第103期丨审级职能定位改革视角下 申请再审案件预收费制度的理性构建

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编者按

审级职能定位改革视角下申请再审案件预收费制度的理性构建

作者简介

谢丽娜   上海市宝山区人民法院立案庭法官助理。

一、现实之困：申请再审案件之诉讼费制度运行情况

（一）改革脉络：从“完全无偿”到“有限收费”

我国申请再审案件诉讼费制度经历了从完全免费到有限收费的发展历程，其立法沿革正契合了再审审查制度从职权主义向当事人主义转变的改革路径。最高人民法院于1984年、1989年先后颁布《民事诉讼收费办法（试行）》、《人民法院诉讼收费办法》，规定再审案件一律免交诉讼费。实施十余年后，《＜人民法院诉讼收费办法＞补充规定》于1999年颁布，将再审诉讼费调整为以不收费为原则、收费为例外，规定两种情形下当事人申请再审应交纳案件受理费：一是当事人有新的证据足以推翻原判决、裁定，人民法院经审查决定再审的案件；二是当事人对一审判决或裁定未提出上诉，一审判决、裁定或调解书已发生法律效力后，当事人又提出申请再审，人民法院经审查决定再审的案件。其他按照民事审判监督程序审理或审查的案件，则无需当事人缴纳任何诉讼费用。2007年由国务院制定的《诉讼费用交纳办法》（以下简称《办法》）沿用了1999年最高院上述规定。然而，《办法》制定至今已有十五年，其间民事诉讼制度不断修正与发展，审判监督程序亦经历了诸多变化修改。《办法》中关于再审诉讼费用的规定，强化了对当事人申诉权的保护，彰显了司法的人文关怀，但在“申诉滥”的诟病下，已明显跟不上司法实践的需求。2015年，中国法学会曾专门就《办法》的修改召开立法专家咨询会议，提出《诉讼费用交纳办法（征求意见稿）》，其中建议将预收案件受理费制度适用于所有申请再审案件，并对收取范围、退费机制等提出了修改建议。

表  我国申请再审案件诉讼费制度变迁

（二）存在问题：从“应然之性”到“实然之思”

——收取范围存在局限。对当事人申请再审的两类情形收取诉讼费用，本意也是为了控制滥诉行为，但两类收费情形均以“人民法院审查决定再审”为适用条件，对驳回再审申请的案件一律免收诉讼费，收取范围过于狭窄。此外，民事诉讼法第二百零七条确立了当事人申请再审的十三项法定事由，涵盖了事实认定、法律适用、程序违法等各个方面。在案件被裁定再审的情形下，当事人过错责任的适用，不应局限于《办法》规定的“新证据”和“可上诉未上诉”两例情形。如，审查认为“原判决、裁定认定事实的主要证据是伪造的”事由成立而裁定再审的案件，过错方指向了证据伪造一方，法院并无过错，此种情况应列入收费情形。

——负担规则有失公允。考察现行申请再审的两类收费情形，存在不合理之处。如因新证据而裁定再审的案件，新证据的提交原因不仅仅限于当事人逾期举证，可能存在当事人意志之外的因素，一律由当事人承担诉讼成本，不符合公平正义的要求。又如，对“可上诉而未上诉”裁定再审的案件，除将判决、裁定列入该种情形外，还特别将调解纳入了需收费情形。根据民事诉讼法规定，对调解书申请再审的法定事由有二：一是调解违反自愿原则，二是调解协议的内容违反法律。无论基于何一法定事由裁定再审，调解书的当事人存在无过错的可能，向当事人收取诉讼费缺乏正当基础。

——实践操作执行不一。《办法》对再审申请案件收费的规定较为笼统，导致司法实践中存在执行不一的情形。一方面，对再审诉讼费用的收取应该是在再审审查程序中收取，还是在裁定进入再审后收取，《办法》未作明确规定。另一方面，再审案件情况繁复，案件再审不一定仅满足其中一项法定情形，可能兼具多项，从而发生收费与不收费条件同时满足的矛盾情形，对具体适用带来困惑。实践中，因对制度理解不一，有的法院本着谦抑性原则，干脆对全部申请再审案件免收诉讼费用，导致了部分“应收未收”诉讼费的流失。通过考察中国裁判文书网公布的再审审查案件裁定书可见，很少有写明诉讼费交纳的，对需要交纳申请再审诉讼费的当事人，显然有负面激励作用。

（三）实践偏失：从“申请再审难”到“申请再审滥”

诉讼费用制度作为一种司法制度，其应有的价值取向与功能作用是：合理控制司法成本；引导当事人诉讼动机和目的，防止当事人滥用诉权；调节诉讼案件数量；适度惩罚违法者等。近几年，在立案登记制背景下，全国法院受理民事申请再审案件总数逐年增长。自2018年起突破二十万件，2021年突破二十五万件。其中民事申请再审案件占全部申请再审案件的较大比例。2020年受理的民事申请再审案件231,914件，占全部申请申请再审案件的82.83%；2021年受理的民事申请再审案件284,353件，占全部申请申请再审案件的79.95%。究其原因，虽涉及整个再审制度在宏观层面上的制度建设问题，微观层面上的配套机制问题亦不容忽视，其中申请再审案件有限收费制度是重要诱因之一。

——杠杆调节作用的“失灵”。过高的诉讼费用会限制当事人申请再审诉权的行使，但过低的诉讼成本，其经济杠杆调节作用将形同虚设，现行的再审申请有限收费制度并未成功地寻求这一平衡点。囚徒困境是博弈论的非零和博弈的经典例子，表明个人的最佳选择并非团体的最佳选择。纵观现行法律对败诉人的救济途径，其同样存在“囚徒困境”：在服判息诉、申诉信访、申请再审几种选择之间，申请再审是败诉人能获益的最优选择。收取诉讼费用的目的一是为了弥补司法公共资源的消耗，二是对进入到诉讼程序中的民事纠纷设置一道经济上的门槛，避免当事人随意行使诉权，造成权利滥用。现行申请再审案件诉讼费制度，两类收费情形均以“案件被裁定再审”为适用条件，具有显著的附条件特征，有“事成收费、事不成则免费”之嫌疑，对当事人的诉讼风险提示作用、程序指引作用缺失。这种几乎零成本、高收益的诉讼制度，给无理诉讼、恶意诉讼留下了空间。

——对有限司法资源的冲击。司法改革以来，申请再审案件数量的逐年上升趋势，与同期法官人数无明显实质增长发生了显著矛盾。实行员额制改革后，员额法官数量并未实质性增长。在司法资源有限的前提下，当事人申请再审的成本低下，而再审程序的运转和再审人员的调配产生的成本费用，直接表现为法院同期审理成本的增加，对司法资源配置的挤占，以及对司法效率提升的制约。现行再审案件诉讼费制度，未能设置一个适合申诉渠道容量与分流案件的杠杆。其极为有限的收费条件，使得大量被驳回申请的再审案件虽消耗了司法资源，但无需负担相应的司法成本。司法资源属于稀缺的社会公共资源，当事人为实现自己的申请再审权利而消耗的诉讼资源，理应由过错者来承担，而不能让全体纳税人来买单。对再审制度的改革，要在司法资源的有限性与追求公正的无限性之间进行平衡取舍。

——对审级制度的冲击。由于二审的诉讼费根据案件标的额等参考标准来定，对一般当事人来说，如果其在经历过一审的裁判后，意识到其诉求很难得到法院的支持，可能就会放弃上诉，避免让自己产生更多的诉讼成本。而审判监督制度允许当事人在未穷尽二审上诉程序的情况下也可以启动再审这道特殊救济渠道，导致实践中一些当事人出于利益衡量放弃上诉或者不积极应诉，实践中“不打二审打再审”的现象较多存在。2021年，全国法院受理民事二审案件1,642,816件，受理民事申请再审审查281,353件，二者比例达到5.78:1。也就是说，已接近每有6件案件提起二审之诉，与此同时就有1件案件申请再审。启动再审审查程序的低门槛，削弱了其在民事诉讼程序中的重要地位，对两审终审的审级制度产生冲击，弱化了审级制度的功能。

——对再审程序价值理念的冲击。申请再审案件数量巨大，一方面反映了对生效裁判权威的漠视，另一方面，大部分再审申请被最终驳回，也使一些真正需要纠正错误判决的案件夹杂在这些数目不小的案件中，严重妨碍了审判监督程序的价值功能，难免使人们对再审程序的救济、纠错功能产生质疑。较低的裁定再审率反映了大量案件进入再审后仍然维持了原裁判实体处理结果。现行再审程序没有充分地发挥其权利救济功能，虽然这种情况与申请再审事由的约束比较宽泛也有关联，但是跟再审诉讼费用制度的杠杆调节失灵具有更直接的关联。

二、理论之基：申请再审预收费制度之必要性证成

申请再审审查程序，是申请再审案件进入再审程序的“门槛”，具有过滤、疏导和分流当事人再审申请的作用，同时也是维护生效裁判既判力不被轻易改变的有力屏障。诉讼费用是推动诉讼程序制度得以运转的结构性条件，一个运行状态良好的诉讼程序必定有一个与之相适应的费用支撑机制。为保证再审审查程序真正发挥其应有功能，亟待建立申请再审案件预收费制度。其必要性有以下几个方面：

（一）平衡个人成本与国家公共成本之必要

诉讼费全免意味着将诉讼成本全部转移给国家，全额征收诉讼费则意味着国家将履行公共职能的成本转移给诉讼当事人，故合理的诉讼费政策总是在两个极端之间寻求平衡。诉讼成本实行当事人有限负担的原则，其符合“受益者负担原则”：一方面，当事人是民事诉讼最直接的受益者，当事人应当为其所接受的服务支付适当费用，因为并不是每个纳税人都会利用司法资源这一公共产品；另一方面，民事诉讼所发挥的外部性功能，在维护社会秩序和实现社会正义上所产生的正当性效果，国家是间接而长远的受益者，国家为此承担一部分公共成本也是应当的。当事人申请再审本质上是再审之诉，其和起诉、上诉一样均是基于“诉之利益”而存在的诉权，其诉讼费制度亦应在个人成本与国家公共成本之间寻求平衡，以申请人有限负担为原则。当事人利用审判资源为进入到诉讼程序中的具体个案寻求再审途径时，理应适度交纳款项来支持个案在审判监督程序的运转。

（二）发挥程序引导功能、促进当事人诉讼观念改变之必要

诉讼观念内在指导着人们的诉讼行为，而诉讼制度的差异对诉讼观念的形成和转变又产生影响。尤其是诉讼费用制度，由于其直接关系到当事人的利益，对于人们观念的影响甚微明显。正如有学者所言，“唯有对申请再审怀有望而生畏的心理，当事人才会好好地审视此前所处于的诉讼程序阶段，珍惜原审程序并把握其带来的机会”。纠正原审法院错误等功能本应属于上诉审程序的职能，应当鼓励当事人尽可能的通过上诉程序解决纠纷，而不是把公正审理的希望寄托在裁判生效后的再审程序中。合理的诉讼费制度具有程序引导的特殊价值，可直接对当事人诉讼行为的选择产生影响，有利于鼓励当事人尽量选择减少司法资源耗费的程序。设立申请再审案件预收费制度，其基本原则为“当事人自我责任”，即当事人需要对其不当的维权申请自行负担诉讼费。对申请再审案件收取诉讼费用，可以有效发挥负向激励功能，促使当事人在申请再审前谨慎权衡，充分衡量需要付出的代价和“心中追求的正义”之间的分量，仔细审查自身权利基础，合理评判诉讼风险，考虑诉讼的胜败可能性以及诉讼成本与诉讼收益的对比结果，从而进行理性抉择。

（三）保障再审审查程序的功能发挥与协调运作之必要

接近正义的权利是现代法治国家的一项基本人权，影响公民接近正义的因素有：诉讼的成本，解决争议所要的时间，司法制度发现事实真相和适用法律的正确程度。任何权利的行使都是相对的，接近正义的权利亦是如此。当事人通过法院保护其权益的机会越多，实质受保护的结果反而越少。由此防止接近正义的权利被滥用与保障接近正义的权利同等重要，二者的矛盾推动着诉讼费用制度的发展。再审审查程序中，一方面，过多的案件进入再审审查程序，对司法裁判的稳定性产生冲击；另一方面，大量案件进入再审后仍然维持了原裁判的实体处理结果，大量的审理成本被浪费在翻旧账上面，一些真正需要纠正错误判决的案件所需的审判资源被挤占。诉讼费具有调节司法资源拥挤性功能，“让真正的权利人接近司法或者真正享受司法福利”，应当是申请再审预收费制度改革之初衷及目的所在。

（四）维护两审终审制度、促进审级职能定位改革之必要

两审终审制是我国民事诉讼的基本法律制度，该制度设置的目的是为了维护生效裁判的既判力，实现终局裁判的稳定性与确定性。作为我国两审终审制之外的程序，申请再审程序是一种非常规性的特殊救济通道，是非必经程序，不具有独立的审级，在审级制度建构中应当充当“备而不用”的角色定位。再审制度的启动越频繁，审级制度的功能就会越弱，司法的终局性、公正性和权威性就越受到质疑。此外，我国四级法院存在着职能同一化、审判模式同质化以及审级关系的半行政化的问题。当前正在推进的四级法院职能定位改革，其目的即通过调整四级法院案件结构，构建梯次过滤、层级相适的案件分布格局，解决四级法院审级职能定位不清、案件自下而上过滤分层功能不足等问题。以审级职能定位改革为契机来探讨我国申请再审预收费制度，在一定程度上是讨论在审级职能改革的背景下，审判监督资源如何进一步公平利用与规范配置的问题，更是藉以通过平衡当事人之诉讼权利与法院之司法权力，来协调社会公众的诉讼需求与司法的良性运作，实现公正与效率之衡平。从这个角度来看，建立申请再审案件预收费制度，从而推动完善宏观意义层面的整个申请再审制度，是审级职能定位改革的应有之义。

三、探索之路：我国申请再审预收费制度的具体建构

从某种意义上说，申请再审预收费制度为再审审查程序的启动设立了一道“柔性的门槛”，是民众通向最后之正义的“入场券”。诉讼的公共成本实行当事人有限负担的原则，它符合“受益者分担”的原理：一方面，当事人是民事诉讼最直接的受益者，当事人应当为其所接受的服务而买单，因为并不是每个纳税人都会利用司法这一公共产品。另一方面，民事诉讼所发挥的外部性功能，在维护社会秩序和实现社会正义上所产生的正当性效果，国家是间接而长远的受益者，国家为此承担一部分公共成本也是应当的。申请再审预收费制度的最大技术问题就是在于如何确定公共成本在国家与当事人之间分配的合理性，具体来说就是如何确定诉讼费用的收费原则、收费标准与范围。

（一）申请再审预收费制度之基本原则

审级职能定位改革启动后，关于建立申请再审案件预收费制度，有观点认为：“对于生效裁判经审查确实存在错误而启动再审程序的，可以退还已缴纳的申请再审受理费；如果审查结果是驳回再审申请，则不予退费，这样有利于遏制任意提起再审的现象，让再审制度回归特殊救济程序的定位。”上述意见，表明了再审审查程序的启动须以再审申请人预交诉讼费用为前提。由此进一步考察拟建立的申请再审案件预收费制度，其概念与民事诉讼一、二审程序适用的诉讼费制度存在差异。诉讼费制度，即案件立案受理后，按照诉讼标的即产生相应数额的诉讼费，无论裁判结果支持哪一方当事人，诉讼费都有终局负担者。而在申请再审案件预收费制度下，申请人向人民法院提交再审申请时，需按照法定标准预交诉讼费；在案件审查结束时，根据审查结果确定诉讼费是否应当收取以及最终负担者。换言之，预收费用可能由当事人负担，也可能予以全部退还，相应诉讼成本转化为国家公共成本。上述申请再审案件预收费制度，体现了诉讼费用制度的补偿（有偿）原则、制裁原则，更大程度上体现的是程序启动者的“担保责任”。

（二）申请再审预收费制度的配套措施

——厘清退费情形。如上文所述，申请再审预收费制度，应当以“驳回不退费”为基本原则。具体适用时，应考察再审审查结案方式，厘清退费情形，对非因当事人自我责任等不应当收费的再审案件及时予以退还。民事诉讼法司法解释中规定了再审审查案件的五种结案方式，分别为：裁定驳回再审、裁定再审、裁定准许撤回再审申请、裁定按撤回再审申请处理、裁定终结审查程序。在裁定驳回再审情形下，应当认定为申请人对再审程序的启动具有过错，申请人就不再具有免责的理由，应当“自行买单”，即再审诉讼费用不予退还。在裁定再审的情形下，参考《诉讼费用交纳办法（征求意见稿）》之相应规定：“裁定进入再审的案件，除《办法》第九条第一项、第二项规定的情形外，其他无法归因于当事人过错的再审诉讼费用均予以退还。”该规定虽在两例收费例外情形的基础上，增加了“其他无法归因于当事人过错的再审诉讼费用”这一兜底性规定，但仍未就前文所述的《办法》第九条第一项、第二项之漏洞作出修正。建议进一步扩展为：无法归因于当事人过错的再审诉讼费用，一律予以退还。裁定按撤回再审申请处理情形，主要适用于当事人经传唤无正当理由拒不到庭接受询问的情形，此时再审诉讼费用不予退还。裁定准许撤回再审申请的情形，可参考适用民事诉讼一审、二审程序的诉讼费收取规则，再审诉讼费用予以减半退还。裁定终结审查主要适用于当事人死亡或终止、当事人达成和解协议且履行完毕、他人未经授权冒用名义申请再审等不适宜继续审查的情形，各种情形下再审诉讼费用的退还原则不一，具体仍应考察当事人是否存在自我责任：在当事人死亡或终止、当事人达成和解协议且履行完毕等情形下，因案件是否存在实体或程序差错尚未查明，再审诉讼费用宜减半退还；在他人未经授权冒用名义申请再审情况下，当事人具有明显过错，再审诉讼费用不予退还。

——科学设定交纳标准。申请再审案件诉讼费交纳标准，应当就案件性质进行具体划分，区分财产性案件、非财产性案件。对财产性案件，按照不服原判决部分的再审请求数额交纳案件受理费；对非财产性案件，设定法定的标准。除此之外，基于审级构建的原理和各审级之间功能的差异性，相应的交纳标准也应该体现出等级之差异性，不宜模糊化和混同化。作为金字塔顶端的再审救济程序，因其有着有更高的救济必要性和救济力度，理应付出更高的成本，具体可借鉴域外立法经验，实行“倍增”制度。在倍数确定上，可将再审案件繁简性作为考量因素。随着我国民事诉讼程序繁简分流改革的深化，对案件审理难易程度、争议性强弱等因素已能做到精准化分。据此，可以根据原审案件适用程序的不同，即小额诉讼、简易程序、普通程序，分别确定再审案件系数，依照司法规律和科学的考量，各参考系数按照相应的比例进行递增。对于当事人申请再审的案件进行收费时，可以以再审请求数额，乘以辅之的相应的参考系数值，来确定再审审查案件的收费标准。

——确定案外人负担规则。民事诉讼活动在当事人之间进行，案外人本应排斥在诉讼之外，但有时生效裁判不仅对两造利益有所分配，还会影响案件以外的其他人。针对案外人申请再审是否需要交纳诉讼费，有学者认为，案外人无需缴纳再审案件受理费，主要理由为案外人并非原审当事人，要求其缴纳再审案件受理费缺乏正当性基础。笔者认为，案外人申请再审程序，系在案外人申请下启动的诉讼程序，亦需要对其再审请求作出必要性和时效性的裁决，同样消耗了司法资源。案外人应当为此预交诉讼费的法理基础，与当事人申请再审并无异，具有正当性基础。在退费规则上，仍应结合当事人自我责任加以考察。如案件被驳回，或案件再审系基于案外人自身责任，则不予退费，具体可参考当事人申请再审情形。

——其他配套实施规则。申请再审预收费制度的基本原则，即再审审查程序的启动须以再审申请人预交诉讼费用为前提。对经法院通知后，再审申请人逾期不交纳诉讼费用又未提出司法救助申请，或者申请司法救助未获批准，在法院指定期限内仍未交纳诉讼费用的，可参照民事诉讼一审、二审程序规则，裁定按撤回再审申请处理。此外，申请再审预交费制度的建立，或将导致部分经济贫困的当事人因交费标准高于自身经济承担能力而无力申请再审。故亦应参考司法实践中诉讼费缓减免原则，落实司法救助制度。对于确有困难的当事人，向人民法院提出申请，经审查批准后，可以缓交、减交或免交诉讼费用。同时，规定欺诈司法救助行为的惩戒措施，对提供虚假材料骗取司法救助情形的当事人予以训斥、警告。

责任编辑：李瑞霞

执行编辑：吴涛 万丰恺

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