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【建纬观点】2017年中国PPP政策观察报告（一）

【建纬观点】2017年中国PPP政策观察报告（二）财政部政策观察

2017年中国PPP政策观察报告

2004年颁布的重磅文件《国务院关于投资体制改革的决定》明确指出：“国家发展和改革委员会要在国务院领导下会同有关部门，按照职责分工，密切配合、相互协作、有效运转、依法监督，调控全社会的投资活动，保持合理投资规模，优化投资结构，提高投资效益，促进国民经济持续快速协调健康发展和社会全面进步。”字字切中要点。不言而喻，发改委对于鼓励社会资本成为投资人加入PPP项目来说是非常重要的监管部门。2016年年末时，发改委联合证监会发出《关于推进传统基础设施领域政府和社会资本合作（PPP）项目资产证券化相关工作的通知》，为2017年发改系统推进PPP开启了一条利好的政策线索。比起财政部，发改委政策更侧重于调用各种投融资渠道（比如企业债、ABS等）不遗余力的引导、鼓励社会资本，尤其是民营企业参与各个领域PPP项目的投资；在给予各种支持利好的同时，发改委又与财政部及其它部委密切配合出台政策，守护着不发生系统性风险的底线，其具体表现就是发改委的大部分重要政策文件中都可以找到强调政府不得违规融资、增加债务风险的条款。这是观察发改委政策应该注意的细节。发改委的重要职能之一是对市场价格进行监管，PPP领域使用者付费的项目需要发改委的重点监管，既要建立健全调价机制维护社会资本方的利益又要防止因垄断导致不合理收费损害社会公众的利益。

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PPP项目现实情况与投融资政策引导的偏离

根据国家发改委官方网站，国家发改委主要职责包括：承担指导推进和综合协调经济体制改革的责任，研究经济体制改革和对外开放的重大问题，组织拟订综合性经济体制改革方案，协调有关专项经济体制改革方案，会同有关部门搞好重要专项经济体制改革之间的衔接，指导经济体制改革试点和改革试验区工作；推进经济结构战略性调整。早在本轮PPP项目全国推广前，发改委以及发改委的前身计划委员会就已经实践BOT项目。由于PPP项目常常需要建设基础设施，产生固定资产投资，所以，发改委是PPP项目必不可少的给予立项批复的机关。也正因为此，对于PPP模式来说，发改委的角色举足轻重。出于职责范围，发改委必然要印发规范PPP的文件，因此，才会令外界产生发改委与财政部争夺PPP的管理权之说。事实上，争夺管理权一说有失偏颇，财政部与发改委的规范缺一不可。此处顺带指出，PPP模式由于需要做财承受能力评价、物有所值评价，有识别、准备、采购、执行、移交的完整环节，所以PPP项目的立项问题在实践中有些混乱，这也是急切呼唤上位法早日出台给予统一规制的原因。在建纬所PPP中心主任曹珊律师的新书《PPP运作重点难点与典型案例解读》中有对这一问题的专题论述，可以参阅。

供给侧结构性改革以及投融资体制的改革显然都是属于发改委的职责范围之内。发改委作为国务院组成部门，其政策是与国务院保持一致的。国务院《关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》（国发【2014】60号）是我国目前投融资体制改革的纲领性文件。该文件特别强调了推进经济结战略性结构改革，需要在公共服务、资源环境、生态建设、基础设施等重点领域充分发挥民间资本的作用。文件提出：“为推进经济结构战略性调整，加强薄弱环节建设，促进经济持续健康发展，迫切需要在公共服务、资源环境、生态建设、基础设施等重点领域进一步创新投融资机制，充分发挥社会资本特别是民间资本的积极作用。”显然，国家制定宏观政策的出发点是在政府与社会资本合作中，希望民间资本能够更加活跃，以达到经济结构战略性调整的目的。然而，政策指向哪里，可能就意味着哪里的现实情况与设想尚有差距。

截至2018年1月5日，参与PPP项目投资的15强企业中只有两家是民营企业，其余均是国有企业。自从2014年PPP模式自上而下大力推广以来，民营企业在PPP领域中的市场份额自2015年底以来呈现出持续下降的趋势。甚至有媒体爆出部分地方为国有企业量身打造PPP项目的新闻，因此有人说中国PPP项目是国有企业的盛筵。建纬律师事务所也曾发文指出，我国的PPP项目的第二个P应警惕不要演变为Public,而非其本应是的Private。并且，明树数据2017年中国PPP发展年度报告的统计数据显示，从回报机制角度看，已入库项目中，政府付费类项目数量最多，可行性缺口补助类项目总规模最大，使用者付费类项目数量与规模均较小。这些统计数据以及实际情况都告诉我们，PPP模式在我国目前依然还是主要依赖政府付费。政策导向的结果显然还没有实现。在PPP项目中，政府仍然承担较大的支出责任。政府应加强对政府付费类项目的审查，同时应注意挖掘项目收益点，强调按绩效付费，避免PPP项目沦为地方政府变相融资的工具，有悖于政策的目的和初衷。

而对于民营资本来说，更是面临着融资的压力。金融机构出于风险和收益挂钩的投资理念，往往青睐的是大型央企以及其他国有企业做工程资本的项目。莫说对于PPP项目而言，即便是非PPP项目投资，融资难在我国国情下本就是个不新奇的事实。银行往往通过名股实债的方法作为财务投资人与工程资本组成联合体，由工程资本作为劣后。民营企业的资本实力难以与央企、大型国企匹敌。

此外，2017年7月，国家发展改革委《关于加快运用PPP模式盘活基础设施存量资产有关工作的通知》（发改投资【2017】1266号）犀利指出：已实施PPP项目中新建项目多、存量项目少，不利于盘活存量资产、提高基础设施运营效率。发改委通过该通知组织各地报送PPP模式盘活存量资产的案例，并在2018年1月公布了最终入选的6个典型案例。与发改委的该文件相呼应，财政部92号文也提出了审慎开展政府付费项目。事实上，财政部《关于市政公用领域开展政府和社会资本合作项目推介工作的通知》（财建【2015】29号）就提出：“坚持存量项目为主。推介项目以使用者付费为主……”然而，逐利的社会资本并不会仅仅因为政策的导向而涌向存量项目。PPP项目经过四年的发展，客观的说，是与政策的导向有所偏离的。

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发改委重点文件观察

在本报告中，我们选取了发改委单独或其与其他部委联合发文的PPP文件，共32件。下文将发改委的政策分为三条线并加以观察和分析，根据文件内容做不同程度的综述或分析。虽然鼓励社会资本发挥投资主体作用或参与管理运营，对PPP模式的推广几乎体现在每一个文件中，但是从文件本身的表述和立意上看，我们认为发改委的政策依据其侧重点，可以大致理出三条线索。我们将其用下图统计表示，便于把握。可以看出，第一条线：激发市场主体活力，各领域推进供给侧结构性改革是政策的中心，占比75%；第二条线：政策开路，为社会资本方和项目公司提供多种融资渠道，占比19%；第三条线：PPP项目中的使用者付费价格监管占比为6%。下面分而述之。

（1）激发市场主体活力，各领域推进供给侧结构性改革

国家发改委通过一系列政策进一步开放基础设施和公用事业领域，吸引民间资本参与投资相关领域，调整基础设施和公用事业领域的供给方式，大力推动供给侧结构性改革。在发改委出台的一系列政策中提及供给侧结构性改革的文件主要有24个，详见下文：

该意见旨在引导资源型城市逐步摆脱传统发展模式依赖，培育发展新动能，加快实现转型升级，提出要综合运用市场机制、经济手段和法治手段，积极稳妥化解钢铁、煤炭等行业的过剩产能，加快处置“僵尸企业”，实现市场出清。鼓励资源型城市的民营企业参与中央和省属国有资源型企业混合所有制改革，探索混合所有制企业员工持股。大力推进投融资体制改革，积极推广政府和社会资本合作（PPP）模式。

《通知》提出加大财政支持力度；探索多元化融资方式，多渠道解决项目融资问题，降低融资成本；扩大市场准入，大力支持有实力、有信誉的民营企业进入清洁供暖领域。

建设特色小（城）镇是推进供给侧结构性改革的重要平台。发挥政府在脱贫攻坚战中的主导作用和在特色小（城）镇建设中的引导作用，激发市场主体活力，共同支持贫困地区特色小（城）镇建设。通过探索多种类型的PPP模式，引入大型企业参与投资，引导社会资本广泛参与。

通知要求大力推进林业供给侧结构性改革，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用和更好发挥政府作用，立足林业生态建设实际，切实转变政府职能，积极创新林业投融资机制及金融产品和服务，形成政府性投资、金融资金和其他社会资本的合力，进一步拓宽林业生态建设投融资渠道，提高林业项目建设管理水平，加快推进生态文明建设。

该实施方案中提出统筹政府与市场的作用，发挥政府投资的引导作用，中央预算内投资主要支持没有回报率或回报率极低的公益性、基础性设施建设。采取多种方式吸纳社会资本参与，推动建立有利于文化、旅游持续发展的长效机制。鼓励社会资本参与文化旅游相关基础设施建设项目投资。

实施教育现代化推进工程，加快基本公共教育均衡发展，深化职业教育产教融合，提升高校创新人才培养能力，增强教育改革发展活力，是完善现代教育体系、提高教育质量的内在要求，是深化供给侧结构性改革的重要举措，也是保障改善民生、推进脱贫攻坚的现实途径。对义务教育学校、普通高中、职业学校、地方高校、中央高校实行差别化支持政策，发挥政府投资引导，鼓励社会资本加大投入，共同参与教育基础设施建设。积极扩宽投资渠道，鼓励社会力量捐资兴学。推行政府和社会资本合作模式，鼓励企业等社会资本参与除义务教育学校之外的项目建设。

积极吸引社会投资。探索将通过土地整治增加的耕地作为占补平衡补充耕地指标，并适当安排补充耕地指标调剂收益用于高标准农田建设。调动社会力量积极性，共同参与高标准农田建设和管护。各地可探索实行委托代建、特许经营和购买服务等方式，支持专业大户、家庭农场、农民合作社和农业企业等新型经营主体和工商资本投资建设高标准农田。采取政府和社会资本合作、设立基金、贷款贴息、先建后补等方式，支持地方和社会资本开展高标准农田建设。

该通知提出在学校建设中，可使用PPP模式作为主要融资模式，应推进社会资本参与包括义务教育学校建设、教育薄弱县普通高中建设。

本文制定的目的是为了充分发挥信用信息和交易大数据在行政监督和行业发展中的作用，推动政府职能转变，助力供给侧结构性改革。

推进农业供给侧结构性改革，是供给侧结构性改革的重要一环，是当前和今后一个时期农业农村工作的主线。健全政府和社会资本合作机制，完成重大水利工程第一批12个PPP项目试点，制定印发政府和社会资本合作建设重大水利工程操作指南，启动农业和林业领域PPP试点，积极利用开发性和政策性金融推进林业生态建设。鼓励社会资本以特许经营、参股控股等多种形式参与农林水利等项目建设运营，探索通过股权债权融资、资产证券化等多种方式拓宽农业融资渠道，支持符合条件的涉农企业发行企业债券募集资金用于现代农业项目建设。

鼓励按照市场化原则和方式开展“飞地经济”合作。鼓励合作方共同设立投融资公司，采取政府和社会资本合作（PPP）等模式，吸引社会资本参与园区开发和运营管理。

落实工程管护责任，采取多种方式吸引社会资本参与工程建设和管护。推进水管单位管理体制改革，提高运行效率和服务水平，有效降低供水成本。

意见指出加快市域（郊）铁路发展，对扩大交通有效供给，缓解城市交通拥堵，改善城市人居环境，优化城镇空间布局，促进新型城镇化建设，具有重要作用。建立政府投入、各类金融机构和社会资本相互支持的多层次、多元化投融资体系。加强政策引导，政府在安排资金时加大对市域（郊）铁路的支持力度。完善激励机制，鼓励社会资本全面参与市域（郊）铁路投资、建设、运营、管理等各个环节。

该通知犀利指出：已实施PPP项目中新建项目多、存量项目少，不利于盘活存量资产、提高基础设施运营效率。发改委在2016年曾下发发改投资【2016】2698号文提出“盘活PPP项目存量资产”。1266号文与2698号文的不同的之处在于，前者强调的是支持政府用盘活存量资产的方式拓宽基础设施资金来源从而减轻债务负担。存量资产PPP项目中，由于有过运营的历史，政府可能比新建项目拥有更多的数据，有一定的监督考核体系，在项目中可能主动权更大。

该通知提出鼓励和引导民间投资通过PPP、公建民营等方式参与厕所及污水处理、停车场、游客咨询服务中心等乡村基础设施建设和运营。对自身欠缺营利性的建设项目，可采用周边餐饮住宿项目等优质资源捆绑方式吸引民间投资。探索通过购买服务等方式由第三方提供垃圾处理、环境整治等公共服务。（地方有关部门，国家发展改革委、财政部、环境保护部）

为了推进能源供给侧结构性改革，通知鼓励地方政府和社会资本合作（PPP），以特许经营等方式开展微电网项目的建设和运营。

通知确定河北省洋辰投资集团有限公司建设万亩造林园区项目等12个项目作为国家层面联系的社会资本参与林业生态建设第一批试点项目，并对林业生态建设项目向社会资本开放的后续工作作了部署和要求。

通知公布了发改委筛选的农业领域第一批PPP试点项目，并对相关单位后续的工作做了部署、要求。

该意见提出在能源领域引导社会资本加快先进储能技术的推广应用。鼓励通过金融创新降低储能发展准入门槛和风险，支持采用多种融资方式，引导更多的社会资本投向储能产业

其引起各方关注的原因是规定“没有法律法规依据或者国务院规定，不得以各种要求设立分支机构等形式，设定或者变相设定市场准入障碍。”此条规定有助于整个PPP模式投标环境的改善提升。

该意见指出要因地制宜建立新型、适用性强的基地管理体系，鼓励政府和社会资本建立混合所有制企业，参与基地建设和运管。支持符合条件的企业发行绿色债券，用于基地重点项目建设。

意见要求在制定PPP政策、编制PPP规划、确定PPP项目实施方案时，注重听取民营企业的意见，充分吸收采纳民营企业的合理建议，为民间资本参与PPP项目创造更加公平、规范、开放的市场环境。对民间资本主导或参与的PPP项目，鼓励开通前期工作办理等方面的“绿色通道”。鼓励结合本地区实际，依法依规出台更多的优惠政策。对已经采取PPP模式的存量项目，经与社会资本方协商一致，在保证有效监管的前提下，可通过股权转让等多种方式，将政府方持有的股权部分或全部转让给民营企业。对在建的政府投资项目，积极探索、规范有序推进PPP模式，吸引民间资本参与。各地发展改革部门要与当地行业主管部门、工商联、行业协会等加强合作，通过多种方式推介优质项目、介绍典型案例，加大政策宣传解读和业务培训力度，帮助民营企业更好参与PPP项目。

该指南对进一步规范社会资本参与重大水利工程建设运营作出了一系列要求，其明确要采用PPP模式建设运营的重大水利工程项目包括了哪些工程。除了特殊情形外，水利建设运营一律向社会资本开放，原则上优先考虑由社会资本参与建设运营。该指南对于重大水利工程采用PPP模式无疑具有非常重要的参考和规范作用。值得注意的是，该指南也强调了通过保底承诺、回购安排等方式违反违规融资变相举债的项目部不得纳入发改委PPP项目库。

通知规定了水域治理的专项投资补助东中西部的比例原则上不高于造价的30%，45%和60%。规划项目建设资金主要由地方筹措，积极引导社会投资参与建设。

为了鼓励社会资本参与PPP项目的投资，发改委通过多份文件提及融资问题，为社会资本方和项目公司融资提供多样化渠道和政策支持，减少社会资本方的资金压力，吸引社会资本方投资基础设施和公用事业领域，加快我国产业的转型升级。在发改委出台的文件中涉及融资问题的主要有6个，详见下文：

积极开展试点示范。结合贫困地区发展实际，因地制宜开展特色小（城）镇助力脱贫攻坚建设试点。对试点单位优先编制融资规划，优先安排贷款规模，优先给予政策、资金等方面的支持，鼓励各地先行先试，着力打造一批资源禀赋丰富、区位环境良好、历史文化浓厚、产业集聚发达、脱贫攻坚效果好的特色小（城）镇，为其他地区提供经验借鉴。发挥开发银行“投资、贷款、债券、租赁、证券、基金”综合服务功能和作用，在设立基金、发行债券、资产证券化等方面提供财务顾问服务。发挥资本市场在脱贫攻坚中的积极作用，盘活贫困地区特色资产资源，为特色小（城）镇建设提供多元化金融支持。各级发展改革部门和开发银行各分行要共同推动地方政府完善担保体系，建立风险补偿机制，改善当地金融生态环境。

鼓励和引导商业性、政策性、开发性等各类金融机构在依法合规、风险可控的前提下，积极为高标准农田建设提供信贷支持等金融服务。各地要通过发展壮大新型经营主体，搭建投融资平台等方式，培育符合要求的贷款主体，为高标准农田建设融资提供便利。中国人民银行、银监会要指导金融机构加大对高标准农田建设的信贷支持。

政府和社会资本合作（PPP）项目专项债券（以下简称“PPP项目专项债券”）是指，由PPP项目公司或社会资本方发行，募集资金主要用于以特许经营、购买服务等PPP形式开展项目建设、运营的企业债券。现阶段支持重点为：能源、交通运输、水利、环境保护、农业、林业、科技、保障性安居工程、医疗、卫生、养老、教育、文化等传统基础设施和公共服务领域的项目。

企业债券是需要发改委审批的，针对制定项目融资支持的，且其投入的领域常常是公共供给不足的领域，因此PPP模式的融资可以采用企业专项债券。本通知强调农村产业融合发展专项债券募集资金用于农村产业融合发展项目，重点包括：产城融合型农村产业融合发展项目，主要包括推动农村产业融合发展与新型城镇化建设有机结合，培育农产品加工、休闲旅游等“农字号”特色小城镇，建设农村产业融合发展园区等。农业多功能拓展型农村产业融合发展项目，主要包括通过推进农业与旅游、教育、文化、健康、养老等产业深度融合，拓展农业新的功能，建设休闲农业、乡村旅游、农事教育体验、文化创意农业、农村生态康养和能源农业等新业态项目。

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社会领域产业专项债券，是指由市场化运营的公司法人主体发行（公立医疗卫生机构、公立学校等公益性质主体除外），募集资金主要用于社会领域产业经营性项目建设，或者其他经营性领域配套社会领域产业相关设施建设的企业债券。发债企业可使用债券资金收购、改造其他社会机构的相关设施，或扩大社会领域产业投资基金资本规模。

通过政府出资产业投资基金支持符合区域规划、区域政策、产业政策、投资政策及其他国家宏观管理政策的有发展前景的高负债企业实施市场化债转股，有助于发挥政府资金的引导作用和放大效应，吸引社会资金参与市场化债转股，有效降低相关领域内企业杠杆率，防范企业债务风险，帮助企业降本增效，实现优胜劣汰，是发挥市场配置资源决定性作用和更好发挥政府作用的重要结合点。2016年10月，国务院发布《关于积极稳妥降低企业杠杆率的意见》以及附件《关于市场化银行债权转股权的指导意见》,银行可以申请设立符合规定的新机构开展市场化债转股。发改办财金【2017】1238号强调的是产业投资基金（是PPP融资的重要来源）对推进市场化债转股的重要意义，并指出“政府出资产业投资基金各出资方应当按照‘利益共享、风险共担’的原则，明确约定收益分配和亏损分担方式。针对市场化债转股项目普遍存在的投资期限较长、收益较低、不确定性高情况，政府出资部分可以适当让利，提高社会资本参与市场化债转股项目的积极性。”1238号文鼓励有条件的地区探索新设政府出资市场化债转股专项基金开展市场化债转股，吸引各类社会资本参与。通过政府出资产业投资基金支持符合区域规划、区域政策、产业政策、投资政策及其他国家宏观管理政策的有发展前景的高负债企业实施市场化债转股。

PPP项目由于特殊性，其可能会发生垄断以及由此造成社会资本借机不当逐利已经有现实案例提供反面教材。因此，该意见是必要的。意见旨在建立健全垄断行业科学定价方式，合理降低垄断行业价格，推进垄断行业降本增效，促进垄断行业可持续发展、消费者合理负担。

该意见规定应区分竞争性与非竞争性环节、基本与非基本服务，稳步放开公用事业竞争性环节、非基本服务价格，建立健全科学反映成本、体现质量效率、灵活动态调整的政府定价机制，以调动社会资本积极性。完善政府和社会资本合作（PPP）项目价格调整机制，促进政府和社会资本合作模式推广。

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小结

无论是财政部还是发改委在2017年都不遗余力在公共服务各个领域继续倡导应用PPP模式。发改委的职责更强调激发市场主体活力，尤其是民营资本的活跃度，为其提供融资渠道的政策支持。发改委以上政策是围绕其投融资领域的职能，服务于供给侧结构性改革主线的。但是这些政策的重要度笔者认为也略有不同。与财办金92号文相呼应的是发改投资【2017】1266号文与发改投资【2017】2059号文，在这两个文件中特别强调用PPP模式盘活存量项目，应予以注意。速度服从质量，质量优于速度，结构性改革强调的是对经济结构的调整，当然不能在经济增长减缓的情况下再一味野蛮生长，而是必须注重质量、优化存量、引导增量。2018，在各个领域（农业、水利、交通等），政府对于投资主体结构期待以利好政策，吸引有实力、有技术的优质民营资本加入。