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最高人民法院

乡政府作为出让主体签订的矿业权出让合同无效

👉作者：唐青林 李舒 杨巍  (北京律师)

阅读提示：本文引用的案例为最高法院于2016年7月12日发布的人民法院关于依法审理矿业权民事纠纷案件典型案例之一，最高法院认为，本案例的典型意义是：“矿产资源归国家所有，国家对矿产资源的勘查、开采实施严格的许可证管理制度。矿业权的出让应由县级以上国土资源主管部门根据法定权限依法进行，乡级政府并非适格的矿业权出让主体。在不拥有矿山勘查、采矿许可证的情况下，乡级政府签订合同擅自将国家所有的矿产资源交由他人勘查、开采，不仅严重侵害国家对矿产资源的所有权，造成矿业权税费流失，而且极易造成矿产资源的乱采滥挖，甚至导致环境污染、生态破坏。对此类合同应给予否定性法律评价。人民法院应在认定合同无效的前提下，区别返还财产和赔偿损失等不同责任方式，在维护矿产资源国家所有权的同时，综合考虑过错因素，保护当事人的合法利益和矿业权流转市场的交易秩序。”

裁判要旨

乡人民政府作为基层国家行政机关，依法无权出让其辖区内的矿产资源，其作为出让主体所签订的矿业权出让合同无效。

案情简介

一、2003年1月，社硎乡政府与傅钦其签订《开发社硎乡塔林顶伊利石矿山承包合同书》（“《合同书》”），约定由傅钦其开发仙游县社硎乡塔林顶伊利石矿山。合同签订后，傅钦其依约投资道路等设施并实施探矿行为。

二、2005年1月，仙游县政府批准挂牌出让案涉矿山采矿权。2007年7月，仙游县政府将案涉矿山列入禁采范围。傅钦其未能依法取得案涉矿山的采矿许可证。

三、傅钦其向莆田中院提起诉讼，请求社硎乡政府赔偿损失，并支付投资款的资金占用期间利息。莆田中院认为，《合同书》的性质属于矿产资源出让合同，社硎乡政府作为乡一级人民政府，依法无权出让其辖区内的矿产资源，故《合同书》无效，判令社硎乡政府承担傅钦其实际投资款50%的赔偿责任。

四、傅钦其与社硎乡政府均不服，向福建高院提起上诉。福建高院认为，应依傅钦其投入资产的性质分类处理，其中押金属于社硎乡政府因合同收取的保证金，应直接返还；所修公路位于社硎乡政府辖区范围，属于其获益部分，应按照实际支出折价补偿；其余投资属于履行合同受到的损失，应按照过错比例承担民事赔偿责任。遂判令社硎乡政府返还傅钦其押金和修路支出费用67.0712万元，对傅钦其86.2849万元投资损失承担80%的赔偿责任。

裁判要点

法院认定案涉《合同书》无效的原因在于，国务院《矿产资源开采登记管理办法》第三条规定，开采矿产资源应由县级以上地方人民政府负责地质矿产管理工作的部门颁发采矿许可证。据此，开采矿产资源必须依法申请，经批准后取得采矿权，并办理采矿权登记，持有采矿权审批机关颁发的合法、有效的《采矿许可证》。

本案中，社硎乡政府与傅钦其签订《合同书》，约定仙游县社硎乡塔林顶伊利石矿山由傅钦其开发。《合同书》名称虽为承包合同，但实质是社硎乡政府将属于其辖区内的矿产资源出让给傅钦其开发。社硎乡政府作为基层国家行政机关，依法无权出让其辖区内的矿产资源，且未能举出证据证明其与傅钦其签订的《合同书》依法经过有权机关批准。依照《中华人民共和国合同法》第五十二条第（五）项“违反法律、行政法规的强制性规定”合同为无效合同之规定，本案双方当事人签订的《合同书》为无效合同。

值得注意的是，福建高院认为，“仙游县社硎乡人民政府明知其无权出让辖区内的矿产资源，亦未依法及时办理相关报批手续，与傅钦其签订的涉案合同违反了法律法规的强制性规定，对导致本案讼争合同无效应承担主要过错责任。而傅钦其是仙游县社硎乡人民政府通过招商引资方式引进开发讼争矿山，仙游县社硎乡人民政府有理由使傅钦其产生一定程度的合理信赖，其对导致讼争合同无效应承担较小的过错责任。”最终认定傅钦其的四项投资金额共计人民币862849元，应按照社硎乡政府八成、傅钦其二成的责任比例承担相应的赔偿责任。

实务经验总结

前事不忘、后事之师。为避免未来发生类似败诉，提出如下建议：

一、根据《合同法》相关规定，合同无效的法律后果是：（1）返还因无效合同取得的财产或折价补偿；（2）按过错赔偿损失。

二、签合同，尤其是具有浓烈行政色彩的矿业权出让合同，一定要认准合同相对人。根据《最高人民法院关于审理矿业权纠纷案件适用法律若干问题的解释》第二条的规定，除法律、行政法规另有规定的情形外，县级以上人民政府国土资源主管部门作为出让人与受让人签订的矿业权出让合同，自依法成立之日起生效。因此，应当与县级以上人民政府国土资源主管部门签订矿业权出让合同。

相关法律规定

《中华人民共和国矿产资源法》

第三条  矿产资源属于国家所有，由国务院行使国家对矿产资源的所有权。地表或者地下的矿产资源的国家所有权，不因其所依附的土地的所有权或者使用权的不同而改变。

国家保障矿产资源的合理开发利用。禁止任何组织或者个人用任何手段侵占或者破坏矿产资源。各级人民政府必须加强矿产资源的保护工作。

勘查、开采矿产资源，必须依法分别申请、经批准取得探矿权、采矿权，并办理登记；但是，已经依法申请取得采矿权的矿山企业在划定的矿区范围内为本企业的生产而进行的勘查除外。

国家保护探矿权和采矿权不受侵犯，保障矿区和勘查作业区的生产秩序、工作秩序不受影响和破坏。

从事矿产资源勘查和开采的，必须符合规定的资质条件。

国务院《探矿权采矿权转让管理办法》

第三条  除按照下列规定可以转让外，探矿权、采矿权不得转让：

（一）探矿权人有权在划定的勘查作业区内进行规定的勘查作业，有权优先取得勘查作业区内矿产资源的采矿权。探矿权人在完成规定的最低勘查投入后，经依法批准，可以将探矿权转让他人。

（二）已经取得采矿权的矿山企业，因企业合并、分立，与他人合资、合作经营，或者因企业资产出售以及有其他变更企业资产产权的情形，需要变更采矿权主体的，经依法批准，可以将采矿权转让他人采矿。

国务院《矿产资源开采登记管理办法》

第三条  开采下列矿产资源，由国务院地质矿产主管部门审批登记，颁发采矿许可证：

（一）国家规划矿区和对国民经济具有重要价值的矿区内的矿产资源；

（二）领海及中国管辖的其他海域的矿产资源；

（三）外商投资开采的矿产资源；

（四）本办法附录所列的矿产资源。

开采石油、天然气矿产的，经国务院指定的机关审查同意后，由国务院地质矿产主管部门登记，颁发采矿许可证。

开采下列矿产资源，由省、自治区、直辖市人民政府地质矿产主管部门审批登记，颁发采矿许可证：

（一）本条第一款、第二款规定以外的矿产储量规模中型以上的矿产资源；

（二）国务院地质矿产主管部门授权省、自治区、直辖市人民政府地质矿产主管部门审批登记的矿产资源。

开采本条第一款、第二款、第三款规定以外的矿产资源，由县级以上地方人民政府负责地质矿产管理工作的部门，按照省、自治区、直辖市人民代表大会常务委员会制定的管理办法审批登记，颁发采矿许可证。

矿区范围跨县级以上行政区域的，由所涉及行政区域的共同上一级登记管理机关审批登记，颁发采矿许可证。

县级以上地方人民政府负责地质矿产管理工作的部门在审批发证后，应当逐级向上一级人民政府负责地质矿产管理工作的部门备案。

《中华人民共和国合同法》

第五十二条  有下列情形之一的，合同无效：

（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；

（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；

（三）以合法形式掩盖非法目的；

（四）损害社会公共利益；

（五）违反法律、行政法规的强制性规定。

第五十八条  合同无效或者被撤销后，因该合同取得的财产，应当予以返还；不能返还或者没有必要返还的，应当折价补偿。有过错的一方应当赔偿对方因此所受到的损失，双方都有过错的，应当各自承担相应的责任。

以下为该案在福建高院审理阶段，裁判文书中“本院认为”部分就该问题的论述：

关于本案讼争合同效力问题。根据《中华人民共和国矿产资源法》第三条规定：矿产资源属于国家所有，由国务院行使国家对矿产资源的所有权。地表或者地下的矿产资源的国家所有权，不因其所依附的土地的所有权或者使用权的不同而改变。国务院《探矿权采矿权转让管理办法》第三条第（二）项规定：经依法批准，可以将采矿权转让他人采矿；第四条规定：国务院地质矿产主管部门和省、自治区、直辖市人民政府地质矿产主管部门是探矿权、采矿权转让的审批管理机关。国务院《矿产资源开采登记管理办法》第三条规定，开采矿产资源应由县级以上地方人民政府负责地质矿产管理工作的部门颁发采矿许可证。根据上述法律法规之规定，开采矿产资源必须依法申请，经批准后取得采矿权，并办理采矿权登记，持有采矿权审批机关颁发的合法、有效的《采矿许可证》；未经过依法批准买卖、出租或者以其他形式转让矿产资源，以及以承包等方式擅自将采矿权转让给他人进行采矿、经营等均属于违反法律、行政法规的强制性规定的行为。本案中，仙游县社硎乡人民政府与傅钦其双方于2003年1月16日签订《开发社硎乡塔林顶伊利石矿山承包合同书》（以下简称《承包合同书》），双方约定仙游县社硎乡塔林顶伊利石矿山由傅钦其开发。从本案双方当事人在《承包合同书》中约定的实际内容评判，协议名称虽为承包合同，但实质是仙游县社硎乡人民政府将属于其辖区内的矿产资源出让给傅钦其开发。仙游县社硎乡人民政府作为基层国家行政机关，依法无权出让其辖区内的矿产资源，且未能举出证据证明其与傅钦其签订的《承包合同书》依法经过有权机关批准。依照《中华人民共和国合同法》第五十二条第（五）项“违反法律、行政法规的强制性规定”合同为无效合同之规定，原判认定本案双方当事人签订的《承包合同书》为无效合同，并无不当。故上诉人傅钦其主张该《承包合同书》有效的理由，缺乏法律依据，不予支持。上诉人仙游县社硎乡人民政府提出该《承包合同书》无效的主张，符合法律规定，予以支持。

案件来源

傅钦其与仙游县社硎乡人民政府采矿权纠纷二审民事判决书，[福建省高级人民法院（2015）闽民终字第1535号]。

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