【专题推介】叶娟丽︱乡村治理的集体再造——基于山东烟台X村党支部领办合作社的经验

Original 叶娟丽曾红西北大学学报哲学社会科学版 2023-08-28

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乡村治理的集体再造

——基于山东烟台X村党支部

领办合作社的经验

第一作者简介

叶娟丽,武汉大学教授,博士生导师,主要从事政治学理论与方法、当代中国政治与公共治理研究。

原文刊登于《西北大学学报（哲学社会科学版）》2022年第3期第80—90页。

摘要

家庭联产承包责任制开启了中国改革开放的序幕,也见证了我国乡村社会的“集体缺失”。新时代乡村治理的现实需求,呼吁“找回集体”,各地也纷纷在探索以发展新型农村集体经济为载体的集体再造道路。山东烟台X村推行的“党支部领办合作社”模式是这些探索中比较成功的案例。通过“党支部领办合作社”,以“虚拟确权”实现土地流转,在保证所有权、承包权、经营权三权分置的前提下,促成经营权向集体回归,以达成农民财产权与集体统筹的平衡,为乡村治理提供了集体经济支撑。山东烟台X村的“党支部领办合作社”模式是新时期众多党建型集体经济中的一种,这一模式为我们全面反思乡村治理中“集体回归”的意义提供了一个新的案例。

关键词

党建引领; 集体经济; 集体再造; 乡村振兴；乡村治理

第二作者及其团队在山东烟台调研

问题的提出

农村改革是中国改革的先行军。其中,家庭联产承包责任制作为农村经济体制改革的“第一步”,它既是中国改革开放的制度创新源头,也是对此前一系列固有制度的否定与扬弃。1958年,中共中央发布《关于在农村建立人民公社问题的决议》,我国社会主义建设步入人民公社阶段,但片面追求建设速度的“大跃进”运动和片面追求公有化程度的人民公社化运动,因违背了生产力发展的客观规律而导致农民生产积极性受挫,农业生产效率低下。在农民的自主探索下,“集体所有、家庭承包、双层经营”的家庭联产承包责任制,通过其“义利兼顾”的制度优势,在家庭产权关系的保证下,激发了农民的亲情与忠诚,从而降低了家庭内部的交往成本和产权要求,有效地调动了农民的生产积极性,打破了“大锅饭”的弊端,开启了中国一系列政治经济制度创新的序幕。

但是,所有制度都具有历史性。40多年来,随着生产力飞速发展,生产关系不断重组,家庭联产承包责任制的局限性逐步展现。一方面,该制度本身形成的“传统的细碎化的单家独户式的小生产”形式无法与现代农业对接。长期以来,中国的人地关系呈现出“人多地少”的特点,分田到户的方式导致单个家庭土地占有量小,土地细碎化程度高。在生产过程中,分散的小农难以解决生产中的合作问题,也无法承担先进生产要素的高额成本,难以实现资本积累、产业扩张与技术改进。在销售过程中,分散小农也很难以公平的规则和价格进入市场,在市场竞争中谈判能力不足。农业增效和农民增收的目的无法实现,大部分农民因此对分到手的土地缺乏主动经营的热情,再加上城市化发展的影响,非农就业机会吸引农民大量进城,土地抛荒普遍。另一方面,家庭联产承包责任制在实践过程中出现了“分得过多,统得过少”所造成的村社集体统筹能力消解的问题。首先,在土地调整问题上,土地二轮承包时,国家为了稳定具体承包关系,普遍推行“增人不增地、减人不减地”政策,村集体因此丧失了农户土地调整权。其次,在土地收益分配问题上,为了减轻农民负担、缓解干群矛盾,2006年,国家取消农业税,村集体再一次丧失通过从农民处收取共同生产费来进行权责分配的权力。土地集体所有权虚化,村集体缺乏经济基础,导致村级治理缺少抓手,无法形成国家政策和资源输入时的自主回应能力。

家庭联产承包责任制就这样走到了一个重要的历史关口。关于它该如何进一步履行自己的历史使命、如何与新时代的经济发展与治理形势相适应,成为很多地方政府面对的新命题,也因此催生出一些重要的理论问题,如家庭联产承包责任制该何去何从,今天的中国乡村治理需要怎样的生产组织形式,乡村治理制度创新何以可能,等等。具体来说,学术界主要从以下三个方面对上述问题进行了解答。

一是从产权角度出发,探讨家庭联产承包责任制在现时代的制度性缺陷。认为家庭联产承包责任制的产权不够完整清晰,高效产权需要的普遍性、排他性、可转让性特征得不到满足,从而寄希望于通过对农村集体资产产权明晰化来化解“小农困境”。农村集体资产主要分为经营性、非经营性和资源性资产。对于资源性资产的土地,既有研究从实行农村土地所有权国有化、农村土地所有权私有化和完善农村土地集体所有制三条途径进行了讨论,但大多数学者认为通过农地产权“三权分置”的发展模式对农村土地集体所有制进行完善最符合我国的历史和现实国情。而对于经营性、非经营性资产,则希望通过集体产权制度改革,在集体资产量化和资产股权化的基础上成立农村集体经济组织,探索社会主义市场经济条件下农村集体所有制经济的有效组织形式和经营方式。

二是从农业生产经营角度出发,探讨家庭联产承包责任制下农户分散经营与现代农业适度规模经营之间的矛盾,以及实现小农户与现代农业有机衔接的方式。多数研究都主张,问题解决的核心在于农民的组织化,而组织化的途径具有多样性,包括农民专业合作社模式、“公司+农户”模式、综合农协模式等;但在新时代农村统分结合双层经营体制下,学者们倡导的主要实现形式是“通过集体经济组织组织分散的小农户再与各类服务主体对接，从而实现农业社会化服务的规模化”。

三是从村庄治理角度出发,探讨集体经济对乡村治理的意义。认为集体经济可以为村庄治理提供资源要素禀赋,而在家庭联产承包责任制的实践过程中,集体统一经营和家庭分散经营两个层次发展失衡,存在只“分”无“统”的倾向,“统”的层面功能弱化甚至缺失,无法承担起治理任务。因此,倡导围绕家庭联产承包责任制进行新型农村集体经济探索,为实现乡村社会再组织提供坚实的社会经济基础。

上述研究都将集体经济的复兴作为家庭联产承包责任制制度创新的突破点。与此同时,很多村庄也在自发地探索振兴集体经济的实现形式,例如陕西袁家村、四川彭州小鱼洞镇等。这表明,在当前农村制度改革不断深化的背景下,发展集体经济、找回集体已经成为很多地方的现实选择。现阶段,新型农村集体经济的发展成效显著,但整体上仍处于探索阶段,发展形式多样,效果各异。因此,对那些带来明显治理成效的乡村集体经济实践形态进行经验呈现与总结,分析集体经济的成功与乡村治理之间的逻辑关联,对于探索新时期乡村治理的经济社会基础、实现村庄善治,具有重要的现实价值。

本文拟聚焦山东省烟台市X村通过发展集体经济来推动乡村治理的成功案例。烟台市是全国首个在全市范围内发展壮大农村集体经济的地方;作为市委实践“党支部领办合作社”发展思路的示范村,X村党支部立足村情实际,发动、组织群众成立农业合作社,坚持党支部在农村工作中的领导地位,不仅使得合作社得到长足发展,先后被评为“烟台市级示范合作社”和“山东省省级示范合作社”,还构建了X村基层党建、集体经济、社会治理的良性循环系统,走出了乡村治理与乡村振兴的独特道路,成为当地党建工作宣传的典型经验。2019年7月,我们在X村驻村调研20天,采取无结构式访谈和参与观察法,对乡镇领导、村干部、村庄精英和普通村民共计30余人就村庄社会史、经济发展史以及公司、合作社经营管理等内容进行了访谈,在形成该村村庄社会整体性认识的基础上,重点调研了当地“党支部领办合作社”的经验。

X村位于镇中心地带,距镇政府驻地向西1千米。全村共有108户,300人,耕地508亩(1亩=667平方米)。该村集体经济发达，体现为:在工业方面,于2002年成立了村办企业,主营中、大轮胎的翻新,年利润约400万,是村集体经济的支柱产业。在商业方面,主要通过出租镇上的服务楼获取租金。在农业方面,于2008年成立了农民专业合作社;为了更好地衔接市场,在后期还成立了一个独立的农业公司,采用“党支部+合作社+农业公司”的模式进行经营。可以说,山东省烟台市X村“党支部领办合作社”的模式,是当前各地众多的党建型集体经济发展模式中的一种,它立足于党建引领,通过党组织在土地流转、集体经济组织股权制度设计以及集体经济经营方式创新等环节的直接领导与治理实践,踏出了一条新型集体经济自我实现与引领乡村治理的有效途径。

第一、第二作者在湖北马岭村调研

土地流转——家庭联产承包

责任制框架下集体经济

振兴的基础

在城市化进程中,由于农业经营的效益低下,非农就业机会越来越多,大量农地抛荒。而农村土地,确切地说,农村集体土地是所有村庄最普遍也是最重要的公共利益。因此,如何管理这些集体土地,就成为激活村庄政治、形成乡村集体性利益关联的重要问题。土地流转,就是在家庭联产承包责任制这一制度框架下用以解决农村集体土地问题卓有成效的重要创新。近些年,在探索农村集体经济发展的过程中,在很多乡村,越来越多的村民参与到土地流转当中,土地流转的规模越来越大,土地流转的功能也慢慢地越出农业经营的范围,成为事关乡村集体存续、农户切实利益保障的治理甚至政治问题。在有些地方的土地流转过程中,出现了类似于“市场失灵”的困境、失地农民社会保障功能缺失的问题。在经营、经济乃至社会效益层面,土地流转的具体方式及其目标的达成,开始显现出重要的影响作用。基于大的制度背景与村庄的具体实际,X村的土地流转在党支部的强力介入下,实现了一系列具体制度的创新。比如,该村的土地流转主要是通过“虚拟确权”的方式实现的;并且,基于利益诱导和情感照顾等治理策略,X村有效地动员了几乎所有村民都进入集体合作社,顺利完成了集体土地的流转,为村民的再次组织化搭建了一个坚实的集体框架。(一)“虚拟确权”:土地流转中党支部独特的制度创新X村集体经济发展采用的是“党支部+合作社+农业公司”的模式。其中,合作社的角色是集体统筹平台,其根本目的就是要发挥我国集体土地制度的优势,以实现农民的集体性利益关联。但由于家庭联产承包责任制在实践过程中的偏差以及外在环境的改变,目前的集体土地面临土地细碎化程度高、土地抛荒严重的问题。以X村所在镇为例,该镇各村的人均耕地面积在1—3亩之间,各村书记普遍反映出现土地抛荒，且这种现象有不断加剧的趋势。与此同时,在土地确权背景下,土地的资产属性掩盖了原有的生产资料属性,土地潜在的利益驱使农民纷纷追求对土地的财产性占有,土地的物权化进一步导致这些土地难以发挥其应有的集体统筹功能。在确保现有土地承包关系不变的前提下,为了解决村民对小片土地财产性占有的需要与现代农业规模化经营之间的矛盾,X村党支部利用2007年土地二轮承包的契机,对全村土地进行“虚拟确权”,即在制度上不改变农民与国家之间根本的土地承包关系,同时将每户土地数字化或虚拟化,数字化的土地仍然由村民保留,而实物化的土地则流转进村庄集体——合作社经营,从而完美实现了土地形式上的分离与实质上的统一。2007年土地二轮承包,为村庄将土地全部收归集体后重新分配提供了难得的机遇。按照政策要求和村民意愿,土地应按地级和亩数均分到人;但如果简单地将土地具体划分到村民个人,又将重复第一次土地承包时的问题,即土地碎片化的问题。此外,土地重新测绘和分配,既容易引发纠纷,也会加重土地流转过程中的成本。正是在这一背景下,X村党支部抓住该村土地再次调整的机会,提议在“群众自愿、土地入股、集体经营、保障利益”的原则下成立农业合作社,将土地通过“虚拟确权”的方式入股合作社,这成为X村彻底解决土地二轮承包过程中土地经营碎片化难题的重大创新。具体地说,“虚拟确权”,就是“确人、确权、不确地”,将村庄所有土地虚拟化或数字化但却不划定具体的土地位置,让农民对自己土地的承包权、经营权以及相应的土地亩数(一定的量化股权)进行确认,使之一方面在资产上形成对土地的家庭所有,同时又无法在实质上形成对具体的某个地块的自利性占有。基于此,村集体再将村民所有入股合作社的土地连接成片。在形式上,入股合作社这一过程只是通过虚拟地权的方式将村民整合进村级集体经济组织;但实质上,村民通过建基于合作社的共同经济利益又重新组织起来了,村庄集体土地的整合,为村庄治理奠定了坚定的经济基础。(二)诱之以利，动之以情:土地流转中党支部另类的政治动员在集体土地制度的保证下,“虚拟确权”能够解决土地连片、群众联结的方式问题,但却不能解决农民加入合作社、参与集体经济的意愿问题;事实上,“虚拟确权”只有吸引尽可能多的村民加入合作社,才能真正实现集体性利益关联。为了解决村民在土地流转过程的合作意愿问题,X村党支部采取了一系列别具一格的动员策略,概括起来就是两点:诱之以利,动之以情。一方面,对大部分村民进行利益诱导。土地是农民的命根子,事关农民最根本的经济利益;而要让村民自觉地将自家的土地流转进合作社,适当的经济利益诱导是必不可少的。对于大多数农民来说,自行耕作都不是理性的选择;事实上,很多农户家的土地都抛荒很多年了;而加入合作社在经济收入方面的预期却是确定无疑的,而这就是X村劝导村民加入合作社的重要理由。在调研中,有村民提到,农业耕作、尤其是粮食作物耕作的获益空间很小,“在好的年份,每亩每年才200到300元(的纯利润)”;而土地流转进合作社后,能保障村民即时的或短期内的稳定获益。加上该村留守进行农业耕种的村民多数已经超过50岁,而合作社规定,通过土地流转、入股合作社的村民,只要年满60岁,每年即可稳定地获得2 400元红利。基于这些经济利益的计算,大多数村民都在党支部的动员下,参与了本次土地流转。在本轮土地流转过程中,也有少部分村民开始并不同意将自己的土地进行流转。主要涉及以下两类人:一类是可以通过耕种获取不错经济收益的人，另一类是不具备外出务工条件、只能依靠土地满足最低生活需求的人。这些人尽管只是少数,但他们的存在,也足以导致土地无法成片、处于碎片化状态,既影响农业机械化的大面积推广使用,又会增加合作社的管理成本和耕地的种植成本。基于此时村庄内部的主要矛盾已经演变成了大多数已经参加流转的村民与不愿意合作的村民之间的矛盾,为了确保绝大多数已经加入合作社的村民的土地尽量成片，以最大化地推广大规模的机械化耕种,根据大多数村民的意见,对于那些预期并不会亲自耕种土地但又不愿意参加土地流转、最终仍然可能将土地抛荒的那些人,X村给他们分配的是那些不影响机器耕种大局、处于边远地方的土地。当然,这类倒逼机制,作为一种有效逆推的社会法则,只是针对可持续社会发展中社会矛盾和困境等解决棘手问题的权宜之计。事实上,一些起初并不乐意参加土地流转的村民在观望一段时间、看到合作社的发展前景后,也放弃亲自耕种土地而加入了合作社。最后的结果是,X村95％的土地都流转进了合作社。另一方面,在利益诱导的同时,也对所有村民进行情感照顾。村民、尤其是一些老年人对于土地的情感并不总能用金钱来衡量与交换。基于这种实际情况,X村在土地流转之余,还给每家每户预留了二分土地作为自家菜地,既解决生活所需,也满足村民对土地的情感寄托。这样一些亲民举措,也让X村党支部赢得了民心,其土地流转政策得到了绝大多数村民的理解与支持。X村的土地二轮承包就这样通过“虚拟确权”的形式,辅之以利益+情感的政治动员策略，不仅完美地完成了任务,而且为该村在新形势下集体经济的振兴奠定了基础。

第一作者及学生

股份权能设计——土地流转后

村民财产权利与集体统筹的平衡

2014年《积极发展农民股份合作赋予农民对集体的资产股份权能改革试点方案》指出,股份权能就是“农民对集体资产股份占有、收益、有偿退出及抵押、担保、继承权”。有学者指出,《民法典》规定的所有权的占有、使用、收益、处分四种权能,不仅涵盖,而且还扩展了农民对集体资产的股份权能。X村“党支部领办的合作社”,是建立在土地流转基础上的股份合作社,其股权由集体股、个人股和资本股三部分组成。其股份的制度设计直接决定着村集体、村民个人与外来资本之间的相互关系,它不仅关系到农民财产权利的实现,还关系到村庄集体经济能否真正地发挥集体统筹作用。基于此,X村党支部针对股份权能的占有、使用、收益、处分等四个方面,进行了一系列的制度创新。

(一) 股份占有权:静态股权管理、多元股权结构与预定比例入股

股份的占有权能否通过资产量化后持股实现,主要受到股东认定时间节点、股东认定方式的影响。股东认定时间节点是确定集体成员利益边界的前提。为了鼓励村民在入股时既慎重考虑又能够积极参与,同时也为了避免后续股权调整过程中的纠纷,以降低管理成本,X村合作社采取静态股权管理方式,即一次性确定股东数量和股权数量,将村民个人相对于村庄集体的财产权利从一开始就固定下来。

与股权管理方式相适应的是股东认定方式。股东认定方式,主要包括股东认定原则与股权分配规则。为了提高土地经营的效益,合作社不可避免地需要引进农业技术人才、职业农民等现代经营方式以及外来资本的投资。因此,X村党支部在“尊重历史、兼顾现实、程序规范、群众认可”的股东认定原则下,设定了三类股份,分别是以水利、电力、机械、仓库等生产资料入股的X村的集体股,以土地入股的村民个人股(在X村,土地都是均分的,愿意流转土地的农民把自己持有的土地以1股计算,进入合作社)和以技术、人力和资金入股的资本股,最终形成了多元的股权结构。

为了保证资本进入情况下合作社的集体属性,对于资本股这类外在于村庄的利益相关者或者力量,X村党支部设计了一种预定比例的入股机制。具体来说,就是合作社在划定股份前,就将所有股权划分为两大部分:一个部分是X村的集体股和X村村民的个人股,预定其比例为51％,其中村集体股和村民个人股又各占1／2;另一个部分是资本股,预定其比例为49％。对于入股资产的评估,首先是评估生产资料,以确定集体股的价格;然后将对应的土地按生产资料的价值进行定价,确定村民个人股的价格;最后再定技术、人力和资金的价值,以确定资本股的价格。在X村合作社成立时,生产资料估价为331.5万元;相应地,土地也定价为331.5万元;资本股的总价就限定在637万元。与此同时,为了增强资本股的稳定性,X村还通过让职业农民落户、让外来人员购买村内集体房屋或者享受村集体福利等方式,将资本股的入股者变为本村人,以促使外来资本的内部化。这些制度设计,保证了作为土地承包权与经营权这些物权主体的农民能够分享到土地增值的利益;同时,在大力吸引先进生产要素加入的情况下,也确保了合作社的集体属性。

(二) 股份使用权:股东大会与一般事务参与

在X村,为了实现土地效益的最大化,不仅大量吸引先进生产要素入股合作社，还成立了具体负责生产经营活动的农业公司,正式形成了“党支部+合作社+农业公司”的模式。在这一模式下,党支部负责政治领导与重要政策的制定;合作社作为集体统筹平台,履行着监督与分配功能,负责做好生产关系的协调工作;而农业公司则是在上述保证与监督下,高效地生产与经营。作为统筹平台的合作社,为了将潜在的权利转换为可操作的现实权力形式,成立了党支部领导下的法人治理结构,包括股东大会(也是村民大会)以及由股东选举的理事会和监事会共三个机构。股东大会是最高决策机构。理事会,属于决策管理层,具体负责公司的发展思路,包括计划的排列和方案的制定等。监事会,负责监督农业公司的运营情况和账目管理,以确保农业公司正常、合法经营。

可以说,股东大会是村民充分行使其股份使用权能的重要平台。所谓股份的使用权能,就是对集体财产进行管理、决策、监督的权利。村民以地入股进入合作社后,也就拥有了对合作社重大事务的决策权、生产经营的知情权、监督权、资产收益权等权利。村民的股份使用权能主要体现在两个方面:

第一,股东大会。从合作社成立开始,围绕土地流转工作的开展、利润分配规则制定等重大事务,村党组织召开了数次会议。这些会议的目的,一是为了集群众智慧共同协商解决面对的困难,二是为了动员村民广泛参与合作社,以达成广泛的同意。在合作社成立之后,虽然日常的生产、管理事务委托给代理人,不需要全体村民的参与,但针对合作社的经营情况,X村仍会每年召开股东大会告知村民当年的利润情况、利润积累量以及村民个人资金的增长额,让村民感受到集体合作社与自己紧密的利益关联。

第二,一般事务参与。除了股东大会,村民还能够实现对农业生产全方位的日常的一般事务参与。在村庄内,农业生产具有全开放性,村民的日常生活就处于农业生产的场景中,因此,熟悉农业生产的村民很容易进入农业生产的具体过程,例如及时发现农作物的生长情况,并将信息上报给生产负责人,从而形成有效的介入,减少生产损失。在某种程度上,这也可以构成对农业公司代理人的监督。

基于股东大会和一般事务参与,村民几乎全体卷入村级合作社的生产管理当中,既参与了重大事务的决策过程,也通过全方位的日常的事务参与，确保了其股份使用权,从而最终有助于保证村庄的集体利益。

(三)股份收益权:非资本逻辑分红与老年人优先

股份收益权即股东依据股份所参与的集体资产的收益分配。一般情况下,合作社盈利后会尽快给股民分红,以体现合作社的盈利能力,也有助于稳定股民的投资信心。但在X村,基于对合作社的不同认知与独特定位,党支部创设了一种特殊的分配方式。我们知道,一般的合作社主要被定位为经济共同体,合作社的目的就是要在经济上为农民增收。而在X村,根据党组织的定义,党支部领办的合作社不仅具有经济意义,更具有社会意义;它不仅需要在经济上保证农业生产的稳定与丰收,更是保障村庄社会有序运行的重要平台。因此,X村的合作社虽然以市场规则入股,但却不以资本逻辑分红。在2008年成立时,该合作社就明确规定了利益分配原则中“什么时候分”和“怎么分”两大问题。

1.利益分配机制 合作社是否进行利润分配,取决于农业公司的发展规划。正如X村L书记所说,“需要等到合作社的盈利大大超过投入量时,才会按照股份给村民分红。”因此,在短时间内,X村的入社村民都不会享受到股份分红。在不分红的情况下,X村村民依旧愿意支持合作社的发展,正是基于合作社发展过程中所体现出的可持续性和公共性;这种公共性,极大地提升了村民的投资信心，同时在一定程度上摆脱了股民对集体经济“增长性”刚性诉求的约束。

当前阶段,X村合作社的盈利主要反哺到以下三个方面:首先,是合作社自身扩大再生产所需要的二次投入。合作社在达到盈利前需要大量的投入,包括按股份比例和经营效益给予农业公司应得的工资和分红、农业灌溉和机械设施等生产资料的再投入等。其次,是村级福利,主要包括过年过节时分发的大米、酒、鱼等生活福利,以及收获季节、年中、年底时分发给全体入股村民的合作社自己种植的粮食。最后,是年满60岁的入社村民的分红。虽然入社村民不按照股份分红,但X村的合作社规定,不管当下合作社的盈利情况如何,只要入股村民年满60岁,合作社都会整合村庄产业的所有力量,给每位老人每年发放2 400元福利。除此之外,60岁以上的老人还可以享有免费午餐、重阳节免费旅游、免费体检、老人福利房(一套售价为6 000元、面积为70平米的单元房)、“夕阳乐园”敬老院等老人福利。除了上述投入,合作社余下利润全部进入合作社的积累程序。

根据X村合作社的分红规则,入社股民在共享利益的同时,也应共担市场风险。但为了降低村民个体遭受市场风险带来的损失，合作社本身设立了三重风险防御机制。第一重防御机制在于合作社的求稳经营。党支部引领下的合作社是在社会层面来运行的,主要承担的是社会保障功能。因此,在经营过程中始终坚持“有多少米,就用多大锅”的理念,追求稳步上升,坚守“可多赚也可少赚,但不能亏本”的底线。第二重防御机制在于合作社进入积累程序的利润的应急功能。X村的合作社主要种植的是经济作物,其市场风险远高于粮食作物,而进入积累程序的利润就可以在一定程度上分担这一风险。第三重防御机制在于党支部通过自身力量或者动员村民力量帮助合作社协调市场销售。例如2012年,合作社种植的大姜遭遇市场不景气,党支部就通过自身力量找到姜汁酒企业对大姜进行深加工,化解了市场风险。如果风险超出合作社的承担范围,根据规定,入社村民要一同承担市场风险,这一方面能降低将市场风险转化为社会风险的可能性,另一方面也会促使村民增强对合作社事务的关注度和参与度。

2.利益分配主体 年轻人是村庄发展的主力,他们劳动的成果不仅要造福于整个村庄发展,更要给村里众多的老年人提供福利。在X村,虽然年轻人也能获取村庄普惠性的福利,但他们获得的福利远没有老人高,因为X村实行的是集体经济优先照顾老年人群的分配政策。这种看似不公平的代际分配制度在X村成为定制,主要基于以下两方面的考虑：一是村庄经济的积累,离不开老年人曾经的努力与贡献。二是老年人优先的分配政策,在横向和纵向维度都制造出了平衡的模糊空间。在横向维度上,“每个家庭都有老人”,这种分配政策能够获得大多数家庭的认可;在纵向维度上,“每个人都会成为老人”,出于对未来的预期,年轻人也认可老年人优先获得村庄福利的规定。

老年人优先分配的原则, 遵循的并非救助逻辑, 而是让老人群体在村庄治理中发挥统合作用的治理逻辑。看似不公平的分配, 事实上在某种程度上达成了集体利益分配的平衡与公正, 绝大多数参与者并没有被剥夺感。而且, 这种分配次序安排能够抑制村庄内部分利秩序的形成, 保障了合作社的可持续运营。

上述利益分配规则,在分配经济利益的同时,也对村民实行了道德教化,一方面塑造了村庄的发展面向,另一方面营造出了村内敬老爱老的风气,让村庄里的老人从个体的老人真正变为了集体的老人。

(四)股份处分权:有约束的退出

股份处分权即股东对股份的“有偿退出、抵押、担保、继承”等方面的权利。从产权角度来说,学者们通常认为,“股权处分制度设计由农村社区股份合作制顶层设计与农村社区实际情况决定,通过限制交易和转让行为,影响农民的处分权能”,呼吁产权结构开放。但这种观点更多的是从市场角度和经济角度考虑问题,而土地不仅仅具有经济价值,更具有社会价值与政治价值,国家和集体对土地利用的主导性、管控性有其必要性。尤其对于市场发达程度不高的地区而言,在短时间内,土地的产权结构开放并不会给农民带来较高的收益,还会威胁村集体的统筹功能,以及农村作为“蓄水池”和“稳定器”的作用。因此,X村合作社实行有约束的退出机制,一方面确保了股东的集体性、股份比例的稳定,另一方面也确保了土地的兜底功能,帮助农民守住了底线。具体来说,合作社章程规定,股份不可取消,只可转让,且转让只能在原有的持股人中进行。如果一定要撤销股份,则需要通过理事会成员和股东大会的同意,确保撤销的股份利益不影响公司的运行方可实行。

党支部领办——经营权

向集体回归以及代理人风险规避

土地流转及社会效益优先的股权制度,只是村庄集体经济服务于乡村治理的第一步;如果村合作社无法通过集体农地获取收益,同样无法实现村庄公共产品和公共服务的供给,也无法支撑村庄的有效治理。基于此,X村建立起“党支部领办合作社”制度以及特殊的人才培养机制,一方面促成土地经营权向集体回归,以确保农业增值收益在村,为村集体再分配提供基础;另一方面通过党支部统筹合作社、合作社领导和村两委指导监督农业公司等形式,最大限度地避免代理人风险,保证了集体资产的安全。

(一)回归集体的经营权

2014年中央1号文件对农村改革进行了全面部署,并于2014年12月进行了新一轮农村土地制度改革试点工作。该土地制度改革顺应农民保留土地承包权、流转土地经营权的意愿,将土地承包经营权分置为承包权和经营权,实行所有权、承包权、经营权分置并行。土地权决定了收益权,也就是农业增值收益或农业剩余由谁来得的问题。

在市场机制的作用下,农业并不总是创造财富的源泉。首先,从结果看,农产品丰收与否,都会引发价格在一定区间的变动。丰收可能导致产品滞销、价格下跌,而歉收虽然带来价格上涨,但却因为缺少量的累积仍然无法实现规模较大的盈利甚至致富。其次,从种植品种看,一般粮食作物受制于粮价控制,不可能有高额利润;而品种新奇特的农产品,虽然单价高,但不可量产,最终只能获得平均利润。此外,粮食作物虽可大量种植,但单价低;经济作物即使单价高,但因种植数量有限,大规模盈利仍然难以实现。在几乎不可能创造巨大收益的情况下,仍旧有大量资本进入农业领域,这必然存在收益的灰色空间以及潜在的不可控的风险。最为常见的就是资本将土地经营权和承包权进行抵押可能引发的金融风险,以及资本进入农业领域的“套补”行为。这不仅损害了国家利益,还浪费了已经投入到土地中的人力物力,并且扰乱了农村的生产经营秩序。

为了提防这类情况在本村出现,X村党支部确立了“农业剩余在村”的基本原则。具体做法是,土地流转后所形成的所有权和经营权归村集体所有,承包权则归农户保留。将土地的经营权收归集体并保留在村内,也就等于将农业增值收益留在了村庄内部,不仅推动了村集体经济发展,更重要的是为村集体控制经济收益的再分配权提供了基础,从而增强了村集体的统筹能力。村党组织在避免资本下乡与农民争利以及引发金融风险等问题的同时,也帮助村集体重新掌握了村庄的领导权,进而将村庄打造成一个团结稳固的利益共同体。“把农民组织起来,将确权后的土地流转给村集体,走村集体合作化之路应该还是中国农村发展的方向。”

(二)代理人监督:党支部领办功能与人才培养制度

集体经营并非经济发展的灵丹妙药。事实上,在“党支部+合作社+农业公司”的经营模式下,将经营权收归集体所有,容易造成两类集体资产安全问题。其一,农业公司在生产过程中架空集体,侵占集体资产;其二,村集体在经营过程中既是裁判员,又是运动员,容易滋生腐败。因此,为了保证集体资产的安全,也为了保证村庄这个利益共同体的团结稳定,既要实现对农业公司代理人的监督,也要实现对合作社代理人的监督。

在X村,对农业公司代理人的监督主要靠发挥党组织的领办功能。所谓领办,不是直接参与管理和经营,也不是形式上的指导,而是统筹。党支部对合作社领办,就是在党组织的监督下,帮助合作社明晰其经营模式、收益分配原则等,从计划和分配环节而非生产环节对农业公司进行有效控制与监督。比如,在计划环节,农业公司需要在具体生产前,根据市场需求和专业预判上报年度经营计划,包括种植面积、种植种类、成本、预计产量、市场价位、风险等。计划需要在合作社知悉并同意之后,上交村两委进行表决。村两委会针对农业公司的计划给出指导意见,意见主要是对计划方向的把控,并不涉及计划的具体内容。为了科学地拿捏监督的分寸,有效把控经营计划的方向,合作社管理人员和村两委工作人员需要时刻了解市场情况,预先做好相关的市场调研。计划一旦通过,农业公司必须严格执行,从而在源头上对农业公司可能的损公肥私行为或者不符合科学生产的发展愿景进行控制。在分配环节,因为合作社与农业公司之间、合作社成员互相之间以及农业公司成员互相之间都具有明晰的股权,所以,这些利益相关者互相之间的利润分配关系也是明确清晰的,整个分配过程就得到了较好的监督。

在X村,合作社代理人几乎都是村两委成员和村企领导,因此,对作为“自己人”的合作社代理人进行监督,难度相对较大。X村党支部从2000年左右就开始为村庄培养后备干部,依靠村庄建立的人才培养和管理机制,从三个方面对合作社代理人的行为进行约束。首先,基于熟人社会的特点,建立起以人品为基础的人才挑选标准,对合作社代理人进行道德约束。如X村L书记所说,“培养的后备人才首先要人品好,还得有忠诚度,不然培养就是倒向的,是不能培养的”。其次,全方位地培养后备人才,对合作社代理人形成竞争性与替代性约束。合作社的管理事实上是村庄综合治理的核心,这就要求合作社代理人有对村庄进行有效管理的综合能力。为了建立一支能够胜任村庄综合管理的后备队伍,村集体每年支出不低于20万的培训费,对后备人才进行各种业务培训,让他们在多个岗位历练,全面了解村庄,积累多方面的工作经验。通过这种方式,X村党支部建立起了一支随时可替代现有合作社代理人的队伍。这种后备人才或替代队伍培养的制度,一方面倒逼现有的代理人认真履职,否则随时可能被替代;另一方面也提升了X村整个干部队伍的素质,为村庄治理提供了稳定的人才储备。第三,为合作社代理人提供高薪,形成对合作社代理人的利益约束。这些村干部或者合作社代理人,根据“工资定下,分工无限”的规定,需要承担村庄治理中安排的所有任务,虽然他们只拿村企支付的一份工资,但X村的村企工资水平远高于当地平均工资水平,因此,这些村干部事实上享受的都是本地的高薪。例如X村的村主任,也是村企的总经理,其年薪为20多万,而当地普通工人的年薪约4万元。在某种程度上可以说,这种高薪是督促村集体组织中代理人尽职尽责的一种重要约束，而这些制度与文化建设为村庄利益共同体的巩固创造了良好的社会与政治生态。

结论与讨论

在家庭联产承包责任制的大框架下,我国很多地方事实上都在探索发展集体经济的创新之路。但现阶段的新型集体经济已经与40年前的集体经济,从内容到形式都发生了质的变化。集体概念也已经从行政化集体逐渐转向了市场型集体;人民公社时期的合作社也逐步接近“罗虚代尔式合作经济模式”。因此,探索农村集体经济的发展不能封闭在一个狭隘的领域中,历史上的集体经济组织也决不是今天农村经济振兴的唯一形式。新时代乡村振兴赖以存续的生产方式、经济基础和生产组织形式究竟采用何种模式,仍然值得理论界与实务界去继续探讨。

从目前来看，山东烟台市X村“党支部领办合作社”的经验是这些创造性探索活动中相对比较成功的一个鲜活的案例。X村的党建型合作社不仅仅是在形式上解决了“谁来种地”的问题,更重要的是,它为新时代实现乡村治理的持续稳定有效提供了一条新的思路。

“党支部领办合作社”是一条以党建引领为核心、以集体经济建设为载体来实现村庄公共性重建和有效治理的路径。这一模式突出了乡村治理的持续稳定有效必备的两个条件:一是村庄集体经济的发展,二是村庄党建;而从X村的经验来看,归根到底,还是有赖于党建。具体地说,X村的党建引领主要体现在两个方面：首先,在集体经济发展的目标上,党组织保证了集体经济的发展是基于社会目标而不是仅仅着眼于经济目标。集体经济只是村集体重新掌握经济的主导权从而形成村庄发展规划的抓手,获取经济收益只是集体经济的发展目标之一,其本质是要保障农业的进步、农村的持续稳定以及农民的全方位发展。其次,在集体经济发展的过程中,党建引领还保证了村庄经济发展的集体性,既确保在资本进入时始终坚持合作社“姓公不姓私”,同时又兼顾一家一户与村集体的利益,坚持了我们党的农村发展基本政策。

正是基于党建引领对于X村集体经济发展的独特作用,本文也将新时代我国广大乡村地区正在探索的这类党建引领型集体经济发展模式统称为“党建型集体经济”。党建型集体经济是一种以党的引领为核心、因地制宜为关键、村庄共同体建设为依托、共同富裕为目标的新型集体经济发展模式。具体来说,党的引领为核心就是要发挥党组织的政治优势,在集体经济发展过程中做好动员、组织、统筹、监督等工作,降低外部资源落地的成本,提高资源与分散农户对接的效率,保障经济发展过程中的公平与正义等,而非直接介入生产过程扮演经营者角色。党建引领的目的,就是重建农民利益纽带和共同体意识,重塑乡村治理的社会基础,提升乡村治理的有效性,最终实现党的领导、产业振兴和基层治理的良性循环。

与集体经济的复兴在很多地方正在成为乡村治理重要经验一样,党建型集体经济也正在成为集体经济发展的普遍模式。我们都知道,农村集体经济的股份合作制改革是适应市场发展的选择,但股份化后的集体经济能否保持其集体属性并且继续发挥其集体统筹功能,这就涉及农村经济权力掌握在谁手里、如何取得以及如何运用等一系列问题。而“谁得到什么,什么时候得到以及如何得到”的问题,显然超越了经济学的范畴,成为一个经典的政治学问题。也就是说,在振兴农村集体经济的过程中,我们的目标决不局限于将村民从形式上变成合作社的股东,而是要通过这种形式重新塑造一个人格化的集体。如果仅仅只是在经济上将村民股民化,那么集体经济塑造的就只是一个分配型村庄,股东掌握村庄经济权力,村庄仍然是一盘散沙,从而无法完成对村庄政治上的统合。这样的村庄集体经济不仅无法对接新时代乡村治理的现实任务,甚至也没有从根本上超越家庭联产承包责任制。而党建型集体经济,则由于党组织独特的政治核心作用,可以保证集体经济制度的设计既能顺应经济发展与社会进步的百年大计,也能够基于村庄公共利益和社会效益,一方面为村庄争得统一的发展权,另一方面也可兜底村庄弱势群体,从而形塑村庄的公共性,实现村庄的有效治理。

当然,山东烟台市X村的党建型集体经济只是目前相对比较成功的一个案例。而这一模式的成功有其自身的组织基础和社会基础,其经验不宜通过行政方式强硬地在其他地方植入,那样只会导致“改革—挂牌”的形式逻辑应付。例如2021年7月我们在武汉新洲区调研时发现,当地也在学习党支部领办合作社的经验,但党支部成立的合作社仅仅是一个承接上级部门扶贫资源的平台,只有村两委成员加入的合作社并未实现集体经济建设应该发挥的经济和社会效益,并且整个合作社一旦离开政策资源就无法持续。与此同时,当该模式成为一个正式制度输入时,还会存在治理成本问题,包括推行成本、落地成本甚至是强行植入后的地方策略行为。因此,X村党建型集体经济可以看作是符合地方实际的行为选择,其更长远的政治、经济意义仍然需要在更长的历史时段中去考察。正如我们所看到的,今天一些乡村的集体经济振兴实践是对家庭联产承包责任制的某种扬弃,而40年前的家庭联产承包责任制也是在特定历史条件下对人民公社化的集体经济的一种否定,并且以它为起点,中国开始了政治与经济体制的一系列改革,并且取得了改革开放40多年来伟大的历史成就。这也说明集体经济本身也是具体的、历史的,是与特定的生产力、生产关系相适应的。新时代的中国乡村,究竟需要何种生产组织形式,需要何种权力组织模式,仍然需要在实践中探索。