《财政研究》向辉等：债务限额、土地财政与地方政府隐性债务

债务限额、土地财政与地方政府隐性债务

向 辉  俞 乔

内容简介

全国开展地方政府债务治理以来，地方政府债务由预算外逐渐转向预算内，债务管理方式从运动式治理逐步向规则治理和市场机制建设转变。新预算法实施后，随着债务限额、债务预警系统等治理工具的应用，显性债务得到有效治理，但隐性债务问题却逐渐突出。地方投融资平台依然是地方政府主要的预算外融资方式，同时PPP、政府产业投资基金（或“政府引导基金”）等新方式大量涌现。隐性债务问题既产生于当下的地方政府投融资体制和财政分权的制度安排，也会受到新的债务治理工具的影响。

本文构建一个关于地方政府行为的模型，通过引入“财政透明度”和“审计力度”等因素，讨论债务限额对地方政府隐性负债的影响。与当前的“软预算约束”、“官员标尺竞争”等理论框架不同，本文模型更侧重对债务治理工具作用的讨论。研究发现，为规避债务限额可能会导致地方隐性债务的增加，而增强财政透明度和审计力度有助于约束政府的预算外活动。对2012-2017年来隐性债务产生的两种重要途径——地方投融资平台模式和PPP模式的计量分析为模型推论提供佐证。进一步实证发现土地财政对地方政府投融资平台和政府与社会资本合作（PPP）两种不同的预算外融资方式的影响存在差异。相较于PPP模式，地方投融资模式更加依赖于土地财政，当土地出让收入增多时，地方投融资平台举借更多的债务，而对PPP投资没有显著影响。本文通过对土地财政功能的分解对此做出解释。

上述研究表明，在债务管理实践中，推动地方政府的财政透明公开，提高审计力度和建立完善的政府债务审计制度对隐性债务治理具有重要意义。此外，在债务规则的设计中，不仅要考虑预算内的显性债务，还应考虑地方政府预算外的策略行为，进一步将广义的公共资产和隐性债务纳入到全面地方政府债务管理体系之中。仅仅对显性负债进行限制可能会导致地方政府通过出售公共资产、隐性负债等方式筹集资金。最后，通过深化改革地方政府投融资体制，推动PPP模式的发展有助于改善地方政府对土地财政的依赖。

向　辉，清华大学公共管理学院博士研究生　　　　　

俞　乔，清华大学公共管理学院教授、博士生导师 

（本文内容由作者提供，仅代表作者个人观点）

全文刊发《财政研究》2020年第3期

·马文涛等：全球视角下的财政透明度与政府债务：机制识别与现实启示

·张庆君等：财政分权、地方政府债务与企业杠杆：刺激还是抑制

·何德旭等：地方政府债务违约风险降低了吗 ?

策划：邢    丽      

采编：于婧华     刘柯彤（实习）

（封面图片来源：https://www.fotor.com.cn）

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