《刑事诉讼法》未明确规定对违法立案的检察监督。尽管1999年《高检规则》将违法立案增设为监督的情形，但2012年、2018年两次《刑事诉讼法》修订都未吸收相关内容，现有关于违法立案检察监督的最高效力文件仅为司法解释，使得实践中监督的刚性不足。
在对违法立案的范畴定义上，《高检规则》采取了列举的方式，包括公安机关违法插手经济纠纷、报复陷害、敲诈勒索、谋取非法利益四种情形。尽管条文还用了“等违法立案情形”作为兜底，但并未对违法立案的范围作目的性限定，前述四种情形提示的“违法”似乎仅突出了公安机关僭越职权、恶意侵犯权利的行为。事实上，对违法立案应作更一般的解释，如不属于公安机关管辖的、具有法定情形不予追究刑事责任的、没有犯罪事实或不构成犯罪的，因证据不足以证明有犯罪事实发生或虽有犯罪事实发生但不是犯罪嫌疑人所为的案件等，都属于违法立案。简言之，凡是不符合立案标准的都属违法立案，都应当通过检察监督予以撤案。
在违法立案监督的启动上，《立案监督规定》第6条将“已采取刑事拘留等强制措施或者搜查、扣押、冻结等强制性侦查措施”明确为监督的启动条件。然而《高检规则》并无此要求。《侦查监督部门实施刑事诉讼法若干问答》（以下简称《问答》）对此作出的回应是：《高检规则》未吸收采纳该要求，应理解为对启动条件所有修改，不应以强制性侦查措施为前提。不过，从文件效力上看，《立案监督规定》是由最高检与公安部联合制定的，而《问答》只是由最高人民检察院侦查监督厅作出的，依据制定主体作为判断规范效力等级的一般规则，该回应与司法解释具有类似的效力位阶，似乎是检察机关对自己的“背书”，对公安机关的约束力较弱。
立案监督的条件模糊，立案监督的条件应当以立案标准为依规。根据《刑事诉讼法》第112条及学理通说，刑事立案的标准为“有犯罪事实需要追究刑事责任”。虽如此，学者们大多认为，立案仅需有犯罪事实即可，无需对责任承担作出法律上的评价。“需要追究刑事责任”的判断无疑将本该由侦查或审判的要求前置于立案环节，使刑事立案审查变成了对犯罪事实的实质性审查，无形中增加了立案环节的司法成本。也使得在受案之初是否决定作为刑事案件予以立案，更大意义上取决于公安机关的主观裁量。然而，实践中立案监督的条件却高于立案，除了具有以下任一的情形外：发现犯罪事实；发现犯罪嫌疑人；对于报案、控告、举报和自首的材料，认为有犯罪事实需要追究刑事责任，还作了更为严格的要求：一般应是能够逮捕、起诉、判刑的案件。如此一来，由于对刑事责任的理解和把握存在模糊，立案不仅区分了《刑事诉讼法》第109条的“对人立案”与“对事立案”，还实质性地提高了监督中的立案标准，导致的必然结果是一些达到立案标准而没有达到逮捕等标准的案件不能被立案监督。不过，立案标准也不宜过低，否则立案的过滤功能被虚置，由此寄托在立案程序之上的人权保障诉求也无从实现。应当说，立案标准的严苛不仅导致了理论与实践的冲突，还会引起证明标准层次上的混同，以致对检察监督的正当性产生不必要的猜疑，从而影响检察监督的刚性。
第一，信息堵点是立案监督最大的难题，案件线索取得的及时与全面是运行立案检察监督的前提条件。刑事案件立案一般是由负责侦查的机关启动的程序，只有违法性达到了法律规定的严重程度时，才会有检察监督的介入，立案监督往往是一种补救性的事后监督。对侦查机关利用非司法程序进行实质立案审查、收集证据的，监督则无从开始。监督的线索来源主要有两种：一是检察机关自行发现的，包括检察机关依职权进行立案监督发现的以及公安机关提请审查逮捕、起诉前发现的。检察机关可以通过主动监督发现立案线索并予纠正，不过，主动监督工作并无严格的程序要求，开启监督的随意性较大，一般以日常考核、专项行动为契机，有时还会以当地公安与检察机关之间的人情关系为行动参考；后者主要是在办案过程中，通过阅卷或讯问被追诉人时所获得的线索。二是当事人申诉、控告。囿于刑事案件办理的秘密性，当事人很难获得案件信息，即便对立案存有异议，受专业领域所限，对检察机关的法律监督职能不了解，大多也不知道如何提起救济。尽管《立案监督规定》要求公安机关与检察院建立案件信息通报制度、搭建信息共享平台，但具体如何开展，信息通报的方式、频次，信息平台的运营与维护等均没有具体规定，故而实践中大都也落不了地。若公安机关立案后，不提请批捕或审查起诉，案件信息也就无法传递到检察机关。
第二，监督实施过程繁琐。对违法立案的监督方式是通知公安机关撤销案件，由于刑诉法并未赋予检察机关“通知撤案权”，现有通知撤案的程序缺乏必要强制，故存在“无效监督”的情形。从具体的运行来看，监督撤案步骤复杂、过程冗长，缺少期限限制。《立案监督规定》为公安机关对监督撤案提供了复议复核的救济渠道，虽然有利于防止错误的检察监督，但由于救济程序规定得过于简化，也没有具体的期限要求，实践中过量的复议复核易导致当事人难以承受。检察机关首先制作《要求说明立案理由通知书》，7日内公安机关回复《立案决定书》，检察机关调查核实后再发《通知撤销案件书》，公安机关在15日内决定是否撤销案件。如果公安机关有异议，还可以在5日内申请复议，复议决定在7日内作出；复议后5日内仍可以复核，复核期间为15天。如此一来，经历一个完整的检察监督撤案程序，则需要1个月以上，手续复杂、过程冗长，被立案的当事人则需经过漫长的等待。不同于监督立案可以嗣后追加强制措施予以补救，被违法立案的当事人将始终处于司法程序控制的风险之中，即便在检察监督撤案程序期间没有适用强制性侦查措施，但对当事人享有基本权利的完整性定有影响，会造成其社会生活的诸多不便。
第三，调查核实权的性质不明，监督过程随意化。《高检规则》第551条规定检察机关实行法律监督时，对于涉嫌违法的事实，可以采取多种方式进行调查核实。2012年刑诉法修订，借鉴吸收了《关于对司法工作人员在诉讼活动中的渎职行为加强法律监督的若干规定（试行）》中有关调查核实的内容，将调查核实作为审查证据合法性的职能手段，后调查核实又上升为检察机关的基本监督手段，作为查明是否存在诉讼违法行为或者损害公益行为而进行的核查工作。为实现法律监督，保障纠正违法行为的正当性与有效性，就必须对线索进行调查核实。调查核实不同于侦查，是实现检察监督职能的基本手段。然而，关于调查核实的具体内涵及运作程序则无明确规定，调查核实的原则、范围、程序、权限，以及调查核实结论的反馈、纠正违法通知的执行、违法信息收集、通报等均有待明确。在实践运行中，因调查核实权的规范依据不足，缺乏必要的强制，被监督者不配合、变相抵制的情形时有发生。
第四，检察机关内部移送机制不清晰，部门间运行不畅。依照《高检规则》第558条规定，控申部门在初查后，认为需要公安说明不立案理由的，移送捕诉部门办理。一般控申部门按照公安机关《不予立案通知书》的罪名来区分移送的具体部门，但存在的问题是：（1）公安机关逾期未作出是否立案决定或者原案涉及多个罪名，无法确定移送的具体部门；（2）捕诉部门审查后认为当事人所报案的罪名不成立，但可能涉及其他部门管辖罪名时，移送机制往往运行不畅，部门间时常发生争执。
检察机关内部组织机构改革对检察监督的效果造成一定影响。办案人员适应性不强，办案理念未能及时跟上职责的转变，监督受考核指标的影响，致使专项监督时期的有效举措无法常态化实施。
2016年国家监察体制改革，部分地转移了检察机关的职务犯罪侦查权，一定程度上削弱了检察监督的权威。随后的“捕诉一体”改革，将原属于侦查监督部门的立案监督，与公诉部门职能合并，直接对原公诉部门的检察人员的立案监督办案能力提出了新的要求。由于尚未完全摆脱旧有内设机构的职权分离思维，“重捕诉轻监督”的传统办案理念依然存在，导致在实行“捕诉一体”后工作重心偏向批捕与起诉，对监督职责有所松懈。此外，职权调整后对办案人员的职业技能也有新的要求，不同阶段的诉讼程序的证明标准、法律适用不尽相同，经验的缺乏必然会造成检察监督工作开展困难。在“捕诉一体”工作机制下，对同一案件的审查批捕、审查起诉、出庭支持公诉及检察监督等均由一个检察官或办案组负责，主动开启立案监督无疑会增加新的工作量。实践中，立案监督的案件线索往往大量存在于公安机关，在缺乏定期汇报、案件转递的条件下，办案人员需要频繁前往公安机关办公地才能获取线索，过量的事务性工作及办案压力势必会对检察监督工作的开展造成消极影响。
在检察监督理念上，基于考核压力的办案与检察监督目的不符。检察机关业绩考核是一把双刃剑，旨在提升检察业务和队伍管理水平，推动新时代检察工作高质量发展。然而，这种以案件数量“计分”的衡量指标，使得考核与诉讼价值存在一定的矛盾。从办案数来看，更多的监督立案表明了对犯罪的打击更加严密，而更多的监督撤案则是权利保障的体现。不过，一昧追求数量的提升，前者可能会导致多捕多诉、从严从快的趋向，后者可能会对刑事司法政策产生错误理解，以致放纵犯罪、消极司法。在考核数未达指标要求时，办案人员积极寻找监督线索，一旦完成指标，监督工作可能停滞于此。更有甚者，为了自身利益而刻意将已有的案件指标留待下一轮考核使用。如此一来，因违法立案被追诉的当事人可能需“排队”等待业绩考核的指标空缺。在考核机制方面，还有与公安机关的考核对接问题。面对检察监督的立、撤案，公安同样有立案的业务衡量指标，相互间“此消彼长”的办案量与撤案量给检察监督工作造成巨大的现实压力。加之基层司法机关之间人员较为固定，工作上长期的交往使得检察机关“不好意思”进行监督。综合看来，尽管考核对监督有积极的督促作用，但是评价指标的“唯数字化”也会对监督起到副作用，违背监督规律、规避负面指标的情形在实践中并不鲜见。作者：叶青，华东政法大学刑事法学院教授、校长。来源：《国家检察官学院学报》2024年第1期；节选自《违法立案的检察监督机制研究》一文之第三部分，注释从略；转自：检察实务 往期文章：大家有没有发现，越来越多的城里人不回村里过年了
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