【文章推介】高帆︱新型政府-市场关系与中国共同富裕目标的实现机制
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新型政府-市场关系与
中国共同富裕目标的
实现机制
作者简介
高帆，复旦大学经济学院教授、博士生导师，主要从事政治经济学和发展经济学研究。
原文刊登于《西北大学学报（哲学社会科学版）》2021年第6期第5—17页。
摘 要
新中国成立以来,中国在经济领域形成了契合本土化特征的新型政府-市场关系,其内涵包括强调党-政府-市场的三位一体框架、强调政府和市场两者的相互增强、强调政府内部和市场内部的结构特征。这种新型政府-市场关系区别于已有认识中的政府-市场两分框架和板块结合。作为中国经济领域的基础性制度安排,新型政府-市场关系对中国实现共同富裕目标具有关键作用,新型政府-市场关系是通过理念引领、制度支撑、经济增长、分配调节等四重机制而影响共同富裕目标的实现,正是依靠这四重机制,新中国成立以来，特别是改革开放之后我国在促进共同富裕方面有了很大进展。新时代我国要促使全体居民共同富裕取得更为明显的实质性进展,为此就必须坚持和完善新型政府-市场关系,结合新发展阶段的特征对政府-市场关系进行适应性调整,在夯实增长内生动力和提高成果分享程度的过程中促使共同富裕取得新成就。
关 键 词
新型政府-市场关系；共同富裕；社会主义现代化建设；高质量发展
引言与问题的提出
新中国成立以来，特别是改革开放之后,中国创造了世所罕见的经济快速发展和社会长期稳定“奇迹”。不惟如此,中国在发展理念中始终将实现共同富裕作为社会主义的本质特征和目标追求,在经济实践中则不断解放和发展生产力、着力解决绝对贫困问题、持续推进城乡一体化发展,以此为消除两极分化、实现共同富裕提供物质基础和社会条件。现阶段中国特色社会主义已进入新时代,社会主要矛盾也转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分发展之间的矛盾。就目标诉求而言,“人民日益增长的美好生活需要”内涵着对更高水平共同富裕的追求,就现实约束而言,“不平衡不充分发展”首先表现为城乡、地区、不同社会成员之间经济发展的不平衡。基于此,我国在经济总量增长的基础上,需要将实现共同富裕放在现代化建设更为重要的位置,共同富裕的实现程度关联着新发展理念的贯彻状况、新发展格局的构建进程和高质量发展的推进程度。2021年3月我国发布的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》提出要推动“全体人民共同富裕取得更为明显的实质性进展”,这意味着新时代我国赋予了共同富裕新内涵和新目标要求。由此出发,在理论层面探寻中国共同富裕目标的实现机制就具有重要的实践价值。共同富裕的实现问题本质上与中国社会主义现代化建设相互嵌入,它是现代化建设的重要战略目标,同时也伴随着现代化建设进程而动态演变。区别于其他国家和地区,中国的社会主义现代化建设是在中国共产党的领导下,通过政府-市场关系的连续调整、并在注重政府内部和市场内部结构特征的情形下推进的,中国在经济实践中形成了具有本土化特征的政府-市场关系,这种新型政府-市场关系构成了理解中国现代化建设的制度逻辑,同时也对共同富裕目标的实现具有关键作用。本文试图捕捉和刻画中国新型政府-市场关系的内涵,阐释新型政府-市场关系对共同富裕目标实现的影响机制,进而结合新时代共同富裕的新目标定位,探究与之匹配的政府-市场关系调整方案,这种研究为观察和理解中国共同富裕问题提供了一种思路。
中国新型政府-市场关系的
内涵阐释
政府-市场关系是贯穿经济理论研究的一个核心议题,也是影响特定国家经济发展的关键制度变量。伴随着理论认识和经济实践的发展,人们针对政府和市场关系的理解也在逐步深入。在新古典经济学的理论研究以及西方主要经济体的政策语境中,政府-市场关系是清晰和明确的，两者的关系可被概括为:人类社会面临着资源有限但需求无限的冲突;为了解决这种冲突需要优化稀缺资源配置;政府和市场是实现资源优化配置的两种工具;相对于政府的指令性计划,市场具有节约信息成本和形成有效激励的优势;市场在某些领域会出现“失灵”,政府承担了弥补市场失灵的职能。这种认识强调作为调节经济活动的两种机制,政府和市场在经济发展中分别发挥了两种作用:市场优化资源配置,政府提供公共产品。可见,这种针对政府-市场关系的理解强调了政府-市场的两分框架以及两者的板块结合。从理论上说,经济活动可分为市场调节有效和市场调节失灵两个领域,政府和市场分别对应这两个领域并发挥两种作用,这在逻辑层面是内洽的。从实践来说,市场机制对于提高经济效率、促进经济增长具有关键作用,而政府则在推动基础设施建设、保护生态环境、提供社会保障等领域承担职责,政府-市场的两分框架和板块结合似乎能得到经验支持。然而,在不同的时空背景下,市场有效和市场失灵这两个领域是很不相同的,这意味着政府和市场的边界及其组合方式存在明显差异。更值得强调的是,现有针对政府-市场关系的理解存在着三个隐含假设:一是政府和市场业已存在,即经济系统已经存在政府和市场这两种机制,据此,市场生成以及政府的经济性质不是问题讨论的焦点,人们关注的是政府和市场存在前提下这两者的作用边界问题。二是政府和市场作用非对等,即经济系统中市场的作用是主导且主动的,只有在市场作用“失灵”的领域,政府才应介入,政府对经济发展的作用更多是补充且被动。三是政府和市场内部同质,即政府和市场是具有同质特征的整体,政府-市场关系关注的是这两个同质概念之间的关系,而不是政府内部不同层级政府之间、市场内部不同层次市场之间的结构性特征。总之,已有针对政府-市场关系的理论研究和实践逻辑强调政府和市场的两分框架与板块结合,其隐含着政府和市场业已存在、政府和市场作用非对等、政府和市场内部同质等假设。
1949年新中国成立之后,我国在中国共产党领导下开始推进社会主义现代化建设。新中国成立初期,我国基于内外部的复杂环境着重推进了国家工业化战略,并实行以政府高度集权、依靠指令配置资源为特征的计划经济体制。1978年之后我国立足于和平和发展这两大时代主题,开始实施对内的市场化改革和对外的主动融入全球经济。伴随着思想认识的逐步深入和改革开放实践的不断发展,中国明确将社会主义市场经济作为经济体制改革的目标,逐步形成了公有制为主体、多种所有制经济共同发展,按劳分配为主、多种分配方式并存和社会主义市场经济等基本经济制度。显然,我国“每一次重大突破的改革取向都是调整和优化政府和市场的关系”,中国的现代化进程伴随着政府-市场关系的动态调整,改革开放的发展历程就是政府-市场关系的变迁史,政府-市场关系构成了阐释中国经济发展逻辑的一条主线。在改革开放实践中,中国的政府-市场关系变迁具有突出的自身特征,例如:李兰冰、高雪莲、黄玖立认为与西方国家“小政府、大市场”模式相比,中国政府具有更强的资源配置与市场调节能力,制度变迁对于中国城镇化进程的影响效应更加突出。庞明川也指出区别于西方市场经济国家的“弱政府-强市场”模式以及俄罗斯的“弱政府-弱市场”模式,中国在经济转轨中形成了“强政府-弱市场”的独特模式。事实上,政府力量的强弱不是中国相对于其他经济体的根本制度差异,在跨国比较中,“后发国家经济起飞与第二次世界大战前发达国家工业化的一个重大不同是,政府要在经济发展中发挥更加重要的作用”,导源于东亚经济起飞的“发展型国家”理论也强调政府的有效作为而非顺应市场是经济发展的关键。从政府力量强弱角度理解政府-市场关系,其本质上仍是强调政府和市场的两分框架和板块结合。事实上,中国的政府-市场关系最独特的地方在于:其演变不是趋同于政府-市场的两分框架和板块结合,而是在体现本土化特征的基础上对已有政府-市场关系的隐含假设进行拓展,从而在某种程度上形成了与现有模式相差别的新型政府-市场关系。
首先,中国的政府和市场是在中国共产党领导下以服务于社会主义现代化建设为根本目标。1949年我国在中国共产党领导下建立了中华人民共和国,这为推进社会主义现代化建设奠定了组织和治理基础,然而,不同时期的发展使命则推动着政府经济职能的转变。改革开放之前,我国实施以政府高度集权为特征的计划经济体制,与市场交易相关的基础设施和制度安排是严重缺位的。改革开放之后,我国在经济领域首先面临的是“市场形成”和“政府职能重塑”这样的主题,因此,传统政府-市场关系中政府和市场业已存在的假设,在中国的经济实践中需要重新思考。中国不是在业已存在政府和市场的静态环境中讨论两者的边界问题,而是在市场形成和政府职能转变的动态条件下探寻两者的互动关系。进一步地,中国的政府和市场的互动服务于具有长期引导性的目标:即实现社会主义现代化,也依托于具有整体统领性的力量:中国共产党对经济工作的全面领导。新中国成立以来,我国在不同阶段的经济工作均是在中国共产党领导下进行的,政府的经济职能以及市场对经济发展的作用均与党对经济工作的领导紧密相关。中国共产党的领导是中国特色社会主义最本质特征,是中国特色社会主义制度的最大优势,这在经济领域中具有极为突出的表现。“中国经济的一个基本特质是以党领政(共产党领导政府)和以党导经(共产党指导经济)”。中国共产党以全心全意为人民服务为根本宗旨,在实践中通过制定中长期发展规划、发展公有制经济等持续推进社会主义现代化建设,党的领导将我国经济发展的短期目标和长期目标、地区目标和整体目标、总量增长和结构转化结合起来,并以此推动市场形成、政府职能转变以及政府-市场关系的动态调整。这意味着:对于我国经济发展而言,应该将政府-市场两分框架拓展到更具本土化特征的党-政府-市场关系,即在政府、市场之外需要引入党的领导力量,党-政府-市场的三位一体框架是中国新型政府-市场关系的重要组成部分。
第二,中国的政府和市场是相互促进、相互增强的,这与传统模式强调两者的作用非对等很不相同。政府和市场是相互塑造的,不存在脱离于市场的政府经济职能、或者脱离于政府作用的市场资源配置功能。市场的资源配置功能以政府有效界定产权、维护市场秩序为前提条件,传统模式中的政府作用领域——市场失灵也会随着技术和制度变迁而发生变化。例如:在产权保护困难、收益存在外部性的背景下,高速公路建设应由政府部门来进行,但如果出现了界定高速公路产权的技术进步,则这些领域就可以转为由市场机制来调节。将市场机制视为主动的、先发的,将政府作用视为被动的、弥补的,在逻辑上值得商榷。青木昌彦基于对东亚经济发展的观察,就强调政府和市场的相互增强关系,政府不是附着于经济体系之上的、负责解决协调失灵问题的外在的、中立的全能机构。新中国成立以来，特别是改革开放之后,我国在实践中不仅强调市场在资源配置中的作用增强,而且强调政府对经济发展的作用凸显,从相互增强、而不是此消彼长的逻辑来对待政府-市场关系,是中国新型政府-市场关系的一个重要特征。1978年以来,我国在农村实施家庭联产承包责任制、推动公有制实现形式多样化、推进民营经济和个体经济发展、实施农产品流通体制改革、放松户籍制度的就业管制约束等均体现出对市场功能的倚重,针对微观经济主体“放权让利”、充分发挥市场在商品流动和要素配置中的作用,这是中国市场化改革的重要表现。然而,中国的经济体制改革在市场力量凸显的同时, 也不断加强政府对宏观经济的调控、 连续实施五年发展规划、 及时制定完善经济政策法规、 加快完善社会保障体系、 推动区域一体化建设等等, 这些体现出对政府作用的强调。中国是按照相互嵌套、 彼此增强的逻辑来认识和处理政府-市场关系的, 政府和市场不存在主要次要、 主动被动、 进入退出的关系。党的十八届三中全会明确指出要深化经济体制改革, 使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用, 中国力图形成“有效的市场、 有为的政府”以及两者的良性组合, 这与传统模式的政府-市场两分框架和板块结合并不相同。
第三,中国经济体系中的政府和市场内部存在着结构化特征。改革开放之后,我国的经济体制转型不仅意味着政府-市场两者之间关系的变化,而且意味着政府内部、市场内部不同部分之间关系的变迁,我国政府和市场内部的结构化特征与传统模式中政府、市场的同质化假设根本不同。从国家治理的角度看,作为一个人口和地理超大规模的发展中国家,我国在纵向意义需要处理中央政府和多个层级地方政府的关系问题,在横向意义需要关注不同地区发展阶段和条件存在差异的客观事实。与这种本土化特征相结合,我国在不同层级政府间就具有结构化特征,中央统辖权和地方治理权的关系是影响我国发展的重要制度因素。新中国成立之后直至改革开放之前,在计划经济体制背景下我国各级地方政府是中央经济决策的执行者。在改革开放之后，尤其是1994年财政分权化改革之后,地方政府既是中央经济决策的执行者,也是基于本地经济增长或官员晋升目标而开展资源配置的市场参与者。区别于联邦体制和苏联体制,我国在经济领域逐步形成了地方分权化治理体系这种独特的制度安排,央地关系随即成为我国经济研究的焦点问题,央地关系与土地制度相结合则构成了中国特色工业化道路的重要解释逻辑。除此之外,我国的市场化改革并不是在所有市场领域同步展开的,这使得市场间也存在显著的结构特征,即在体制转型中形成了上游市场管控型市场扩展。例如:中国既强调坚持以公有制为主体,通过以国有企业为代表的经营性资产、以城乡土地为代表的资源性资产和以基础设施为代表的公益性资产等公有制经济形式影响经济发展,同时也强调多种所有制经济共同发展,发挥民营经济、个体经济和外资经济在促进增长、开展创新、扩展就业等方面的作用。这种对市场内部不同部分的结构化安排使中国经济体制既区别于单纯强调自由市场作用的经济体,也区别于单纯强调政府指令计划的经济体,其经济发展既不是向主张私有化、自由化的“华盛顿共识”靠拢,也不是向改革开放之前政府高度集权的计划经济体制回归。总之，冲破政府和市场的同质化假设,关注政府和市场内部的结构化特征,使中国经济体系的政府-市场关系与传统范式存在明显差异。
总之,针对政府-市场关系的传统模式强调政府和市场的两分框架以及板块结合。新中国成立以来，特别是改革开放之后,中国在不断深化理论认识和经济实践的基础上,形成了契合于本土化特征的新型政府-市场关系。这种关系强调:政府-市场关系服务于社会主义现代化建设目标,即在中国共产党领导下通过市场形成、政府经济职能转化来实现预设目标,因此应将政府和市场业已存在的假设转变为政府和市场内生演变的逻辑,将政府-市场的两分框架扩展为党-政府-市场的三位一体框架。中国政府和市场不是作用非对等的,也不是相互替代的,它们之间是彼此嵌套、相互增强的,应该从“有效的市场、有为的政府”及其组合互动中认识政府-市场关系。政府和市场内部不是完全同质的,中国不仅关注政府-市场两者之间的关系,而且关注政府内部、市场内部不同部分之间的关系。中国新型政府-市场关系在很大程度上改变了传统模式的隐含假设,其对发展已有的政府-市场关系理论具有重要价值,对理解中国经济发展的内在机理也具有启示作用。
新中国成立以来
中国共同富裕的绩效
演变轨迹
新型政府-市场关系是我国从本土化特征出发在经济领域中形成的概念, 它对我国微观主体的行为决策以及宏观意义的发展绩效具有直接影响, 而共同富裕的实现程度正是经济发展绩效的一个重要方面。从国际经验来看, 塑造公平的收入分配制度是中等收入国家成功转为高收入国家的社会基础。就中国自身而言,共同富裕是我国社会主义现代化建设的重要目标, 改革开放以来, 我国明确提出社会主义的本质是解放和发展生产力, 消除两极分化, 最终实现共同富裕。共同富裕是衡量我国经济发展绩效、 社会主义现代化实现进程的一个基本标尺。现阶段中国特色社会主义进入新时代, 国民经济也从高速增长阶段转向高质量发展阶段, 新时代中国的高质量发展内涵着共同富裕需要迈上新台阶, “高质量发展不仅要有高效率的生产体系, 更要形成共享包容的分配体系, 建设高品质生活”。由此出发, 探究中国共同富裕事业的进展状况以及新型政府-市场关系在其中扮演的角色就具有重要实践价值。
我国共同富裕是指全体人民伴随着经济增长而普遍改善了生活水平,它由两个虽有区别、但紧密关联的部分组成:一是从过程的角度看,共同富裕不是社会成员的普遍贫困,它以经济总量和社会财富不断增长为前提条件,实现共同富裕首先需要激发整个社会的活力,提高经济效率和创新能力,充分发展社会生产力,以此为全体成员的生活改善奠定坚实的物质基础。这个意义的共同富裕体现的是经济总量的增长性和发展过程的包容性,不同成员虽然具有禀赋条件差异,但他们都有开展生产要素配置的权利,都有获取自身决策结果的条件。二是从结果的角度看,共同富裕不是指社会成员的两极分化,它以人们能够相对对等地分享发展成果为指向,因此,实现共同富裕不仅意味着经济总量增长,而且意味着对增长中的不平衡、不协调问题保持警惕,对中低收入者予以保护,缩减收入分配差距,构建具有广泛覆盖性的社会保障体系等。社会成员因禀赋条件和经济决策而获得极不相同的经济回报,但国家从整体和长远目标出发进行财富“再分配”,以此体现出发展成果的分享性和公平性。作为社会主义制度的本质体现以及现代化建设的目标诉求,我国的共同富裕是上述两个部分相结合的系统概念,尽管在不同阶段我国会从社会主要矛盾出发侧重两者的某个方面,但将两者相互割裂而只关注某个部分,就不能与共同富裕目标的完整内涵和政策取向相吻合。依据上述两者的组合关系,也可以发现我国实现共同富裕目标是一个联系的动态过程:即首先实现经济增长,以此为共同富裕提供物质基础;其次实现不同成员分配差距的缩小,以此体现发展成果的分享特征;最后是实现经济高质量发展和分配差距保持在较低水平,以此体现共同富裕的稳定性和高水平,这三个层次分别对应了共同富裕从低到高的三重目标。上述对共同富裕概念的理解,为廓清新型政府-市场关系与中国共同富裕目标之间的影响机制提供了逻辑前提。
新中国成立以来,我国为实现共同富裕目标进行了持续努力。考虑到共同富裕包含了增长过程和结果分享两个部分,且存在着从低到高的三个目标层次,因此基于这种概念去阐释我国共同富裕事业的演变轨迹,就是极有必要的。作为一个典型的发展中国家,我国的城乡经济差距构成了理解发展成果分享的一个标尺,城乡间居民收入差距是影响总体居民收入差距最主要的因素,我国城乡之间的收入差距影响着全国收入差距的变动趋势。从实践轨迹的角度看,新中国成立以来我国实现共同富裕目标主要经历了三个阶段:
第一阶段是1978年之前的国民经济恢复时期,这一时期我国经济总量的增长极为有限。如表1所示,1952—1978年我国GDP从6791亿元增至36787亿元,人均GDP从1190元增至3847元,GDP和人均GDP的年均增长率分别为67％和45％。在横向比较中,1960—1978年中国人均GDP与世界和美国相比的比重几乎未发生明显提高。1952—1978年我国城市化率从125％提高至179％,1978年城乡消费差距和城乡收入差距分别为28倍和26倍,农村贫困人口超过77亿人,这说明增长成果在城乡间的分享事实上存在较大差异。概括起来,这个阶段我国共同富裕的两个方面,即经济增长和成果分享程度都处在相对较低的程度。然而,“新中国成立初期的土地改革甚至农业合作化所形成的以相对公平的土地占有为基本特征的社会公平,为改革开放之后的经济增长和减贫创造了良好的起始社会条件”。更重要的是,这一阶段我国在内外部条件极端不利的条件下建立起独立、相对完整的工业体系,1952—1978第二产业增加值占GDP的比重从208％增至477％,第二三产业增加值占GDP的比重从495％增至723％,从产值结构来看中国已经从一个典型的农业国家转变为工业化国家,这为改革开放之后中国经济的持续高速增长奠定了坚实基础。
第二阶段是1978—2012年的经济高速增长时期,这一时期我国经济总量的增长绩效极为突出,在人类经济史上创造了增长的“奇迹”。1978—2012年我国的GDP和人均GDP均保持了快速增长态势,两者年均增长率分别为99％和88％,中国人均GDP相对于世界和美国的份额出现了跨越式攀升,即分别从5.0％攀升至540％,从11％攀升至107％；中国GDP在2010年超越日本成为仅次于美国的第二大经济体，人均GDP在2010年(按照2010年不变价美元计算)超过4 550美元,中国从一个典型的低收入国家转变为世界人口最多的中上等收入国家。在经济总量高速增长的背景下,我国绝大多数成员都因增长而改善了生活状态,例如:城市化率从179％提高至531％,年均增长率超过1个百分点,规模庞大的农村人口进入城市获得更高的经济回报,农村贫困人口从超过77亿人降至9899万。但横向比较来看,这一时段增长成果在城乡之间的差距总体上呈现出相对攀升态势,这从城乡收入差距和消费差距的演变轨迹中可以得到佐证,2003—2008年我国居民基尼系数从0479增至0491,且在2012年之前均超过0470。显然,这个时段我国经济增长在世界范围内创造了奇迹,为共同富裕提供了充裕的生产力条件,增长绩效极为突出,但成果分享相对不足，这意味着此阶段我国实现了共同富裕的第一个目标。
第三个阶段是2012年以来的经济统筹发展时期,这个时期我国经济增长相对于此前接近两位数的增长率出现了“下台阶”。2012—2020年GDP和人均GDP的年均增长率分别为65％和60％,其相对于其他主要经济体仍具有增长速度优势,2020年中国GDP总量超过100万亿人民币,人均GDP达到10504美元,按照2010年不变价美元计算,2020年中国GDP相当于世界和美国的份额分别为144％和665％,人均GDP相当于世界和美国的份额分别为796％和156％。与此同时,中国经济增长过程的包容性、增长成果的分享程度均有了显著增强,“近一个时期,我国收入分配改革不断推进,收入分配格局正在得到改观”。2012—2020年城市化率从531％提高至6389％,继续保持年均超过1个百分点的增长速度,农村贫困人口从9 899万降到0,2020年底中国已彻底解决了农村绝对贫困问题,城乡消费差距和城乡差距均呈现出持续下降态势,2020年中国的城乡消费差距和收入差距分别为21倍和26倍,这两个指标已接近甚至低于改革开放初期的差距程度,这意味着城乡二元经济结构转化取得了显著成效,城乡居民对增长成果的分享程度得到了明显增强。此外,2008—2015年我国居民基尼系数出现了连续下降,从0491降至0462,此后出现了小幅波动并在2019年达到0465,这也反映出收入差距的扩大态势得到了一定程度的转变。在经济总量增长的基础上收入分配差距呈现出下降趋势,这意味着我国共同富裕开始进入第二个目标实现阶段。
我国现代化建设中的共同富裕目标具有过程、结果两个层面的含义,它是建立在经济持续增长(通过做大蛋糕实现“富裕”)和成果公平分享(通过分配蛋糕体现“共同”)相互嵌套的基础上。新中国成立以来,我国经济发展经历了三个阶段:即从增长速度较低、分享程度较小的恢复国民经济阶段,转变为增长速度提高、分享程度较小的经济高增长阶段,进而在转变为增长速度下行、分享程度增强的统筹发展阶段。在70多年的社会主义现代化进程中,中国在实现共同富裕目标中体现出迂回、渐进的特征,在时序意义上展示了一个超大规模国家逐步实现共同富裕的动态图景,在大国发展史上形成了将效率和公平二者较好兼顾的典型案例。尽管目前中国与实现共同富裕的第三个目标(即经济高质量发展和分配差距保持在较低水平)还有距离,但在实现共同富裕前两个目标中取得的成就是引人注目的。已有文献认为:中国实现了持续的高速经济增长和大规模的贫困减少,成为“二战”以来发展中国家在赶超型发展战略驱动下实现公平和效率协调发展的极为少见的案例,我国居民收入差距已越过中国居民收入分配差距曲线的顶点或拐点,已经进入下降通道,因而是成功的。相对于那些长期陷入经济低速增长的发展中大国,以及相对于那些虽转为高收入国家但两极分化严重的经济体,我国在1949年以来的共同富裕实践意味着形成了中国式现代化新道路。由此延伸开来,人们需要基于中国新型政府-市场关系来阐释共同富裕目标的实现机制,进而形成新时代中国实现共同富裕第三个目标的政策研判。
新型政府-市场关系
影响中国共同富裕的
内在机制
新中国成立以来,我国依据本土化特征形成了新型政府-市场关系,共同富裕目标的实现也经历了多个阶段。作为经济领域中最为核心的制度安排,新型政府-市场关系会影响微观主体的行为选择和整体经济的发展绩效,它在很大程度上决定着共同富裕目标的实现进程。从理论推演和实践经验来看,我国新型政府-市场关系主要通过四种机制影响共同富裕的实现状况。
第一,理念引领机制。我国新型政府-市场关系的一个内涵是强调中国共产党对经济工作的领导,从而将政府-市场的两分框架扩展为党-政府-市场的三位一体框架,政府和市场的关系调整是在中国共产党这个使命型政党的宗旨践行中进行的,这为我国实现共同富裕目标提供了稳定、持续的理念引领和价值导向。对于中国这样超大规模的发展中国家而言,其实现共同富裕目标不可能一蹴而就,也不能使各地自行其是,必须有一以贯之、全国统一的理念引领才能达成,而党-政府-市场的三位一体框架则使我国经济发展始终锚定共同富裕这个战略目标。这是因为:中国共产党以马克思主义为指导思想,马克思主义深刻揭示了资本主义的运行规律和内在弊端,并明确将共同富裕和人的全面发展作为未来社会的基本特征。“从一定意义上来说,马克思主义理论就是关于人类共同富裕的理论”。1887年恩格斯在《英国北方社会主义联盟纲领的修正》中提出“我们的目的是要建立社会主义制度,这种制度将给所有的人提供健康而有益的工作,给所有的人提供充裕的物质生活和闲暇时间,给所有的人提供真正的充分的自由”。作为马克思主义的信奉者和实践者,中国共产党自成立之日起就将为中国人民谋幸福、为中华民族谋复兴作为自己的初心使命。1949年之后,中国共产党在领导中国人民推进社会主义现代化建设进程中,始终将共同富裕作为体现社会主义制度特征的重要方面,作为实现两个“一百年”奋斗目标的重要内容。例如:1955年7月毛泽东同志在《关于农业合作化问题》的报告中明确提出“使全体农村人民共同富裕起来”；1992年邓小平同志在“南方谈话”中强调“社会主义的本质,是解放生产力,发展生产力,消灭剥削,消除两极分化,最终达到共同富裕”；2017年习近平总书记在党的十九大报告中提出“必须始终把人民利益摆在至高无上的地位,让改革发展成果更多更公平惠及全体人民,朝着实现全体人民共同富裕不断迈进”,2035年我国基本实现社会主义现代化内涵着“全体人民共同富裕迈出新步伐”,本世纪中叶我国实现社会主义现代化强国内涵着“全体人民共同富裕基本实现”。显然,在我国新型政府-市场关系中,党对经济工作的领导使中国社会主义现代化建设具有长远的战略目标,使共同富裕成为贯穿各个发展阶段的稳定理念,使政府-市场关系调整具有始终不变的逻辑主线,即服务于全体人民共同富裕这个价值诉求,各个阶段的发展都是以这种理念为出发点和落脚点而展开,中国新型政府-市场关系使实现共同富裕目标具有长期稳定的理念指引。
第二,制度支撑机制。我国新型政府-市场关系内涵着党-政府-市场的三位一体框架,这不仅使实现共同富裕具有稳定的理念引领,而且使实现共同富裕具有坚实的制度支撑。在中国共产党的领导下,我国在取得抗日战争和解放战争胜利之后建立了新中国,并明确新中国实行社会主义制度,这为我国实现共同富裕奠定了社会制度基础,并提供了稳定统一的国家治理秩序。对于中国这样的超大规模国家,只有在国家安定团结和社会秩序稳定的基础上才可能实现共同富裕。就经济维度而言,1953—1956年我国针对农业、手工业和资本主义工商业进行了社会主义改造,其中农业经过互助组、初级社、高级社之后形成了新的经营方式,农村土地从家庭所有制转变为集体所有制,手工业和资本主义工商业的改造则使城市生产资料从私有制转变为国家所有制或集体所有制。三大改造深刻改变了我国生产资料的所有制结构,根据《中国统计年鉴1999》,我国国有企业和集体企业产值占工业总产值的比重在1952年为447％,1957年为726％,此后直至1978年该占比均为100％。根据CEIC提供的数据,国有单位和集体单位就业人数占我国城镇就业人数的比重在1952年为645％,1957年为968％,此后直至1978年该比重均超过95％。经过三大改造之后,我国在城乡经济领域形成了公有制经济(包括国家所有制和集体所有制)占据绝对主体的制度形态。改革开放之后,我国的所有制结构发生了深刻变化,但公有制经济在所有制体系中仍具有举足轻重的地位,公有制经济为主体、多种所有制经济共同发展是我国的一项基本经济制度。与美国、欧盟、日本等主要发达经济体相比,或者与印度、巴西、南非等主要新兴经济体相比,中国在所有制层面高度强调公有制经济的规模和作用，这在经济制度层面体现出突出的本土化特征。根据国资委2021年6月24日发布的资料,目前我国有央企96家；根据财政部2021年2月20日发布的资料,目前我国有中央金融企业26家,作为公有制经济的具体体现,这些企业在稳定经济秩序、承担社会责任、推动经济增长等方面发挥了重要作用。从基本经济制度的角度看,我国在所有制领域强调公有制为主体、在分配制度中强调按劳分配为主、在经济运行机制中强调政府的调控功能,这为我国统筹政府和市场功能实现共同富裕提供了制度基础。中国新型政府-市场关系所内涵的本土化经济制度,不仅使共同富裕成为现代化建设追求的价值目标,而且使共同富裕具有制度的支撑力和实践的可行性。
第三,经济增长机制。我国新型政府-市场关系不仅体现为党-政府-市场的三位一体框架,而且体现为政府-市场的相互增强,以及市场和政府内部的结构化安排,这些使得我国在恢复国民经济之后,经历了经济的持续超高速增长,依靠生产力发展为我国共同富裕奠定了财富基础。我国在1978年之前通过重工业优先发展推动了国家工业化,但也损害了经济效率。以此为出发点,我国在1978年开始启动改革开放战略,这意味着我国在中国共产党领导下开始对政府-市场关系进行调整。这种调整的主要线索包括:放松对企业和居民的经济管制,减少政府对经济活动的强制性干预,赋予微观经济主体更多的选择权,在加强要素流动和利用市场机制的前提下提高资源配置效率。例如:在农村领域实施从人民公社制向家庭联产承包制的变迁,赋予农民土地承包经营权以及对经营决策的“剩余索取权”；在城市推动生产资料所有制多元化,推动民营经济、个体经济和外资经济的发展,推动城乡户籍制度改革和农村劳动力大规模非农化转移,推进土地、金融、贸易、财政等领域的全方位改革等等。根据CEIC数据库提供的数据,改革开放之后我国国有单位和集体单位就业人数占城镇就业人数的比重出现了显著下降,1978—2012年该数值从998％降至199％,2019年甚至降至127％,这反映出所有制结构的多样性以及微观主体选择的多元化。我国在推动政府-市场关系调整中,不是单纯地强调向微观主体的“放权让利”和凸显市场的作用,而是同步强调政府职能转变和宏观调控的增强,例如:通过实施“三步走”发展战略和两个“十五年”战略安排、连续实施国民经济和社会发展五年规划、每年政府工作报告中部署经济工作等,我国形成了一个长期、中期、短期组合嵌套的经济规划体系;在充分利用市场机制同时,政府通过加强产权保护力度、加快基础设施建设、加大人力资本投资、消减地区经济壁垒等改善市场运行所需的条件,根据CEIC提供的数据,1978—2020年我国铁路营业里程从517万公里增至1663万公里,其中电气化铁路营业里程从010万公里增至1096万公里,2008—2020年高速铁路营业里程从007万公里增至379万公里。1978—2020年我国公路营业里程从892万公里增至5198万公里,1990—2020年高速公路营业里程从005万公里增至1610万公里。这从侧面反映出政府通过扩大基础设施建设来降低交易成本,优化要素配置。我国新型政府-市场关系还内涵着市场和政府内部的结构化特征,1994年财政分权化改革之后,我国地方政府出于经济激励(促使本地财政收入最大化)以及行政激励(地方官员谋求行政职务晋升)而推动本地经济增长,地方政府间“为增长而竞争”使各级地方政府成为经济活动的重要参与者,并成为我国经济持续高速增长的驱动力量。我国新型政府-市场关系将政府和市场关系理解为彼此增强,同时在政府内部充分发挥地方政府的增长功能,这是改革开放之后我国经济保持高速经济增长的制度成因,新型政府-市场关系使我国实现共同富裕具备了财富增长的先决条件。
第四,分配调节机制。我国新型政府-市场关系有助于实现经济高速增长,也有助于实现增长成果在社会成员之间相对均等地分享。改革开放之后我国政府-市场关系的调整意味着微观主体经济选择权在扩展,社会成员在进行收益比较的条件下开展经济活动,这使得经济增长过程具有突出的包容特征,增长在整体上提高了居民的收入和生活水平。我国经济体系长期存在着城乡二元结构反差,改革开放之后,我国农户不仅拥有农业经营的决策权和农产品的市场交易权,而且拥有劳动力在城乡、地区和产业间的自由配置权。根据CEIC数据库提供的数据,2008—2020年我国农民工人数从225亿增至286亿,2003—2020年外出农民工人数从114亿增至1.70亿,农村劳动力以农民工方式进入城市从事非农就业,意味着其可以获取相对于农业更高的经济回报,而工资性收入对农民收入的重要性也在不断增强。尽管在时序意义上社会成员都因经济增长而改善了生活状态,但在横向比较中不同成员的改善程度却存在差异。就此而言,新型政府-市场关系意味着我国对增长成果分配中的两极分化保持高度警惕,并通过基本经济制度、政府宏观调控等方式调节收入分配。特别是,在经济高速增长前提下,将增长成果的分享即“分配蛋糕”逐渐放在更重要的位置。例如:党的十八大之后我国明确提出贯彻落实创新、协调、绿色、开放、共享的新发展理念,并将不平衡不充分发展作为现代化建设亟待破解的核心问题。以此为背景,我国通过实施新型城镇化和乡村振兴战略以解决城乡不平衡发展问题,通过实施长江经济带、中部崛起、西部大开发、东北振兴等战略以解决区域不平衡发展问题。2013年之后我国实施以精准识别、精准帮扶、精准管理为特征的脱贫攻坚战略,并明确在2020年全面消除农村绝对贫困。“将限时消除绝对贫困视为重大任务,在相似发展水平的发展中国家,大概只有实行社会主义制度的中国能够做到”,在实践中则形成了五级书记抓扶贫、东西部扶贫协作、外部资源引入与内生动力激活相结合等制度化扶贫机制,“精准扶贫阶段最为显著的特点是‘五级书记挂帅’和全社会动员”。我国彻底消除农村绝对贫困体现出对低收入群体的社会保护,并为全面建成小康社会奠定了坚实基础。
新型政府-市场关系的
改进与共同富裕
新目标的达成
新中国成立以来,我国在推进社会主义现代化进程中形成了新型政府-市场关系,其强调党-政府-市场的三位一体框架、政府和市场两者的相互增强、市场和政府内部的结构特征,它与政府-市场的两分框架以及板块结合具有明显差别。新型政府-市场关系通过理念引领、制度支撑、经济增长、分配调节等机制而影响中国共同富裕目标的实现,迄今为止,中国已经完成了共同富裕的第一个目标和第二个目标。当前中国特色社会主义进入新时代,共同富裕事业已站新的起点,中国需要实现共同富裕的第三个目标,这要求对新型政府-市场关系中的政府和市场关系进行适应性调整。我国已全面建成小康社会,并开启了建设社会主义现代国家的新征程,在此前共同富裕目标取得成果的基础上,我国明确提出“全体人民共同富裕取得更为明显的实质性进展”,“全体人民”意味着共同富裕的主体覆盖性需要进一步增强,“更为明显的实质性进展”意味着共同富裕的实现程度和质量需要进一步提高。概括地说,我国需要实现经济的高质量发展并使分配差距保持在较低水平,与此相对应,现阶段我国为实现更高水平的共同富裕面临着较多挑战。
当前中国在实现更高水平共同富裕中面临的挑战包括:在经济增长方面,更高水平的共同富裕建立在更为发达的生产力基础之上。伴随着国内外发展格局的转变,新时代我国的经济增长方式需要从粗放型增长转向集约型增长,增长将更加倚重由人力资本提升、技术和管理创新、要素配置效率提高等推动的全要素生产率(TFP)提高。“在资本和劳动要素投入下降趋缓的同时,通过稳定和提升全要素生产率,中国有望在较长时期内维持中高速增长”。从横向比较来看,我国全要素生产率提高与美国等主要发达经济体相比还存在较大距离,“无论是外部环境变化和全球科技革命的趋势看,还是从我国经济结构变革和资源环境压力的态势看,提高全要素生产率都是一个必须推进但面临诸多挑战的过程”。这会对我国经济的持续增长、进而对共同富裕所依赖的生产力基础产生不利影响。CEIC数据库提供的数据显示:1990—2019年我国人口出生率和人口自然增长率分别从2106％降至1048％,从1439％降至0334％；1990—2020年0-14岁人口在人口总数中的占比从2769％降至1795％,65岁及以上人口在人口总数中的占比从557％攀至1350％,人口增长率的下降、少子化和老龄化趋势的加剧意味着我国经济增长将更多倚重人力资本红利,全要素生产率对经济增长的贡献需要进一步提高。然而,根据美国宾夕法尼亚大学“佩恩表”(PWT 100)提供的数据,以美国的TFP为1,则1990—2019年中国的TFP处在032-043之间,这与日本、韩国大致处在06-07的水平存在着明显差距。在成果分享方面,改革开放以来我国不同成员的收入水平和生活状况均在改善,但不同成员对发展成果的分享程度仍需提高。根据CEIC数据库提供的数据,近年来我国居民基尼系数有所下降,但2003—2019年始终处在0462-0491,高于04这个国际社会标度分配差距的“警戒线”。Piketty T., et al通过测算发现:1978—2015年中国收入最高的10％的群体占收入总量的份额从27％提高至41％。另外,伴随着农村劳动力的大规模非农化流转,此前农村和城市的传统二元结构转变为城镇内部外来人口和户籍人口之间的新二元结构。2010年以来我国城乡收入差距和消费差距呈现出下降趋势,但城乡居民在获得社会保障资源方面仍存在明显落差,城市内部、农村内部不同群体的收入差距也在攀高,按照人均可支配收入五等份计算,2013—2020年城镇内部高收入户／低收入户的收入差距从584倍增至616倍,农村内部高收入户／低收入户的收入差距从741倍增至823倍。我国在全面解决农村绝对贫困之后将减贫工作重心转向相对贫困,然而,这种转变会引申出一连串的问题:相对贫困的标准确定、群体识别、成因探源以及解决方案等,回应这些问题相较于消除绝对贫困来得更为复杂。
新时代我国实现共同富裕的目标定位更为高远,即在实现前两个目标的基础上意图实现第三个目标,这是对社会主要矛盾转化的主动回应,是对社会主义制度比较优势的更好体现,是加快构建新发展格局的内在要求。问题在于,如何破解当前的制约因素,从而实现更高水平、更具质量的共同富裕目标?从新型政府-市场关系影响共同富裕的机制出发,我国在新时代要实现共同富裕的新目标,就必须深刻认识政府-市场关系变迁的基础性作用,充分利用新型政府-市场关系的制度优势,并依据新条件对政府-市场关系进行动态调整,以促使社会生产力得到进一步发展,促使发展成果在社会成员间的分配更具共享特征。具体地说:
首先,基于本土化特征来理解中国新型政府-市场关系的实践价值。从历史经验来看,我国新型政府-市场关系是从社会主义制度、发展中大国等本土化特征中内生出来的,它与政府-市场两分框架和板块结合的传统模式并不相同,也与主要发达国家或国际机构推荐的自由市场经济存在差别,但它因契合了中国自身的现代化建设需求而取得了显著绩效。新中国成立以来、特别是改革开放之后,中国能够实现共同富裕的前两个目标就是明显例证。中国特色社会主义中的“特色”在政府-市场关系维度具有明确指向和丰富内涵,实践证明这种“特色”能够推动中国社会主义现代化建设。新时代我国要在共同富裕方面取得新成就,就必须在理论认识和经济制度层面坚持新型政府-市场关系,坚持党-政府-市场的三位一体框架、政府和市场两者的相互增强、政府和市场内部的结构特征,期望按照“华盛顿共识”或者计划经济体制来实现共同富裕的新目标是不可行的。
其次,依靠要素市场化改革持续提高全要素生产率。新时代我国经济增长在需要更多依赖全要素生产率的支撑作用,“全要素生产率的提升与高质量发展的本质方向上是高度一致的”。全要素生产率提高首先取决于经济资源的配置效率。当前我国必须立足于“使市场在资源配置中起决定性作用”,深入推进土地、劳动、资本等要素的市场化改革,使价格机制在加快要素流动和社会化配置中的功能进一步凸显出来,在要素市场化领域,我国的政府-市场关系仍应体现出放权让利、促使市场力量增强的特征。特别是,应通过户籍制度改革加快劳动力在城乡之间的再配置,通过农村土地制度改革加快农村土地在不同成员之间的再配置,通过金融制度改革实现资本在城乡和产业之间的再配置。概括起来,我国应降低甚至消除要素在城乡、产业、地区再配置的制度障碍,以此确保经济增长速度平稳“下台阶”和增长质量持续“上台阶”。
第三，充分发挥政府在增长质量提高中的驱动作用。新时代我国全要素生产率的提高不仅需要市场力量的增强，而且需要政府职能的提升。具体地说，在人口规模和结构发生持续变化的背景下，我国应加强针对城乡居民的人力资本投资，持续增加针对教育、培训、医疗等领域的财政投资，使经济竞争力逐步转向兼具数量和质量的人力资本优势，加大对铁路、公路、航运等传统基础设施以及互联网、人工智能、5G等新基础设施投资力度，进一步降低商品流动和要素配置的交易成本。在科技创新领域，CEIC数据库提供的数据显示：1995—2020年我国研发投入强度从0.57%提高至2.40%，但基础研究占研发经费支出的比重基本居于4%-6%的较低水平，据此我国应通过完善体制和加强投入来提高国家创新能力，通过“揭榜挂帅”方式推动基础研究或“卡脖子”关键领域的创新，在研发投入强度提高的前提下重点加强针对基础研究的投入力度。
第四，立足于高质量发展进一步完善政府间经济制度。我国新型政府-市场关系内涵着政府内部、市场内部的结构化特征，特别是，作为人口和地理规模绝世罕见的大国，我国的国家治理是通过中央政府和多个层级地方政府的互动来实现的，地方政府“为增长而竞赛”是我国经济取得高速增长绩效的一个制度因素。新时代背景下，我国既要坚持采用不同层级政府间的结构化安排，又要不断完善地方政府间的竞争内容和方式。服务于共同富裕取得新进展这样的目标定位，我国必须进一步完善政府间的经济制度安排，在针对地方政府的绩效考核机制设计中，应引入除经济增长之外能够充分体现社会发展的诸多因素，将全要素生产率提高、城乡融合发展、社会保障资源供给、生态环境保护等放在更重要的位置，同时赋予不同层级地方政府与其财政支出相匹配的财政收入来源，以激励地方政府立足于本地实践探索高质量发展路径，激励地方政府转变经济增长方式并提高增长成果的分享程度。
最后，更好地发挥政府在发展成果分配中的调节作用。新时代我国共同富裕不仅需要更好地“做大蛋糕”，也要更好地“分配蛋糕”。就后者而言，我国应在初次分配中，通过加快要素市场化改革来体现按劳分配为主、多种分配方式并存，还应在再分配领域更好地发挥政府对成果分享的调节功能。这主要体现为：通过脱贫攻坚战略与乡村振兴战略的有效衔接来巩固拓展脱贫攻坚成果，参照国际标准按照人均收入中位数的比例确定相对贫困标准，逐步明确解决相对贫困问题的时间表和路线图。在城乡收入差距和消费差距逐步下降的基础上，将城乡融合发展的重心转向公共产品配置领域，加快推进城乡基本公共服务的均等化。在城乡要素双向流动加剧、且城乡内部收入差距攀升的背景下，应逐步淡化从城乡两大群体差异视角去理解收入分配的思路，更多依据城乡居民家庭个体差异视角来把握收入分配状况。另外，我国应综合运用财政、产业、货币、社会保障等经济政策，规范在房地产、金融等领域的投资投机行为，促使资本配置从“脱实向虚”转向“脱虚向实”，加大城乡、地区和城乡之间的转移支付，壮大中等收入群体规模，提高对低收入者的社会保护能力，进而为新时代我国实现“全体居民共同富裕取得新的实质性进展”奠定更为坚实的基础。
阅读扩展
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刘瑞明︱唤醒“沉睡”的科技成果：中国科技成果转化的困境与出路
END
责编/审核 | 卫 玲
网络编辑 | 樊丹丹
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注：本文发表于《西北大学学报（哲学社会科学版）》2021年6期第5-17页。文中插图由作者提供。欢迎转载，转载请注明：文章转载自“西北大学学报哲学社会科学版”微信公众号。敬谢！