违法建筑物、构筑物中的建筑材料属于当事人的合法财产｜北京行政裁判观察
裁判要旨
裁判文书
文书标题及案号
当事人信息
原告孔祥民，男，1964年4月2日出生，汉族，北京市顺义区居民，住北京市顺义区。
委托代理人马苗苗，北京华沛德权律师事务所律师。
委托代理人赵之慧，北京华沛德权律师事务所实习律师。
被告北京市顺义区龙湾屯镇人民政府，住所地北京市顺义区龙湾屯镇府前街13号，统一社会信用代码11110110000093470L。
法定代表人李杜，镇长。
出庭负责人张东松，副镇长。
委托代理人朱鸣翔，北京顺腾律师事务所律师。
诉讼记录
原告孔祥民因与被告北京市顺义区龙湾屯镇人民政府拆违行政赔偿一案，于2020年8月24日向本院提起行政诉讼。本院于2020年8月31日立案后，于2020年9月4日向被告北京市顺义区龙湾屯镇人民政府送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年11月30日公开开庭审理了本案。原告孔祥民及委托代理人马苗苗、赵之慧，被告北京市顺义区龙湾屯镇人民政府的副镇长张东松及委托代理人朱鸣翔到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
案件基本情况
原告诉称：原告系北京市顺义区×镇×村村民。2018年5月，原告向顺义区×镇×村村民委员会（以下简称×村委会）申请在自家宅基地使用范围内翻建房屋。×村委会同意后，原告与×村委会签订了《村民宅基地建房告知书》及《龙湾屯镇村民宅基地新（翻）建房屋备案表》。此后，原告才将宅院内旧房翻建。但2018年7月1日、11月27日，被告分两次向原告发出拆除通知书。2018年7月1日原告接到拆除通知书后，及时向北京市顺义区人民法院提起诉讼。在诉讼过程中，被告依然不顾国家法律法规，将原告的房屋给予拆除。经北京市顺义区人民法院（2019）京0113行初17号行政判决书判决：确认被告于2018年12月3日强制拆除原告在北京市顺义区×镇×村村西所建建筑面积400平方米钢结构房屋的行为违法。后原告上诉、申诉，经北京市第三中级人民法院（2019）京03行终466号行政判决书、北京市高级人民法院（2019）京行申762号行政裁定书和北京市人民检察院第三分院京三分检行监〔2020〕11830000109号不支持监督申请决定书维持原审判决。综上事实，被告的行为严重损害了原告财产利益，被告知法犯法，将涉案房屋拆毁，给原告造成了巨大的经济损失和身心健康。故起诉，请求法院判决被告赔偿因强制拆除原告所建位于北京市顺义区×镇×村村西建筑面积为400平方米钢结构房屋的造价损失465960元。
原告在举证期限内向本院提交的证据是：
1．（2019）京0113行初17号行政判决书。
2．（2019）京03行终466号行政判决书。
3．（2019）京行申762号行政裁定书。
4．京三分检行监〔2020〕11830000109号不支持监督申请决定书。
证据1-4证明被告拆除涉案房屋的行为，不符合行政法律的规定，经过了各级人民法院判决认定，被告拆除房屋未提前5日在现场公告，没有告知原告自行清理物品及强拆时到场，强拆房屋时被告也没有制作笔录，未告知原告享有的行政复议权利和诉讼权利，被告的拆除行为与赔偿损失之间存在因果关系。
5．村民宅基地建房告知书。
6．龙湾屯镇村民宅基地新（翻）建房屋备案表。
7．集体土地建设用地使用证。
证据5-7证明原告建设涉案房屋的行为，是经过相关的审批并取得了相关手续，原告至今也不认可涉案房屋是违法的判定。
8．证人胡荣柏出庭作证，证明农村建房以红本为原则，只要左邻右舍同意，且在红本的基础上建房，就受法律保护。证人本人就是这样建房的。
9．银行交易明细清单。
10．钢结构工程加工安装合同。
证据9、10证明赔偿损失的依据，原告为建设涉案房屋与北京凯达鑫业钢结构有限公司签订过加工安装合同，从合同内容中可以看出诉争房屋及建设的金额，可以证明原告的损失。
被告辩称：一、原告无涉案土地的使用权。虽然原告持有《集体土地建设用地使用证》，但该证所载明的土地经有权机关确认属于农业设施用地与其性质不符。经向北京市规划和国土资源管理委员会顺义分局核实，原告持有的使用权证并未在该局登记。该证所载土地也未在镇政府土地底卡中登记，也无宅基地相关备案。所以原确认行政行为违法案一审二审法院均不认为原告对该地块具备宅基地使用权。二、原告未取得建设规划手续。原告在原一审二审及再审中均未向法院提交建设规划部门的行政许可手续，有权机关也确实未向原告出具《乡村建设规划许可证》。依据《中华人民共和国城乡规划法》及《北京市城乡规划条例》可以确认原告建房行为违法，应予拆除。三、被告具备拆违的法定职权。依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条、《北京市禁止违法建设若干规定》第九条的规定，被告对未取得乡村建设规划许可证的乡村违法建设具有查处的职责。原告建设违法建筑物未取得乡村建设规划手续，违反了《中华人民共和国城乡规划法》《北京市城乡规划条例》的相关规定，属于违法建设。被告对此实施拆除，符合法律法规的规定。四、被告没有对拆除违法建设的赔偿义务，且拆违现场除违章建筑外并未对原告造成其他财产损失。依据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条规定，原告所建建筑物未取得规划手续，属于违法建设，不应得到赔偿。且在拆除当时被告依法对原告宣读了拆除决定并对现场进行警戒，对于拆除过程进行了全程录像，原告被拆除的违章建筑内无任何财产，停放的车辆也在拆除过程中妥善移出。被告认可确认行政行为违法的前述一审二审判决。但被告基于行政职权对原告建造的违法建筑进行拆除符合相关法律规定。依据《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条的规定，被告的具体行政行为违法但尚未对原告合法权益造成损害的，或者原告的请求没有事实根据或法律根据的，人民法院应当判决驳回原告的赔偿请求。本案中，原告不能证明被告强制拆除的房屋为其所有的合法建设，其主张的因建房而支付的费用并非被告行使职权对其合法权益造成的实际损害，故请求驳回原告的全部诉讼请求。
被告在举证期限内向本院提交了以下证据：
1．市规划国土顺函〔2018〕355号《北京市规划和国土资源管理委员会顺义分局关于妥善处理×村违法建设问题的函》。
2．市规划国土顺函〔2018〕259号《北京市规划和国土资源管理委员会顺义分局关于查询孔祥民宅基地有无备案手续函的复函》。
3．京规顺执函〔2018〕303号关于孔祥民所建房屋规划审批情况的函。
证据1-3证明原告涉案的667平方米《集体土地建设用地使用证》并没有在北京市规划和自然资源委员会（以下简称市规自委）的档案中查询到，且其违法建设的厂房并未提交合法手续，市规自委向被告的回函证明原告建设的彩钢结构房屋建筑面积400平方米并未取得乡村建设规划许可证。
4．（2019）京0113行初17号行政判决书，证明经法院判决被告的拆除行为违法，且该案对相关证据已经进行了核实。
5．光盘、情况说明，证明拆除的过程，现场对原告及其家人宣读的内容，厂房内为空房，没有个人财产。
经庭审质证，本院对上述证据认证如下：第一，原告提交的证据1-4和被告提交的所有证据均客观真实，来源合法，与本案事实具有关联性，能够证明被告针对涉案房屋认定为违法建设并实施强制拆除的过程以及原告不服强制拆除行为进行诉讼的情况，可以作为本案认定事实的依据，本院予以采纳。第二，原告提交的证据5、6不能证明其建设涉案房屋经过有权机关批准；证据7，因该《集体土地建设用地使用证》在土地登记部门不存在土地登记信息，该证是否合法取得本院无法认定；证据8，证人证言不能证明原告所建涉案房屋属于合法建设；证据9、10不能证明原告因被告的强拆行为所造成的合法损失数额，故针对上述证据5-10，本院均不予采纳。
经审理查明：
2018年6月，原告将北京市顺义区×镇×村村西自己居住的原有房屋拆除，并在未取得规划许可手续的情况下，开始翻建房屋，欲将翻建后的房屋给其儿子的建筑队存放物品及职工居住使用。被告在巡查中发现后，于2018年6月20日向原告作出并送达了〔2018〕第1号《责令停工通知书》，要求原告立即停止施工，恢复原地貌。原告向被告提供了顺-龙集建（宅证）字第0121号《集体土地建设用地使用证》（以下简称0121号《土地使用证》）。经查询，被告没有0121号《土地使用证》的《宅基地登记卡》，即没有该《土地使用证》的备案手续。被告又分别向应当保存《宅基地登记卡》的×村委会和原北京市规划和国土资源管理委员会顺义分局（以下简称顺义国土分局）进行了核实。×村委会亦表示没有0121号《土地使用证》的《宅基地登记卡》。2018年6月28日，顺义国土分局向被告作出市规划国土顺函〔2018〕355号《北京市规划和国土资源管理委员会顺义分局关于妥善处理×村违法建设问题的函》，内容是：“今巡查发现贵镇×村违法建设问题，经调查核实，现将有关事项函告如下：经查，反映地块位于×村，土地使用人为孔祥民，违法建筑钢结构厂房为2018年6月左右建设，未提供合法用地手续。依据《北京市禁止违法建设若干规定》（北京市人民政府令第228号）第四条第一款和顺义区《关于进一步加强违法建设查处工作的实施意见》（京顺发〔2011〕24号）相关规定，请贵镇依法依规处理。”因原告未停工，被告于2018年7月1日再次向原告作出并送达了《责令停工通知书》和〔2018〕第1号《限期拆除通知书》。原告不服该《限期拆除通知书》，向本院提起行政诉讼。在该案诉讼过程中，被告以案件程序有瑕疵为由，于2018年8月15日作出《龙湾屯镇人民政府撤销限期拆除通知书的决定》，将上述《限期拆除通知书》予以撤销。经征求原告意见，原告同意撤回起诉。
2018年9月13日，顺义国土分局向被告作出了市规划国土顺函〔2018〕259号《北京市规划和国土资源管理委员会顺义分局关于查询孔祥民宅基地有无备案手续函的复函》，内容是：“你单位《关于查询孔祥民宅基地有无备案手续的函》（龙政函〔2018〕37号）收悉。现函复如下：经查阅档案资料，在我分局存档的×村宅基地登记卡中没有你单位提供的（土地使用者孔祥民，用地面积667平方米，四至：东至：路、西至：鱼池、南至：路、北至：空地）的登记信息。”2018年9月21日，北京市规划和国土资源管理委员会向被告作出京规顺执函〔2018〕第303号《关于孔祥民所建房屋规划审批情况的函》，内容是：“经查，位于×村西侧的由孔祥民所建钢架彩钢结构房屋建筑面积400平方米，未依法取得乡村建设规划许可证。”在此期间，原告始终未停工，至2018年10月，房屋翻建完毕，共计400平方米。原告将该房屋暂时借给他人用于存放车辆。
2018年11月27日，被告再次向原告作出并送达了〔2018〕第1号《限期拆除通知书》，内容是：“经规划部门确认，你（单位）于×村西所建的钢结构，建筑面积为400平方米建筑物、构筑物在乡、村庄规划区内未取得北京市规划行政主管部门的许可手续进行建设，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十一条第一款之规定，属违法建设。根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条的规定，责令你（单位）于2018年12月2日之前自行拆除，逾期未拆除，将依法组织拆除。”因为工作失误，被告将该通知书文号误写成“〔2018〕第11号”。原告不服该《限期拆除通知书》，于2018年11月29日再次向本院提起行政诉讼。本院于2018年11月30日（周五）通知被告于下周一（即2018年12月3日）到本院领取《限期拆除通知书》一案的起诉状副本及应诉通知书等材料。2018年12月1日，被告向原告作出并送达了《催告通知书》，要求原告自接到《催告通知书》之日起1日内自行拆除其所建的400平方米建筑物，同时告知原告可在接到《催告通知书》起三日内，向被告提出陈述和申辩意见，且无正当理由逾期不拆除的，被告将作出强制拆除决定。次日，被告又向原告作出并送达了〔2018〕第1号《拆除通知书》，内容是：“2018年11月27日，龙湾屯镇已向你（单位）送达《限期拆除通知书》，要求你（单位）在2018年12月2日之前自行拆除位于×村西所建的钢结构，建筑面积为400平方米建筑物、构筑物。经复查，你（单位）逾期未拆除。根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条的规定，将于2018年12月3日9时00分后，依法组织拆除。”2018年12月3日上午，被告组织有关人员将原告所建的400平方米房屋予以强制拆除。强拆前，被告向原告宣读了《拆除决定书》，内容是：“×村村民孔祥民，于2018年村西合同地内未经批准，私自建设钢架结构库房约400平方米，被卫星拍摄与巡查发现。经与北京市规划和国土资源管理委员会沟通，当事人未取得乡村建设规划许可证，现被认定为违法建设，依法予以拆除。”之后，被告将涉诉房屋内的物品搬出，放在被拆除房屋东侧的原告的小屋内，但未制作物品清单。因涉诉房屋内的汽车所有人不在，被告无法将汽车从房屋内拖出。后，汽车所有人将该车开走。强拆时，原告在现场；被告未制作笔录，但对强拆过程摄制了录像。强拆后，被拆除房屋的建筑废料堆放在原处。在本案庭审中，原告称上述房屋废料仍然堆放在原处，因为被告是破坏性的拆除，被拆除下来的建筑废料已经不能再使用，且其想保留证据，故没有自行清理。
因不服被告拆除其建筑物的行为，原告直接向本院提起行政诉讼。本院于2019年3月26日作出（2019）京0113行初17号行政判决书，认定原告翻建涉诉房屋时未按法规规定办理乡村建设规划许可证，故被告认定原告所建房屋属违法建设并无不当，但被告对原告涉诉房屋的强拆行为明显违反法定程序，故判决确认被告于2018年12月3日强制拆除原告在北京市顺义区×镇×村村西所建建筑面积为400平方米钢结构房屋的行为违法。原告不服该判决，提起上诉。2019年7月3日，北京市第三中级人民法院作出（2019）京03行终466号行政判决书，驳回上诉，维持一审判决。原告仍不服，向北京市高级人民法院申请再审。2020年1月17日，北京市高级人民法院作出（2019）京行申762号行政裁定书，驳回了原告的再审申请。原告又向北京市人民检察院第三分院申请检察监督。2020年8月5日，北京市人民检察院第三分院作出京三分检行监〔2020〕11830000109号不支持监督申请决定书。
原告认为被告的强拆行为给其造成了经济损失，遂在法定期限内向本院提起涉案赔偿之诉。
另，针对原告不服被告于2018年11月27日下发的《限期拆除通知书》一案，因被告在该案诉讼中已经将涉诉房屋强制拆除，原告向本院申请撤回起诉，本院于2018年12月21日裁定予以准许。
裁判分析过程
本院认为：
《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款规定，国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。第十五条第一款规定，人民法院审理行政赔偿案件，赔偿请求人和赔偿义务机关对自己提出的主张，应当提供证据。根据上述规定，赔偿请求人取得国家赔偿，应以其“合法权益”受到国家机关和国家机关工作人员违法行使职权行为的侵害为前提条件，且赔偿请求人应对其主张承担举证责任。本案中，虽然被告实施的强制拆除行为因违反法定程序被确认违法，但因涉案建筑物未取得规划许可手续，在（2019）京0113行初17号案件中，已被认定为违法建设，且原告在本案中亦未提交证据证明涉案建筑物的合法性，故原告要求被告赔偿涉案房屋的造价损失缺乏事实及法律依据，本院不予支持。
然而，违法建筑物、构筑物中的建筑材料属于当事人的合法财产。行政机关对违法建筑物、构筑物实施强制拆除时，手段、方式必须科学、适中，不得以不合理的破坏性方式实施强制拆除。因强制拆除的手段、方式不当，造成当事人建筑材料合法权益损失的，行政机关应当依法予以赔偿。本案中，被告使用挖掘机等大型机械，强行将原告的涉案房屋摧毁，可能造成涉案房屋建筑材料合法权益的损失。此外，被告未等到原告对于《限期拆除通知书》的法定行政复议、行政诉讼期限届满，就作出强制拆除决定，并在原告针对《限期拆除通知书》提起行政诉讼期间实施了强制拆除行为，其未尽到审慎拆除义务，故被告应当对涉案房屋建筑材料的损失承担相应的赔偿责任。鉴于被拆除下来的建筑材料仍然堆放在原处，本院将在适当扣除强拆行为对建筑材料可能造成的合理损害以及剩余建筑材料价值的基础上，酌情确定被告应当承担的赔偿数额。
综上所述，依照《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条第（四）项、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定，判决如下：
裁判结果
一、被告北京市顺义区龙湾屯镇人民政府于本判决生效之日起十日内赔偿因强制拆除原告孔祥民所建位于北京市顺义区×镇×村村西建筑面积为四百平方米钢结构房屋造成的建筑材料的损失共计人民币三千元；
二、驳回原告孔祥民的其他赔偿请求。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于北京市第三中级人民法院。
审 判 长 宋 颖
人民陪审员 田 锐
人民陪审员 曲海英
二〇二〇年十二月十四日
法官助理 黄 荣
书 记 员 高建淘
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