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*作者凌友诗博士為全国港澳研究会理事，全国台联名誉理事。本文刊载于《远望》（2017年7月号；总346期）。

「一国两制」在八十年代初期提出和回归后的严格恪守是有必要的。国家当时在战略上需要香港的资金和技术，更需要向西方展现和平守诺的君子风度以获得信赖。一切，为的都是「改革开放」，为的是中国的现代化转身。

符合当时国家最高战略需要

当时中国以共产主义国家进入冷战思维浓厚的资本主义世界，资金、技术、信赖、形象，是国家最高利益。当时中国低估了以一个没有管治资本主义社会经验的中央政府来驾驭「一国两制」的困难和风险；或许即使估计得到，可是在国家最高利益之下仍不得不做此妥协。

诚然，「一国两制」为中国过去二十年带来战略上的成功。国家以香港为窗口获得港台和外国的资金、技术，丰富了民生工业、服务产业，也完成国企转型和产业升级；国家节制、守诺、温和的君子形象，逐渐得到西方国家的认同和亲近，得以进入各种国际组织与经合会议，到了今天成为足以领导世界的泱泱大国。「一国两制」的实施，得益最大的是整个国家，国家以让渡它的治权换得「改革开放」的关键要素。而给予香港「高度自治，港人治港」正好也符合了美国、港英、财团的利益和大部分惧共又自由惯了的香港小市民的期待。回归后，中央的港澳系统曾有两条路线之论，一条是放任，一条是管好香港，而放任路线总是得势。如今思来，这与人事斗争或许无关，却与国家过去二十年的最高战略需要有关。

绥靖放任带来隐患

可是正因为国家在香港的节制、退让、隐身，使得香港回归后，「港人治港、高度自治」的「两制」不断强化，而「一国」得不到足够重视，「一国两制」的实施实已走样、变形。如今香港与内地融合不畅、产业空心化、贫富差距拉大；人心远离，港独冒出头来；政府管治散漫，行政立法关系龃龉；中央对特区政府的权力未能落实，部分权力甚至遭受香港法院的侵夺；此皆归因于二十年来中央对香港的绥靖放任。港澳系统官员在此一放任政策下工作久了，产生思想行为的惯性，一提到香港即先自我审查，深怕「干预香港」、破坏「高度自治」。

反观香港，回归二十年来，一直有一股抵制中央、欲争取完全自治的本土势力，与国家进行严峻斗争。这股势力时而表现在民生议题，时而表现为政治问题，彼此呼应。其所谓「争取民主」，真正目的是「以民权抵御主权」。二十年来无论表现为什么型态、突出什么议题，最终目标都归结为：排斥国家（「一国」），建立政治实体，制造分裂分离。然而，由于对香港绥靖放任的大方向，港澳系统几乎没有人愿意或能够担起强硬政策。「占中」、「旺角暴动」发生，「一国两制」严重走样变形，香港仍有开明绅士传达中央「大和解」的讯息。结果，坚决维护「一国两制」被解读为坚决不出手。于是「香港民族党」成立，港独之风吹遍校园，「梁、游」宣独辱华。冰冻三尺，非一日之寒，危机早已深藏于制度设计和治港政策之中。现在要把港澳系统的认识和政策惯性提振起来，并不容易。港独、利益集团、反动教师、反对政党都已经凝固成形、占领高地，要改变格局更非易事。

误把管治香港当做城市治理

当年设计「一国两制」还有一个最大的盲点，就是把管治香港仅仅视作「城市治理」的问题：以为国防、外交归中央，就解决了政治问题，剩下的只是公共行政，管管经济民生、房屋交通、出入治安、街道卫生，认为这有什么困难，港人自己管就行了。甚至，连国家安全也交给香港自己立法、代为管理。结果，不但二十三条立法没有立成，港独自决甚嚣尘上无人伏法；香港特区政府二十年来的管治也每况愈下。这都是因为缺乏了政治考量，「一国」这个层次被忽略，「两制」则越趋绝对。

事实上，任何的管治都是政治。没有非政治的「公共行政」，也没有纯粹的「能力/技术」问题。即便是城市治理，如果没有坚定的爱国意识、无尽的责任感，就不可能做好。回归二十年来特区政府管治不力，管治困难，成为香港死结。过去大家认为香港管不好是技术问题、能力问题，是政治人才不足，是港英时期公务员只听命执行而不懂决策。其实，香港公务员办事能力很强，效率很高，很有行政经验。管治的真正问题出在三个方面：一、特区政府对国家缺乏忠诚，公务员以政治中立为由拒绝照顾国家利益；二、号令体系不畅，问责官员（编按：即负政治责任的政务官）有责无权，常务官员有权无责；三、立法会、区议会和民意对特区政府掣肘过甚。三个问题，可以总结为一个，就是「中央缺位、群龙无首」。这个「首」就是政治，也是中央对特区政府的监督管理。如果特区政府无法明确以中央作为效忠对象和负责对象，提振起执政的信心和使命感，那么特区政府的管治必然是软弱而得过且过的。所谓「纲举目张」，中央这个「纲」举起来，特区政府这个「目」才能各司其职。「一国两制」设计伊始，远远没有想到：在政治与行政之间，有一密不可分的关系。

配合国家新需要调整政策

任何口号概念，都是为国家的生存、民族的根本、全民的福祉提出的。我们不能墨守成规，奉行祖宗成法而不求变通。由于国家的新战略需要，在南海布点、能源开发、开放二胎、人民币走出去等问题上做了空前的调整。现在，国家最高战略已经从资金、技术和建立形象转移到维护国家统一和国家安全。有了国家统一和国家安全，中国内部才能够顺利进行社会和产业的提升，「一带一路」才有安定的大后方，中华民族的文化自信和制度自信才有可能深化发展。因此，从国家战略的高度看，从十三亿人民的感受看，香港的妥善治理，对国家安全具有无比的重要性，它对十三亿人民对共产党执政是否有信心，也具有标志意义。

《一国两制白皮书》说到：「中央对香港有全面的管治权。」这句话与《基本法》的规定两相结合来读，中央在特区自治范围事务中，有任命权和监督权两个实权。因此，亟待拨乱反正的事情有四：一是妥善行使任命权；二是落实监督权；三是维护国家安全，即「二十三条」如何立法？立什么法？已不能再拖；四是「爱国者治港」，这是邓小平先生当年为「港人治港、高度自治」所设定的前提，有这个大前提「一国两制」才能健康地走下去。

有人认为只要处理好中美关系，香港问题就不是问题；也有人认为香港没有什么大问题，只要对香港反对派做一点妥协，香港就能够得到安定。就算这个假设是对的，我们仍要看到：中国共产党是没有管治过亲西方的资本主义社会的。当前内地社会越来越自由化、多元化，未来的台湾也是一个资本主义社会。为了从处理香港问题中取得管治资本主义社会的经验，中国共产党有充分的理由必须直面香港。这一点，对于中国的未来具有无比深刻的意义。中国共产党藉香港练兵而学会对亲西方资本主义社会风险的管控，其作用是不言而喻的。

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