【程志寰】欧盟经验给两岸的新启示

From 程志寰两岸远望 2019-04-06

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立足臺灣胸懷中國遠望天下

*作者程志寰为中山大学政治学硕士。本文刊载于《远望》（2016年08月号；总335期）。

2012年的诺贝尔和平奖，不如以往颁发给为了国家或地区的和平进展奋斗做出重大贡献的个人，而是颁发给一个区域整合机构──欧洲联盟。事实上，在欧盟创立前，欧洲各国间的利益冲突、纠纷，不仅在几个世纪内造成数不清的大小战事，甚至导致了惨绝人寰的两次世界大战，因此欧盟对于区域或世界和平发展上的贡献是无庸置疑的，所以时任欧盟主席的范宏毕（Herman Van Rompuy）在获知欧盟获奖后认为欧盟是实至名归的，诺贝尔和平奖对欧盟的肯定反而来的太晚了。

2017年10月於比利时布鲁塞尔悬挂的欧盟成员国旗帜。

欧盟经验的输出

二战后，欧洲的统合从几个关键大国的合作关系开始蔓延扩展，并从经济、能源上的合作进展到其他层面，一步一步完成区域整合的复杂工作。欧盟的区域整合经验一直鼓舞着其他区域的整合支持者，希望透过学习欧盟的经验，进一步达成自己区域中国家之间的紧密合作关系，并维持区域和平稳定，防止冲突升级。如2009年日本首相鸠山由纪夫便提出建立「东亚共同体」的概念，且认为要达成这个目标，必须建立亚洲单一货币「亚元」。不难发现，鸠山的区域整合构想主要来自欧盟整合历史中的欧元区经验。鸠山认为在中国及亚洲的经济影响力日益重要的21世纪，亚洲必须学习欧盟，设法透过更深更广的区域整合来消弭区域中的各种矛盾和冲突，以创造更有利于世界的亚洲稳定秩序，这当中的第一步便是从金融、经济层面着手。

欧盟的经验除了给区域整合支持者许多学习效仿的宝贵经验外，也激励了许多两岸学者去思考两岸整合或统一的形式、步骤及方法。如台湾亦有学者指出两岸统一的形式应该学习欧盟经验，即在两岸政府之上建立一个更高的统一政府，并由双方按比例选出派任人员，参与此更高层政府机构的运作。不仅如此，台湾与大陆共同参与国际组织的问题也可效法欧盟经验，除了两岸政府双方皆可成为国际组织中的法人参与者外，此更高政府亦成为参与之法人，使两岸的整合统一兼顾双方的对等尊严，并发挥1+1>2的效果。至于步骤，也应学习欧盟经验，采取「先经后政」、「先易后难」的渐进方式逐步推进。如张亚中、施明德、黄年等人提出的「一中三宪」、「大一中架构」、「大屋顶理论」等等，皆以欧盟整合理论为基础。

欧盟整合理论

自欧洲开始进行区域整合后，学者便开始针对欧盟的建立及发展提出不同的理论。例如有人将欧盟视为一种国际组织，如同一战后的国际联盟那样不重要，并认为欧洲的主要行为者依然是国家，此为「政府间主义」（intergovernmentalism）；亦有人抱持美好理想，认为欧洲最终会透过区域整合建立单一国家，此则为「联邦主义」（federalism）；而众多理论中，被认为对欧洲区域整合最具解释力的理论为功能学派。功能论（functionalism）代表学者梅传尼（David Mitrany）提出的「分枝说」（Doctrine of Ramification），被认为是最贴近欧盟整合历程的理论。他认为国家间在不同的议题领域会有不同的合作关系，但在合作初期可透过在某些议题领域中的努力突破，建立互利成果，接着更进一步将合作关系推展至其他领域，最终形成紧密的互赖整合关系。梅传尼认为，这种区域整合关系的建立，将造成人民的忠诚转移，使人民不再无条件地支持自己的本国政府。当自己的国家或政府无法解决问题，或无法满足人民需求时，人民的忠诚可能转移到区域整合机构上。

另一方面，学者哈斯（Ernst Haas）则认为在国家间合作关系的初始阶段，区域整合能够开始进展，不可忽视高层政治菁英间的共识及努力。例如欧盟的整合能顺利开始，法国外长舒曼（Robert Schuman）及经济学家莫内（Jean Monnet）等人对于欧洲煤钢共同体的规画与坚持确实功不可没。此外，哈斯还提出了「溢出说」（Spillover Effect），其目的在于补充梅传尼的「分枝说」。哈斯认为合作议题领域的扩散开枝并非自然而然造成的，其中不可或缺的关键因素即为政治菁英的推动；而透过合作所造成的利益及资源的重分配，会促使更多人支持合作关系的扩散。

以利合者，亦以利分

从欧洲区域整合的显学理论──功能论──的内涵可以看出，主导欧洲持续推动区域整合的关键诱因即为利益。事实上，这种以利益为主轴来维持区域稳定与和平的方式早在19世纪便在欧洲出现过。在法国大革命风潮及拿破仑战争席卷欧陆后，奥国宰相梅特涅以「均势」原则创造了欧洲协调（Concert of Europe），且成功维持了近百年的区域和平稳定。欧洲协调与二战后建立的欧盟皆是以利益作为国家间合作或解决冲突的基础，但两者间依然具有些微差异，其差异正是国际政治学者所说的「相对利得」（relative gains）与「绝对利得」（absolute gains）之不同。相对于「均势」策略的相对利得思考模式（斟酌体系中不同国家间的权力、利益消长关系），欧盟模式则是强调经由制度性规画促使区域内所有国家皆有利可得。但这种合作或整合模式依然建立在利益基础上，实际上也具有危害制度性合作的风险。如国际政治学者奈伊（Joseph Nye）就认为，在某议题中参与合作项目的国家若得不到应得之利益，或合作关系产生不好的经验时，可能影响其在其他项目或议题中的参与意愿，不仅使溢出无法发生，还可能造成溢回（Spillback）。

相较于在20世纪中的快速发展与辉煌成果，欧洲区域整合在21世纪的进展明显趋缓且饱受阻碍。诸如民主赤字、欧债危机、难民问题，和最近的英国脱欧（Brexit），以及后续可能产生的希腊脱欧（Grexit）、苏格兰脱英等一连串政治效应，似乎说明了欧盟经验及欧洲区域整合的神话正在逐渐破灭。而对于希望参考、学习欧盟经验的两岸学者来说，更应该超越这种以利益为换取国家统合筹码的不切实想法。

与欧洲的整合不同，两岸的统合必须解决的是更为复杂的认同问题。要求连国族认同都严重分裂、矛盾的台湾人民，转移忠诚到更高位阶的上层政府或机构，可能会加剧这种认同冲突。而2008年以后，大陆对台湾的「让利政策」，在太阳花学运、五都绿化，以及民进党在总统、立委选举的大获全胜后，证明其改善两岸关系的功效确实有限。

对两岸来说，真正重要的应是双方相互认知的改变。两岸至今依然无法摆脱敌对关系的认知，这严重影响了双方的合作意愿，且造成双方共同利益的损失；即使区域中存在对双方进行合作皆有利的议题（如南海、钓鱼台），合作关系依然无法产生。若说功能论及欧盟经验较值得学习之处，莫过于政治菁英在整合初期所发挥的重要性；倘若当年舒曼及莫内对德国于战时军事占领法国的恐惧无法消弭，且依然视德国为敌国，口口声声强调德国坦克的砲管正对准法国，那么欧洲的区域整合就不可能展开了。可见政治菁英的言行将牵动整体社会的认知，决定双方合作的意愿能否顺利产生。

台湾政治菁英难以寄望

2016年民进党政府上台，加上绿营联盟在立法院的绝对优势，有决策权的台湾政治菁英完全换了一批人。从民进党在野时的表现观察，他们经济议题上强调台湾的独立性及主体性，如反对服贸、货贸，不希望台湾经济过度依赖大陆；在文化与教育方面则反对课纲调整，企图维持去中国化的历史教材，继续强化台独史观教育，增强该党的正当性及民意基础。然而，在蔡政府正式上台后，面对大陆对台湾施压，蔡也不得不稍微妥协，除了两岸政策以「维持现状」为宣传主轴外，又表示承认一九九二年两岸会面达成若干协议之「具体事实」，可见蔡英文亦希望尽量维持马政府八年来创造的两岸红利。

但是，两岸关系最重要的问题是「认同」（民族认同与敌我认同）。一方面受去中国化教育影响，使多数台湾人不认为自己是中国人；另一方面受反共思想影响，即便认同自己是中国人的台湾人，也对大陆抱有敌意。因此，面对大陆以善意让利来扭转认同的情感性策略，民进党则将「利益」与「认同」切割，一手接收利益，一手紧握强化主体性政策。面对此种企图加剧两岸认同分裂的政治菁英，大陆不应过高寄望于他们，而应该单方面针对有助于改变台湾民族认同及敌我认同的策略去做尝试。例如，面对南海仲裁判断将太平岛解释为岩礁的判决，大陆可透过自身的影响力来争取改变国际上对太平岛的认定，此举不仅能保卫领土主权完整，更能创造两岸在南海议题上的一致立场，藉此打开更多合作沟通之契机。此外，如将孔子诞辰订为教师节（两岸同时过节及祭孔）、改善国民党抗战老兵的待遇、将台湾在日据时期因抗日而牺牲者纳入中国抗日英烈名录等等，都是大陆单方面可做且对拉近两岸认同有所帮助者。

总之，期待反共成习的国民党促统是缘木求鱼，希望媚日反中的民进党弃独更是与虎谋皮。与其寄望台湾蓝绿政治菁英，不如自己动手，丰衣足食。

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