重要基本法律，从立法精神原意上看，委员长会议不能通过立法规划计划这一统管立法全局的重大事项，也即不能通过立法规划计划的方式主导立法，但立法法是关于立法制度方面的基本法律，全国人大在修改这部法律的过程中又规定，委员长会议有权通过立法规划计划。两部法律都是全国人大会议通过的，如何看待其中相关规定的关系？建议有关方面慎重研究回答。
但无论立法法如何规定，由委员长会议通过立法规划计划（哪怕这个规划计划也在常委会会议上审议一下），都存在不少障碍：
一是，代表大会和常委会都是权力机关，委员长会议不适宜通过一个约束权力机关的立法规划计划，因为这不符合我国的政治体制。
二是，委员长会议也不适宜通过一个规划计划，去约束要求其他提出法律案的主体，因为是否提案、何时提案，是宪法法律赋予提案主体的职权，委员长会议不适宜去干预。
三是，委员长会议不是立法机关，也不是法定的执法机关，它通过的立法规划计划并没有法律效力，别的主体不执行也不会产生法律后果。
四是，委员长会议“通过”的方式是什么，并不明确，法律既没有规定委员长会议以审议和表决方式集体行使职权，也没有规定委员长会议实行其他的工作体制机制，但无论是集体行使职权还是以其他方式行使职权，委员长会议组成人员都是常委会组成人员的很少一部分，在一个投票完全平等的合议机关中，少数成员以缺乏法律规定的方式通过一项立法规划计划，再让绝大多数成员去执行，法理和制度依据是什么，就值得研究了。
五是，立法规划计划所包括的内容已经远不止常委会的“重要日常工作”了，它还包括代表大会要不要立法的职权，包括其他国家机关以及人大主席团、专门委员会提出法律案的职权等，这已远超委员长会议的职权范围。
委员长会议通过立法规划计划后还有一个执行问题，也即把这个规划计划布置安排下去，要求各类主体付诸实施。这项工作由谁来做？立法法第52条的规定很有意思，叫全国人大常委会通过规划计划等形式，加强对立法工作的统筹安排。据此，统筹安排的主体就是常委会了。
但实践中，常委会似乎从来没有对某一立法规划计划如何落实，作出过具体决议决定。比如，要求某一主体何时提出某一法律案，或者某个法律必须在哪个时间段内审议通过。那么，实际在对规划计划进行统筹安排的是谁？委员长会议恐怕是重要主体之一。但如果委员长会议可以统筹安排规划计划，它就不仅是规划计划的制定者，也是统筹安排的落实者了，委员长会议这样行使职权是否合适？能等同于全国人大常委会行使职权吗？
现在，我们习惯于把委员长会议通过的立法规划计划，当作常委会的立法规划计划，把委员长会议通过立法规划计划发挥主导作用说成是常委会在发挥主导作用，这些似是而非的看法说法做法，可能不仅仅是一个不准确的问题，还涉及一个常委会和委员长会议实际上的地位高低和职权大小的问题，应当引起有关方面的高度重视。
我们不否认委员长会议在立法中的重要作用，甚至在某些环节的主导作用。比如，依照法律规定，委员长会议有权提出法律案，这个提案权是一项独立的法定职权，在提案这一环节，它实际就发挥了立法的主导作用。但是，委员长会议是否适宜制定并实施立法规划计划，并以此发挥立法主导作用，而且将这一作用视为全国人大常委会的立法主导作用，就值得讨论了。
委员长会议处理的常委会重要日常工作中，有不少立法工作的内容，但这些内容在多大程度上、多大范围上可以叫做主导立法的工作，恐怕也是值得讨论的。比如，很多针对议案的管控措施能不能叫主导立法？再比如，委员长会议在多大程度上能代表常委会？
委员长会议的示范作用十分重要。地方人大常委会还有一个主任会议问题，委员长会议怎么做，主任会议就会参照效仿，如果做得不好，可能就成为主任会议甚至人大常委会主任个人主导立法了。
（四）专门委员会、常委会工作机构、人大代表等主导立法的问题
按照修改后立法法的规定，在法律的制定中，发挥人大主导作用，还有几个重要内容：专门委员会、常委会工作机构提前参与法律草案起草；涉及综合性、全局性、基础性等事项的重要法律草案，可以由专门委员会和常委会工作机构组织起草；充分发挥代表作用，以及专家学者在法律起草中的作用等。但这仍然有一些问题需要研究：
1、能不能将发挥专门委员会和常委会工作机构在立法中的作用，等同于人大主导立法？
恐怕不能。
一是，人大及其常委会是合议机关，在人大及其常委会审议表决之前，无论专门委员会还是常委会工作机构，都并不知道表决结果，因此，它们在立法中所做的工作，都不能代表人大及其常委会。
二是，专门委员会和常委会工作机构所做的具体立法工作，包括起草的法律草案和提出的立法意见等，在立法过程中本身还要接受常委会的审议、辨别和取舍，未必就会被人大及其常委会会议所接受，所以，在表决之前它们所发挥的作用无论多大，恐怕都不能说是人大及其常委会的主导作用。
三是，专门委员会依照法律规定有提出法律案的职权，这可以说是在立法的一个环节起一定的主导作用，但这个主导仍然是专门委员会的主导，而不是人大及其常委会的主导，因为它提出的法律案还要经过委员长会议的过滤，并经过人大及其常委会的审议和表决，并不代表人大及其常委会的意志。
当然，如果获得人大及其常委会的授权，专门委员会和常委会工作机构在立法工作中可以代表人大及其常委会发挥授权范围内的主导作用。比如，立法法规定，常委会工作机构按照常委会的要求，督促立法规划计划的落实。这种情况下，如果说工作机构按照常委会要求督促立法规划计划的落实是一种主导的话，这种主导可以说是常委会的主导。
专门委员会和常委会工作机构是人大及其常委会的工作机构，它们与国务院的部门不同，部门是国务院的组成部分，部门依法行使职权就是国务院在行使职权，但专门委员会不是人大的组成部分，常委会工作机构也不是常委会的组成部分，它们只是人大及其常委会的参谋助手，为人大及其常委会行使职权提供工作服务，它们行使职权不等于人大及其常委会行使职权，除非获得专门的授权。
而就获得授权来说，国务院实行首长负责制，部门获得总理的同意即可代表国务院，也比较容易做到，但人大及其常委会是合议机关，专门委员会和常委会工作机构要获得合议机关的授权同意并非易事，所以要代表合议机关也并非易事。
建立健全体制机制，充分发挥专门委员会和常委会工作机构在立法中的积极作用，为人大主导立法创造条件，是必要的，但应当避免将这种积极作用的发挥等同于人大主导立法。
2、如何看待专门委员会在一定意义上的主导作用？
专门委员会的组成人员虽然是人大代表，但专门委员会的性质仍然是人大的工作机构，也是常委会的工作机构。对于专门委员会的职责，制定1982年宪法时，胡乔木曾专门有一个说明。他说，专门委员会“大体上应该做些什么事？我们设想，应该主要的是进行调查研究，征求各方面的意见，便于人大和人大常委会制定法律或者其他的决议。”“这是它的主要的作用。这些专门委员会不是任何形式的权力机关，它只是人大和人大常委会的助手。”
从这里可以看出，按照立宪的初衷，专门委员会主要应当做调查研究，全面收集各方面意见，为人大及其常委会决策提供参考。即使提出自己的意见，也应当以收集的意见为基础，而不是脱离各方面意见，以主导为己任，偏重于表述专门委员会的倾向性意见，也只有这样，它才能为人大及其常委会提供全面的决策参考。宪法规定专门委员会在全国人大及其常委会的领导下，研究、审议和拟定议案，宗旨在这里。
有意思的是，1982年宪法并没有规定全国人大的专门委员会可以提出议案，只是同时通过的全国人大组织法规定了专门委员会可以提出议案，而宪法却明确规定，全国人大代表和常委会委员有权提出议案。
要知道，提出法律的议案是主导立法的重要环节，相比之下似乎可以发现，通过提出议案主导立法的倒更应当是人大及其常委会的组成人员，而不是专门委员会，但实践中的情况似乎正好相反，建议有关方面对专门委员会在立法中的职责做进一步研究。
比如，专门委员会提出法律案的道理是什么，专门委员会在调查研究、收集意见和提出法律议案之间，更应当把工作重点放在哪里？比如，某专门委员会拟定一项议案，是不是意味着此议案就一定要由该专门委员会提出？拟定议案和提出议案是什么关系？再比如，专门委员会提出的议案是不是应当有所侧重，结合专门委员会设立的初衷，它主要应当提出立法方面的议案还是监督方面的议案？等等。
3、如何看待专门委员会和常委会工作机构组织起草或者直接起草法律草案？
为克服部门利益，设想由专门委员会或者常委会工作机构组织起草或者直接起草法律草案，认为这就是人大主导立法或者有利于人大主导立法，初衷是好的，但会遇到一些问题：
一是，如果把组织起草或者直接起草就视为人大主导立法或者认为这样做有利于人大主导立法，那么，起草的这个草案在常委会会议上一旦被否定，怎么办？这种情况下，有人说，你不是人大主导立法吗，怎么你牵头起草（或者直接起草）的法律草案被人大自己否定了？为加强人大主导，现在有一种既强调专门委员会和常委会工作机构组织起草的倾向，特别是强调综合性、全局性、基础性的重要法律草案，由这两类机构组织起草。
但组织起草是一把双刃剑，对它所面临的复杂问题，应当有足够估计。实践中，为突出人大主导，有的地方人大的专门委员会，对由政府部门起草更为合适的本区域综合性、全局性、基础性的法规草案，主动牵头组织起草，数易其稿，但草案在征求意见和常委会审议的过程中，因饱受非议而迟迟不能出台，最后非但未能起到主导作用，反倒影响了专门委员会的权威。
二是，如前所述，不宜将起草法律草案与部门利益、部门主导等同起来，只要是起草者，都有可能被利益所渗透，专门委员会和常委会工作机构也不是天衣无缝，而且，专门委员会组成人员很多就是从部门转岗过来的，与部门有千丝万缕的联系。
又如前述，专门委员会和常委会工作机构也是一个部门，也不可避免地有自己在立法中的利益，不要说专门委员会和常委会工作机构，即使是专家参与起草，也不可避免地会带有复杂的自身利益和部门利益倾向。为克服部门利益就把起草权从部门那里拿过来，能否从根子上解决问题，恐怕需要研究。
三是，起草法律草案与该法律案的提案权是什么关系？此问题前面已提出。从道理上讲，谁提案、谁起草，应当站得住，可以说，起草本身就是提案主体的一项职权。当然，提案主体可以委托其他主体起草法律草案。但如果提案主体坚持自己起草法律草案，而专门委员会和常委会工作机构认为这样会导致部门利益，从部门那里争来起草权，自己组织起草或者直接起草，最终出来的草案与部门的意图不相符，相关提案主体不予提案，或者消极抵制提案，怎么办？建议有关方面对法律草案的起草与提案权之间的关系加强研究。
四是，应当重视专门委员会和常委会工作机构的起草力量。任何一部法律所涉及的面都有很强的特殊性、专业性，但专门委员会的力量是有限的，常委会工作机构比如法制工作委员会，其工作人员长期主要学习、研究法律，其他方面的专业力量既有局限，又缺乏实践经验，能否适应起草诸多重要法律草案的需要？
五是，为防止克服部门利益，专门委员会和常委会工作机构除了在起草这一环节参与外，其他还有哪些环节可以发挥作用？是不是广泛征求意见，加强调研，为人大及其常委会审议法律草案提供全方位的意见，可能更有利于发挥人大主导作用？
4、人大代表应当以什么方式主导立法？
为体现全国人大代表在立法中的主体地位，立法法修改时增加了有关规定。比如，规定常委会工作机构编制立法规划计划时认真研究代表议案和建议，常委会审议法律案要邀请代表列席，征求代表意见并向代表反馈情况，专门委员会和常委会工作机构立法调研时要邀请代表参加。但仔细分析这些规定，总让人不自觉地产生几个疑虑：
（1）代表究竟是权力机关的主体还是客体？代表本身是权力机关组成人员，常委会工作机构是为代表服务的，但编制立法规划计划时，代表提出的议案建议却要交工作机构“认真研究”。也就是说，这个议案建议行不行，判断权还是在工作机构那里。
（2）常委会是由代表大会选举产生的，但它审议法律案时，代表只能受邀列席，提出的意见只能得到反馈的份儿。
（3）专门委员会和工作机构本身是为代表服务的，但它们立法调研时，被邀请参加似乎成了代表的待遇。
立法法的以上这些规定，初衷当然是发挥代表主体作用，但是不是又容易给人一种感觉：在立法工作中，代表实际成了常委会、专门委员会和常委会工作机构的行政相对人甚至下级人员？或者比一般社会公众稍有特权的人？
以上所述实际向我们提出一个问题：在立法中发挥代表主导作用的关键点是什么？这恐怕还要回到宪法的规定。代表大会开会时，全体代表的权力是清楚的，就是审议和表决，但部分代表的作用如何体现？如前所述，宪法没有规定专门委员会的提案权，却专门规定了代表提出议案的权力，这当然包括提出法律案的权力。
在立法程序中，提案权是一项独立的、主动的职权，代表通过提案推动立法，就是在主导立法。但立法法修改的内容，实际将代表放在一个被动的位置，一个仅限于向常委会、专门委员会和常委会工作机构提出意见的位置，这个位置更多地恐怕是客体而非主体的位置，很难说是在独立地主导立法。在代表大会闭会期间，对于立法，代表当然可以广泛参与，表达意见，但其主要任务似乎是应当为提出法律案做精心准备。
但在我国，国家对代表不配备个人参谋助手，专门委员会和常委会工作机构是代表大会的集体参谋助手，当然也有服务于代表个人的职责，它们既然有能力组织起草或者直接起草法律草案，为什么就不能帮助或者协助代表起草法律草案，推动部分代表在会议上提出一个优质的法律议案并进入审议和表决程以发挥立法主导作用呢？
不仅是代表，常委会委员也有这个问题。代表委员通过提出法律案主导立法，是宪法赋予的重要职权，专门委员会和常委会工作机构在立法中适当转变工作理念和服务重心，将协助代表委员起草法律案作为重要职责，起草后再由代表委员在代表大会和常委会会议上提出法律案，很可能是创新人大主导立法工作体制机制的新抓手和新亮点，也有利于专门委员会和常委会工作机构依照宪法法律的规定进行自我定位。
小结与建议
从上面的分析可以看出，人大主导立法是一个新提法，对促进民主立法具有重要意义。但是，如何科学理解把握这个提法，还有不少问题需要研究。对“主导”这一用语的含义和相关范畴作什么样的理解，直接关系到人大在立法中如何进行自我定位。
按照我国的政治体制，特别是宪法、立法法等法律确立的立法体制和立法程序的要求，强调人大主导立法是必要的，但要妥善处理人大主导立法与党领导立法的关系，以及人大主导立法与其他主体依法参与立法的关系，不宜将委员长会议、主任会议、专门委员会和常委会工作机构等主体在立法中发挥积极作用与人大主导立法等同起来。
理解人大主导立法，需要考察这一提法出现的背景和针对性，研究针对不同事项的主导应当把握什么样的界限。总之，发挥人大在立法中的主导作用，需要找准人大主导的宪法法律定位，加强相关研究，避免对人大主导立法的各种误识和分歧。
为此，本文提出一些建议：
第一，建议对各类立法参与主体发挥作用的提法进行规范清理。现在，对各类立法参与主体在立法中的地位作用表述比较多，内容含义又不甚清晰，容易产生理解执行的偏差。比如，“坚持党对立法工作的领导”，“发挥人大在立法中的主导作用”，“发挥人大的决定性作用”，“发挥代表和常委会委员的主体作用”，“发挥政府在立法中的重要作用”，“发挥政府在立法中的基础作用”等等，不一而足。
这些地位作用的提法，本身含义很难说有清晰的界限，看上去、听上去都很重要、很关键，在不同的环境中又被不断变化使用，不要说社会公众和各级人大及其常委会组成人员，即使是长期从事立法理论研究和实际工作的专业人士，恐怕也未必能把这些说法的区别搞清楚。建议有关方面在公文中对这类提法删繁就简，统一规范。
第二，建议将“主导”这一用语与汉语语言的基本含义和语法要求尽量对接起来。政治法律方面的官方用语，应当十分严谨准确，符合汉语的常规要求。立法语言有一些特殊性，但也只有在找不到更合适语言表述的情况下，才可以适当脱离语言常规，赋予法律语言一些特殊的含义。“主导”一词的汉语内涵与人大行使职权的特点明显不相符，建议有关方面要么对这一用语做适当界定，要么逐渐减少使用，要么在适当时候更换用语。
第三，建议对党领导立法与人大主导立法中可能遇到和已经遇到的各类问题进行研究规范。在提人大主导立法的同时，不宜只笼统地强调坚持党的领导是前提，而要直面问题，全面梳理和研究规范党领导立法与人大主导立法可能面临的矛盾。实践中，这方面的问题不少，处理不好，既影响党领导立法，也不利于人大主导立法。
第四，建议对人大主导立法究竟要解决什么问题、能够解决什么问题，以及可能带来的负面影响，进行深入研究。如前所述，从已有的官方文件和人大常委会领导人、工作机构负责人讲话来看，人大主导立法的提法存在针对性不甚明确和不甚统一的情况，或者即使比较明确又会面临争议甚至带来其他负面影响的情况。比较典型的是，人大以主导立法的方式引领推动改革，在理论和实践中已经引起不少争议，强调通过人大主导立法来克服立法中的部门利益，也面临争议和矛盾。建议有关方面对这类问题予以重视研究。
第五，建议科学认识各个立法参与主体在立法中与民意的关系。现在，强调人大主导立法，实际有一个重要的理论假设和制度假设，认为人大是民意机关，代表人民意志，所以它应当主导立法。但不能忘记，依照宪法的规定，政府、法院、检察院这些重要的立法参与主体名称中也有“人民”二字，它们在不同的侧面也代表了人民的意志，在立法活动中它们也是代表民意的。
强调人大代表民意无可厚非，但不能给人一个误识，把人大想成民意的独占机关和垄断机关。人大也是一个国家机关，基于制度设计的考虑，让它在立法中代表民意行使审议和表决的职权，并不等于它就是民意的唯一代表机关，其他的立法参与主体在不同的立法环节中，也从不同的侧面代表和反映民意。这是一个应当引起重视的认识问题。
第六，建议将人大主导立法的关键放在审议和表决两个环节上。除了人大常委会向代表大会提出立法案之外，人大及其常委会在立法中真正能够集体行使职权的实际只有审议和表决两个环节，作为合议机关的人大主导，只能是这两个环节的主导。把审议民主和表决民主发挥好了，人大的主导作用就实现了。所以，人大能不能主导立法，主导立法的质量如何，从根本上说，取决于审议和表决的质量，健全人大审议民主和表决民主的体制机制，是保证人大主导立法的根本手段。
第七，建议对委员长会议和主任会议在立法中的性质、地位和职权，做研究和规范。这个问题涉及委员长会议和主任会议整体性职权的行使。实践中，委员长会议和主任会议行使的权力似乎已远超全国人大组织法等法律的规定，如何看待这个问题？是不是应该修改全国人大组织法等相关法律，建议研究考虑。而在立法中，与委员长会议、主任会议密切相关的，还有委员长和副委员长兼秘书长、主任和副主任兼秘书长这几个人大常委会的重要职务，也需要加以研究规范，因为他们的权力也很大，又缺乏系统明确的法律规定。
第八，专门委员会、常委会工作机构在人大主导立法中当有何为？似乎还是应当围绕参谋和助手的法律定位，充分发挥作用，比如加强调研，采取多种方式了解各方意见，向人大及其常委会提出研究意见建议，而不宜强化提出立法议案和组织起草法律法规草案的职权，因为这可能带来许多弊端。如果确有组织起草法律法规草案的条件资源，建议转而帮助代表委员起草，由代表委员依法行使提案权。
刘松山作品