公民对食品安全违法行为既享有投诉举报的权利，也负有协助调查并积极提供证据及证据线索的义务。公民作为举报人在行政调查程序中未向举报机关提交其所掌握的全部证据，作为诉讼发起人在诉讼中提交的证据又与其在行政程序中提交的证据不一致，既导致行政执法成本增加，又不利于人民法院查明事实。
原告陈核心，男，1988年9月17日出生，汉族，住河北省唐山市滦南县。被告北京市昌平区市场监督管理局，住所地北京市昌平区鼓楼南大街31号。委托代理人杨峰，北京市昌平区市场监督管理局工作人员。第三人北京泰润万家超市，住所地北京市昌平区东小口镇鼎泽恒农副产品零售市场内一层西经营者曹可飞。委托代理人沈军，男，1987年10月14日出生，汉族，住安徽省庐江县芦城镇附城社区沈院村民组XXX号，北京泰润万家超市经理。
原告陈核心诉被告北京市昌平区市场监督管理局（以下简称昌平市场监管局）要求履行法定职责一案，向本院提起行政诉讼。本院于2019年2月20日受理后，依法组成合议庭，向被告送达起诉状副本以及应诉通知书。因北京泰润万家超市与本案有利害关系，本院依法通知其作为第三人参加本案诉讼。本院于2019年4月11日公开开庭审理了本案，原告陈核心，被告昌平市场监管局的委托代理人杨峰、刘利娟到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2018年6月21日，原北京市昌平区食品药品监督管理局（以下简称原昌平食药局）对陈核心作出（京昌）食药监12举告（2018）0001号《投诉举报查处结果告知书》（以下简称1号告知书），主要内容为：我局于2018年5月23日接到您关于2017年12月13日在北京泰润万家超市购买了一包“一生缘手磨豆干山椒味”，其生产日期是2017年3月8日，保质期270天，净含量217（应为218）克，购买时产品已过期，来电反映超市售卖过期食品的问题，要求书面回复处理结果的投诉举报。经审查，我局于2018年5月23日对北京泰润万家超市予以立案。经查：1.现场检查时未在该店经营场所及库房发现该种食品。2.经调查，该店建立并遵守食品进货查验记录制度。3.经询问调查，该店否认其销售时以上被举报食品已超过保质期。4.经检查其进销存台账，亦无法认定其销售过上述被举报的过期食品。综合以上，举报北京泰润万家超市经营超过保质期食品的问题，予以撤案。原告陈核心诉称，2017年12月13日，原告在北京市昌平区东小口镇鼎泽恒农副产品零售市场内一层西侧的北京泰润万家超市购买了一包“一生缘手磨豆干山椒味218克”，生产日期为2017年3月8日，保质期270天，因该食品超出保质期，原告后向北京市昌平区人民法院提起民事诉讼，法院于2018年2月26日立案后进行了公开审理。原告在庭上提供了购物凭证、商品实物及录像等证据，且北京泰润万家超市在庭审中认可超市确实存在过期豆干。2018年4月24日，北京市昌平区人民法院作出判决，支持了原告的全部诉讼请求。原告收到判决后，于2018年5月份向北京市非紧急救助服务中心平台12331反映北京泰润万家超市在2017年12月13日销售过期的“一生缘手磨豆干山椒味218克”一事，后原告于2018年6月收到原昌平食药局作出的1号告知书，对北京泰润万家超市不予立案。原告对此不认可，故向法院提起诉讼，请求法院判令撤销1号告知书并判令被告根据法律和事实作出正确裁决。原告在举证期限内向本院提交以下证据：1.1号告知书。2.购物凭证小票及实物照片。3.北京市昌平区人民法院（2018）京0114民初5362号《民事判决书》。以上证据证明原告于2018年5月23日投诉北京泰润万家超市在2017年12月13日销售超出保质日期的“一生缘手磨豆干山椒味218克"。被告昌平市场监管局辩称：一、案件线索来源。2018年5月23日，被告接到电[2018]A-44511027号举报登记表，内容为：“原告反映，2017年12月13日自己在昌平区东小口镇鼎泽恒农副产品市场内一层西侧北京泰润万家超市购买了一包‘一生缘手磨豆干山椒味’，生产日期2017年3月8日，保质期270天，净含量217克，产品现在已过期，有小票，原告称自己已经起诉了该商家，手中持有昌平区人民法院的判决书，来电反映销售过期食品的问题。”二、被告办理案件情况。接到原告举报线索后，2018年5月23日被告受理原告举报线索。当天，被告同时对此案予以立案，由杨峰和吕卫军承办。经执法人员与原告联系，2018年5月25日原告通过电子邮件向被告补充提供了“一生缘手磨豆干山椒味”照片，购物小票照片以及（2018）京0114民初5362号《民事判决书》。根据原告提供的举报线索，2018年5月29日，被告执法人员对北京泰润万家超市进行现场调查核实。在被举报人经营场所，被告执法人员未发现被举报的“一生缘手磨豆干山椒味”产品在销售，库房也没有发现库存。执法人员现场调取了被举报产品的进货和销售记录以及涉案产品检验报告。根据被告所掌握涉案产品证据材料，被告于2018年5月30日对被举报人授权委托人徐耀进行了调查询问，对被举报人针对涉案产品进货查验记录情况、销售情况以及临期食品处理制度进行调查核实。本案于2018年6月5日调查终结。2018年6月12日被告承办部门进行了案件合议，形成了予以撤案的合议意见。2018年6月20日经被告领导审批，被告做出予以撤案的决定。2018年6月21日被告作出1号告知书并于当天向原告邮寄。三、被告在接到案件线索举报后，积极核实调查取证，依法履行了法定职责，按照法定程序依法告知了原告投诉举报处理结果，不存在撤销被告作出的1号告知书的理由：1.陈核心不是本案适格原告。当事人提起行政诉讼，应当具备原告主体资格，符合法定起诉条件。《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称行政诉讼法）第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。最高人民法院《关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第十二条第五项规定，为维护自身合法权益向行政机关投诉，具有处理投诉职责的行政机关作出或者未作出处理的，属于行政诉讼法第二十五条第一款规定的“与行政行为有利害关系”。依照《中华人民共和国食品安全法》（2015年修订版，以下简称原食品安全法）第一条、第十二条的规定，在投诉举报食品安全违法行为方面，食品安全法并没有区分消费者或者非消费者，投诉举报是作为行政机关查处食品安全违法行为的重要线索来源；上述规定对举报的主体不作资格限制，即体现了食品安全监管实质上是保障不特定公众利益的秩序性监管。虽然在具体案件中可能存在特定的消费者，但食品安全监管的功能决定了行政机关并不直接为个人利益而履行食品安全监管职责，个别消费者权益保障仍然应通过民事途径解决。本案中，原告投诉举报不是为了自身的合法权益，而是公共利益。同时，最高人民法院《关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一条第二款第十项规定“对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为”不属于行政诉讼受案范围。本案中，被告依法对被举报人作出的撤案决定，并非为了保护某个特定消费者权益，而是为了保护公众利益作出的决定，并未侵犯原告的合法权益，对原告的权利和义务不产生实际影响。综上，原告不具备提起本案诉讼的主体资格。2.依据《食品药品投诉举报管理办法》、原《食品药品行政处罚程序规定》、《北京市食品药品监督行政处罚程序规定实施细则》相关规定，被告对原告的投诉举报事项依法受理、立案调查、案件合议、撤案审批、结果告知，对于原告的投诉举报事项，被告依法完全履行了法定职责，且符合法定程序，不存在撤销被告作出的1号告知书的理由。3.原告提交的行政起诉状中所述与事实不符。被告在1号告知书明确告知，被告已于2018年5月23日对北京泰润万家超市予以立案，原告陈述被告对被举报人北京泰润万家超市不予立案与事实不符。4.经过被告的调查取证，被举报人已按照食品安全法第五十三条第一款和第二款的规定履行了查验义务和进货查验记录义务；从可调取的记录看，被举报人2018年6月1日共购进了15袋“一生缘手磨豆干山椒味（218g）"，生产日期为2017年5月19日；2017年8月10日共购进了10袋“一生缘手磨豆干山椒味（218g）"，生产日期为2017年7月16日。自2017年6月10日至2017年12月17日，被举报人共销售18袋涉案产品，其中包括原告2017年12月13日购买的一袋，剩余7袋应该全部已销售完毕，但因被举报人进销存系统2018年4月进行了升级，2018年4月份之前的记录有部分无法调取。因此，在被举报人不认可销售了原告提供的涉案产品的情况下，无证据证明被举报人的违法事实。被告作出撤案的处理决定有事实和法律依据。综上所述，被告针对原告的举报线索依法办理，积极调查取证，履行了法定职责，依法做出的告知书不存在被撤销的理由。故请求法院依法驳回原告的诉讼请求。被告在法定期限内向本院提交以下证据：1.案件来源登记表，证明被告接到举报线索案源登记情况；2.举报登记表，证明被告举报投诉登记情况；3.投诉举报照片，证明原告提供的投诉举报产品照片及相关民事判决书；4.立案审批表，证明被告对举报线索立案情况；5.现场检查笔录及照片，证明被告对被举报人现场检查情况；6.流通环节食品进货登记明细表，证明被举报人履行进货查验记录义务情况；7.涉案产品销售记录表，证明被举报人提供的涉案产品销售情况；8.产品出厂检验报告，证明涉案产品出厂检验情况；9.询问调查笔录，证明原告的受委托人代表原告对被告的调查陈述；10.授权委托书，证明被举报人被授权委托人的合法身份；11.被举报人营业执照复印件，证明被举报人主体资格；12.被举报人食品经营许可证复印件，证明被举报人经营涉案产品资格证明；13.供货商营业执照复印件，证明被举报人索取的供货商主体资格证明；14.供货商食品流通许可证复印件，证明被举报人索取的供货商食品流通许可证明；15.曹可飞居民身份证复印件，证明被举报人经营者身份证明；16.徐耀居民身份证复印件，证明被举报人被授权委托人身份证明；17.北京泰润万家超市临期食品处理规章制度，证明被举报人建立临期食品处理制度的情况；18.案件调查终结报告，证明被告对案件立案调查情况；19.案件合议记录，证明被告对案件合议情况；20.撤案审批表，证明被告对案件撤案情况；21.1号告知书，证明被告对原告的投诉举报查处结果进行告知；22.EMS快递单及送达情况，证明被告通过电子邮件送达原告告知书情况。庭审质证中，原告对被告提交的证据中涉及调查程序的证据均无异议，但对1号告知书的结果不认可。被告对原告提交的证据1真实性认可，证明目的不认可；对证据2认为与原告在行政调查程序中提交给被告的不一致，不予认可；对证据3真实性认可，但认为与本案无关，证明目的亦不认经庭审质证，本院根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》并综合当事人的质证意见及当庭陈述，进行如下确认：原告提交的证据1及被告提交的证据21系本案被诉1号告知书，不作为证据使用；原告提交的证据2虽然不是行政调查程序中其向被告提交的材料，但与本案事实查明有关联性，本院予以采纳；原告及被告提交的其他证据符合提供证据的形式要求，具有内容真实性、来源合法性及与本案的关联性，本院予以采纳。根据以上认证意见及庭审查明的情况，本院认定如下事实：2018年5月23日，原昌平食药局接到举报登记表，主要内容为陈核心举报称其于2017年12月13日在北京泰润万家超市购买了一包“一生缘手磨豆干山椒味”，生产日期2017年3月8日，保质期270天，净含量217（应为218）克，购买时该食品已过期，其有小票和法院的判决书。原昌平食药局于当日对北京泰润万家超市涉嫌经营超过保质期的食品一案予以立案。2018年5月25日，陈核心通过电子邮件方式向原昌平食药局提供了被举报商品照片、购物小票（顾客联）照片以及（2018）京0114民初5362号《民事判决书》复印件。其中，购物小票（顾客联）显示超市名称为“H.+生活超市一西三旗店”，购买时间为2017年12月13日，购买商品名称为“一生缘手磨豆干山椒味218g"，商品照片显示“一生缘手磨豆干山椒味218g”的生产日期为2017年3月8日，保质期为270天。（2018）京0114民初5362号《民事判决书》记载：北京泰润万家超市辩称，超市确实存在过期豆干，但是不认可陈核心在该超市购买了涉案豆干。该判决认定如下事实：2017年12月13日，陈核心从北京泰润万家超市购买一袋净含量218克，山椒味的“一生缘”手磨豆干，单价7.8元，商品外包装显示生产日期为2017年3月8日且保质期为270天，截至陈核心购买之日，涉案食品已经超过保质期。上述事实，有购物小票、商品实物、视频等证据在案佐证。该案于2018年2月26日立案，于2018年4月24日作出判决。原被告双方均未上诉，判决现已生效。北京泰润万家超市未在该案诉讼程序中提交任何证据。2018年5月29日，原昌平食药局执法人员对北京泰润万家超市进行现场检查，在销售区域及库房均未发现“一生缘手磨豆干山椒味”食品。同时，执法人员调取了北京泰润万家超市2017年6月1日、2017年8月10日的《流通环节食品进货登记明细表》，2017年6月15日至2017年12月17日“一生缘手磨豆干山椒味218g”的销售记录，产品批号分别为“20170519”“20170716”的产品检验报告。其中，被告提交的证据材料显示，前述《流通环节食品进货登记明细表》的内容系人工手写，销售记录内容系电脑打印。2018年5月30日，原昌平食药局对北京泰润万家超市的委托代理人徐耀询问调查并制作《询问调查笔录》，调查中徐耀陈述：陈核心所持购物小票系该超市开具，但产品无法认定是否是该超市销售；称因公司电脑系统于2018年4月份进行了升级，2018年4月份以前的数据有部分无法调取，销售记录显示的不全，也无法确定除2017年6月1日、2017年8月10日外其他时间是否购进过涉案产品；称除电脑记录的相关数据外，没有其他进销售记录。2018年6月5日，原昌平食药局对该案调查终结。因认为调查结果仅能表明北京泰润万家超市销售过涉案种类食品，无法认定陈核心购买的食品在销售时已超过保质期，故原昌平食药局以证据不足、无法充分证明违法事实成立为由，于2018年6月20日对该案予以撤案。2018年6月21日，原昌平食药局作出1号告知书并于当日向陈核心邮寄，陈核心于2018年6月22日收件。陈核心不服该1号告知书，故提起本案诉讼。庭审中，陈核心称其拍摄了视频，内容为从北京泰润万家超市大门进去到挂在货架上的涉案食品，拍摄了食品的生产日期等信息，证明该超市在当天销售了涉案过期食品。但其在行政调查程序中未向原食药局提供，在本案中也未将该视频作为证据提供。另查明，因机构改革，原昌平食药局的职权现由昌平市场监管局承继。
本院认为，原食品安全法第六条第二款规定，县级以上地方人民政府依照本法和国务院的规定，确定本级食品药品监督管理、卫生行政部门和其他有关部门的职责。有关部门在各自职责范围内负责本行政区域的食品安全监督管理工作。昌平市场监管局现为本行政区域内负责食品监督管理工作的职能机关，具有对昌平辖区内发生的食品安全违法行为进行调查处理的法定职责，是本案的适格被告。本案审查重点有二：一是陈核心是否具有提起本案诉讼的原告主体资格；二是北京泰润万家超市是否存在销售过期食品的违法行为。关于陈核心是否具有提起本案诉讼的原告主体资格。本院认为，公民、法人或者其他组织提起行政诉讼应当符合法定起诉条件。行政诉讼法第二十五条规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。行政诉讼法第四十九条第一项规定，提起诉讼的原告应当是符合行政诉讼法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织。食品购买者基于维护个人合法权益需要，有权向食品监管部门举报销售者的违法销售行为。对于食品监管部门作出的不存在违法行为或因程序原因不予立案的答复，购买者有权提起行政诉讼，具有原告主体资格。本案中，陈核心针对北京泰润万家超市涉嫌销售超过食品保质期的一生缘218克山椒味手磨豆干一事，向原昌平食药局进行举报。原昌平食药局接到举报后，对陈核心的举报线索进行立案调查，后作出撤案的处理决定并书面回复陈核心。陈核心作为涉案食品购买者、涉案举报事项的举报人，对原昌平食药局是否立案调查处理其举报事项具有程序权利，且从被诉1号告知书的理由及结论上看，系不存在违法行为的答复，故陈核心与原昌平食药局作出的对涉案举报予以撤案的处理结果存在利害关系，陈核心具有针对被诉1号告知书提起行政诉讼的原告主体资格。关于北京泰润万家超市是否存在销售过期食品的违法行为。本院认为，参照原《食品药品行政处罚程序规定》第十七条、第二十条、第二十二条的相关规定，食品药品监督管理部门应当对公民、法人或者其他组织投诉、举报的事项及时调查处理。办案人员应当依法收集与案件有关的证据。被调查人或者有关人员应当如实回答询问并协助、配合调查，及时提供依法应当保存的票据、凭证、记录等相关材料，不得阻挠、干扰案件的调查。根据上述规定，原昌平食药局对陈核心的举报应当依法及时全面调查取证，接受调查人员或有关人员应当协助调查并积极全面提供证据。本案中，原昌平食药局以证据不足、无法充分证明违法事实成立为由对陈核心的投诉举报予以撤案，理由不能成立：首先，陈核心就其投诉举报事项，在行政调查程序中通过电子邮件方式向原昌平食药局提供了涉案过期食品照片、购物小票照片，以及人民法院生效判决，上述证据已经形成较完整的证据链，能够初步证明北京泰润万家超市存在销售过期食品的违法行为。其次，北京泰润万家超市在原昌平食药局的行政调查程序中仅提供了2017年6月1日、2017年8月10日的《流通环节食品进货登记明细表》，以及2017年6月15日至2017年12月17日“一生缘手磨豆干山椒味218g”的销售记录，未能提供完整的进货及销售记录或凭证，也未能证明上述进货及销售记录是—对应关系。对此，该超市称系因电脑系统于2018年4月份进行升级，此前的部分数据无法调取，无法确定其他时间是否购进过涉案产品，且称除电脑记录的相关数据外，无其他进销售记录。但是，该超市向被告提交的《流通环节食品进货登记明细表》系人工手写，显然与其仅有电子数据的陈述相矛盾；并且，在此前的相关民事诉讼中，该超市已经自认存在销售涉案过期食品的违法行为，且在当时能够提供完整进货及销售记录的条件下，亦未就涉案食品的进货及销售情况提交证据。在本案诉讼程序中，该超市亦未提交任何证据。故该超市并不能证明陈核心举报的涉案过期食品并非由其经营。被告称北京泰润万家超市向其反映系因考虑成本问题才在民事诉讼中作出不利陈述，但被告提交的证据不能证明其在行政调查程序中对该问题进了调查核实，故被告的该主张没有事实和法律依据，本院不予支持。再次，原昌平食药局未尽到全面调查取证的义务。根据庭审查明的情况，陈核心拍摄了北京泰润万家超市销售涉案过期食品的相关视频，虽然其未在行政调查程序中直接向原食药局提供，但该证据线索在其提供的人民法院生效判决书中有明确记载。原昌平食药局在既未对该视频材料进行调查核实，也未掌握其他能够推翻人民法院生效判决所认定事实的证据的情况下，仅以对该超市的询问调查情况为依据，对陈核心的举报予以撤案，应属于认定事实不清，证据不足，缺乏法律依据。此外，应予指出的是，公民对食品安全违法行为既享有投诉举报的权利，也负有协助调查并积极提供证据及证据线索的义务。陈核心作为举报人在行政调查程序中未向举报机关提交其所掌握的全部证据，作为诉讼发起人在本案中提交的证据又与其在行政程序中提交的证据不一致，既导致行政执法成本增加，又不利于人民法院查明事实，对其上述消极履行义务的行为，本院亦当予以批评指正。综上，原食药局对陈核心的举报事项未充分履行调查处理的法定职责，作出的撤案处理决定无事实和法律依据。原告要求撤销1号告知书的诉讼请求，本院应予支持。依照行政诉讼法第七十条第一项之规定，判决如下：一、撤销原北京市昌平区食品药品监督管理局于二〇一八年六月二十一日对陈核心作出的（京昌）食药监12举告（2018）0001号《投诉举报查处结果告知书》；二、责令被告北京市昌平区市场监督管理局于本判决生效之日起在法定期限内对陈核心的投诉举报事项重新作出处理。案件受理费人民币50元，由被告北京市昌平区市场监督管理局负担（于本判决生效之日起7日内交纳）。如不服本判决，可在本判决书送达之日起15日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人人数提出副本，同时交纳上诉案件受理费人民币50元，上诉于北京市第一中级人民法院。如在上诉期满后7日内未交纳上诉案件受理费的，按自动撤回上诉处理。负责食品药品监督的市场监管部门不具有处理消费者和经营者之间民事争议的法定职责｜北京行政裁判观察
超市是否存在销售被举报食品事实的审查判断｜北京行政裁判观察
食品安全监管机关对被举报商品的审查不应仅限于投诉举报内容｜北京行政裁判观察
食品药品行政处罚立案行为不对当事人的实体权利产生影响｜北京行政裁判观察
要求行政机关履责时申请人亦有配合调查等义务｜北京行政裁判观察