工伤认定申请人应当对职工符合申请资格、待遇享受条件承担基本的举证责任｜北京行政裁判观察
裁判要旨
裁判文书
文书标题及案号
当事人信息
上诉人（一审原告）黄成，男，1987年10月25日出生，汉族，北京市海淀区学而思培训学校职员，住北京市东城区。
被上诉人（一审被告）北京市海淀区人力资源和社会保障局，住所地北京市海淀区西四环北路73号中关村人才发展中心。
法定代表人李卫华，局长。
委托代理人王亚楠，北京市海淀区人力资源和社会保障局干部。
委托代理人孙晓蓉，北京市海淀区人力资源和社会保障局干部。
被上诉人（一审被告）北京市人力资源和社会保障局，住所地北京市西城区永定门西街5号。
法定代表人徐熙，局长。
委托代理人王强，男，北京市人力资源和社会保障局干部。
委托代理人吴强，男，北京市人力资源和社会保障局干部。
一审第三人北京市海淀区学而思培训学校，住所地北京市海淀区丹棱街6号。
法定代表人樊保荣，总经理。
委托代理人李华祎，男，1980年11月3日出生，汉族，北京市海淀区学而思培训学校法律顾问。
诉讼记录
上诉人黄成因诉北京市海淀区人力资源和社会保障局（以下简称海淀人社局）所作《不予认定工伤决定书》及北京市人力资源和社会保障局（以下简称市人社局）所作《行政复议决定书》一案，不服北京市西城区人民法院（以下简称一审法院）所作（2020）京0102行初169号行政判决（以下简称一审判决），向本院提出上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
案件基本情况
海淀人社局于2020年2月21日作出京海人社工伤认（1080F0397803）号《不予认定工伤决定书》（以下简称被诉《不予工伤决定》），该决定书主要内容为：2018年12月19日，海淀人社局受理北京市海淀区学而思培训学校（以下简称海淀学而思）的工伤认定申请后，经调查核实认为黄成同志于2018年5月11日晚20时许，在骑车回家途中，行至北京市昌平区立汤路辅路（以下简称立汤路辅路）处发生的摔倒伤害，未经交通管理部门确定责任，不符合《工伤保险条例》第十四条认定工伤的情形，决定不予认定工伤，并作出京海人社工伤认（1080F0373116）号《不予认定工伤决定书》（以下简称第一次《不予工伤决定》）。黄成不服第一次《不予工伤决定》，向市人社局提起行政复议，行政复议决定书维持上述不予认定工伤决定书，后向法院提出行政诉讼。北京市第二中级人民法院于2019年12月26日作出（2019）京02行终1786号行政判决书，终审判决撤销海淀人社局于2019年1月21日作出的第一次《不予工伤决定》，并责令海淀人社局在法定审限内对海淀学而思提出的工伤认定申请重新作出认定。海淀人社局收到（2019）京02行终1786号行政判决书后，对海淀学而思在行政程序中提交的证据重新进行审查，一、海淀人社局与北京市公安局公安交通管理局昌平交通支队沙河大队（以下简称昌平交通支队沙河大队）交警张×明核实道路交通事故证明（京公交沙证字﹝2018﹞第0514号），张×明答复，因黄成报警时距离其受伤已经一个多月，间隔较长，且受伤地点无监控录像，不能核实事发时现场情况，故交警队根据黄成本人自述出具了道路交通事故证明；二、海淀人社局对立汤路辅路进行现场勘察，该道路较宽，路边有路灯，视线开阔，经与路边便民超市人员核实，该路段2018年并未进行修缮；三、海淀人社局与黄成再次核实，黄成认可2018年11月5日笔录中记载的受伤经过，为骑车撞到路石后摔倒受伤，没有与其他车辆碰撞、没有划分事故责任；四、北京市红十字会急诊抢救中心入院病历病史记载：患者自诉于2018年5月11日20时左右骑自行车不慎摔倒致伤。故海淀人社局经过对行政程序中提交的证据重新审查后调查核实情况如下：2018年5月11日晚20时许，海淀学而思职工黄成，在北京市昌平区八零会议室啤酒主题轰趴馆，参加单位组织的团建活动后，骑车回家途中，行至立汤路辅路处因碾压路石后连人带车摔出受伤。经医院诊断为：1.左手食指末节离断伤；2.左手第5掌骨基底部骨折；3.全身多处皮擦伤及软组织损伤。海淀人社局认为：黄成2018年5月11日参加完单位组织的活动后回家属于下班途中，因碾压路石后连人带车摔出受伤，故不符合《工伤保险条例》第十四条第（六）项认定工伤的情形。现决定不予认定工伤。黄成不服被诉《不予工伤决定》，向市人社局提起行政复议申请。市人社局于2020年4月29日作出京人社复决字〔2020〕26号《行政复议决定书》（以下简称被诉《复议决定》），维持海淀人社局作出的被诉《不予工伤决定》。
黄成向一审法院诉称，2016年9月12日，黄成与海淀学而思签订《劳动合同书》，合同期限为2016年9月12日至2019年12月31日。2018年5月11日14时至2018年5月12日10时，海淀学而思在北京市昌平区八零会议室啤酒主题轰趴馆组织团建活动，可以选择团建地点过夜后第二天自行离开也允许不住宿当日离开。2018年5月11日晚20时许，黄成骑车前往天通苑北地铁站回家，行至立汤路辅路处因碾压路石后连人带车摔出受伤。事发后拨打999急救电话，并经医院诊断。黄成认为被诉《不予工伤决定》违反了《中华人民共和国行政诉讼法》第七十一条的规定，应予以撤销；被诉《不予工伤决定》和被诉《复议决定》的事实认定不清，主要证据不足，法律适用有误，公安交通管理部门无法认定事故责任的，社会保险行政部门不得以此为由不予认定；海淀人社局、市人社局对其作出的行政行为负有举证责任。没有证据证明黄成在交通事故中负有主要责任，其再次作出不利于受伤害职工的工伤决定不符合《工伤保险条例》的立法目的。综上，黄成诉讼请求为：1.撤销海淀人社局作出的被诉《不予工伤决定》；2.撤销市人社局作出的被诉《复议决定》；3.海淀人社局、市人社局承担本案诉讼费。
海淀人社局一审辩称，北京市第二中级人民法院在（2019）京02行终1786号《行政判决书》中认为第一次《不予工伤决定》不应以“未经交通管理部门确定责任”为由不予认定工伤。结合《最高人民法院关于审理工伤保险行政案件若干问题的规定》第一条的规定，在交通管理部门事故责任认定不明确的情况下，海淀人社局在重新认定的行政程序中经过现场调查、实地勘察、电话询问等方式穷尽调查手段，履行调查义务，根据调查的证据内容结合法律法规依法作出被诉《不予工伤决定》，事实清楚，证据充分，适用法律、法规正确，程序正当合法。故请求法院驳回黄成的诉讼请求。
市人社局一审辩称，被诉《复议决定》程序合法、事实清楚、法律适用正确，请求法院依法驳回黄成的诉讼请求。
一审第三人海淀学而思一审述称，要求法院依法裁判。
一审法院经审理查明，2016年9月12日，黄成与海淀学而思签订《劳动合同书》，约定黄成担任职员岗位，合同期限为2016年9月12日至2019年12月31日。2018年5月11日14时至2018年5月12日10时，海淀学而思在北京市昌平区八零会议室啤酒主题轰趴馆组织团建活动，可以选择团建地点过夜后第二天自行离开也允许不住宿当日离开。2018年5月11日晚20时许，黄成与同事王×政、任×一起骑车前往天通苑北地铁站回家（黄成居住地为北京市东城区西花市南里东区1号楼2单元803号），行至立汤路辅路处因碾压路石后连人带车摔出受伤，后黄成拨打999急救电话，北京市红十字会急诊抢救中心病历显示的主要内容为：入院时间2018年5月11日21时，损伤外部原因为骑自行车不慎摔倒，出院诊断为1.左手食指末节离断伤；2.左手第5掌骨基底部骨折；3.全身多处皮擦伤及软组织损伤。2018年5月30日，海淀学而思向海淀人社局提交工伤认定申请并附相关证明。2018年6月6日，海淀人社局对海淀学而思作出并送达《工伤认定申请补正材料通知书》，要求该单位于事故伤害发生之日起一年内补正“1.司法机关、公安机关交通管理、交通运输、铁路等部门或者法律、行政法规授权组织出具的相关法律文书；2.其他：团建发票、路线图、工作时间证明。”2018年6月27日上午11时45分，黄成向昌平交通支队沙河大队报警，该大队于2018年6月28日为黄成出具了《道路交通事故证明》，主要内容为“2018年5月11日晚20时许，黄成驾驶自行车由北向南行驶至北京市昌平区立汤路辅路处，其称因碾压路石后连人带车摔出，造成黄成受伤，其他情况不详。”同日，海淀学而思出具《工作时间证明》，主要内容为“我公司工作时间为周一至周五10时至19时30分，2018年5月11日为我公司正常工作时间。”2018年9月10日及2018年11月1日，海淀学而思两次发邮件给黄成要求重新开具《道路交通事故证明》。2018年11月5日，海淀人社局对黄成作了调查笔录。2018年12月5日，海淀人社局对黄成同事沈先力、王×政作了调查笔录。2018年12月19日，海淀人社局作出《工伤认定申请受理决定书》。2019年1月21日，海淀人社局作出第一次《不予工伤决定》，认为黄成2018年5月11日晚20时许，在骑车回家途中，行至立汤路辅路处发生的摔倒伤害，未经交通管理部门确定责任，不符合《工伤保险条例》第十四条认定工伤的情形，决定不予认定工伤。黄成不服，向市人社局提出行政复议申请。市人社局于2019年3月22日作出京人社复决字〔2019〕21号《行政复议决定书》。黄成不服，向法院提起行政诉讼。2019年9月20日，一审法院作出（2019）京0102行初342号《行政判决书》，判决撤销第一次《不予工伤决定》和京人社复决字〔2019〕21号《行政复议决定书》，责令海淀人社局在法定期限内对海淀学而思提出的工伤认定申请重新作出认定。海淀人社局不服，向北京市第二中级人民法院提起上诉。北京市第二中级人民法院于2019年12月26日作出（2019）京02行终1786号《行政判决书》，判决驳回上诉，维持一审判决。
2020年1月20日，海淀人社局与昌平交通支队沙河大队交警张×明核实《道路交通事故证明》并制作电话调查记录，该记录载明“交警答复，因报警时距离黄成受伤已经一个多月，间隔较长，且受伤地点无监控录像，不能核实事发时现场情况，故交警队只能根据黄成自述出具道路交通事故证明。”2020年1月21日，海淀人社局前往黄成摔伤事故地点进行现场调查、实地勘察。2020年2月21日，海淀人社局电话联系黄成，表明了进行电话谈话的两位工作人员的身份姓名，告知其因目前处于疫情阶段，采用电话调查的形式向其核实情况，黄成表示对其在之前行政程序中的调查笔录的所有内容均认可。同日，海淀人社局作出被诉《不予工伤决定》。海淀人社局于2020年2月26日向黄成和海淀学而思邮寄被诉《不予工伤决定》。黄成不服被诉《不予工伤决定》，于2020年3月2日向市人社局邮寄《行政复议申请书》等相关材料。市人社局于2020年3月10日予以受理。海淀人社局于2020年3月13日收到《行政复议答复通知书》，并于2020年3月20日向市人社局提交答复及相关证据材料。市人社局于2020年4月29日作出被诉《复议决定》，并于2020年4月30日向黄成邮寄。
一审法院认为，依据《工伤保险条例》第五条第二款的规定，海淀人社局作为工伤保险主管部门对其主管的行政区域内企业职工的认定工伤申请具有审查并作出工伤认定的职权。依据《中华人民共和国行政复议法》第三条、第十二条的规定，市人社局作为海淀人社局的上一级主管部门具有受理针对海淀人社局提起的行政复议申请并作出复议决定的职权。
综合庭审情况，归纳本案的争议焦点为：一、被诉《不予工伤决定》是否违反《中华人民共和国行政诉讼法》第七十一条的规定？二、本案中黄成所受伤害是否属于非本人主要责任的交通事故所致？三、海淀人社局重新进行的工伤认定程序是否符合法律规定？
一、被诉《不予工伤决定》是否违反《中华人民共和国行政诉讼法》第七十一条的规定？
《中华人民共和国行政诉讼法》第七十一条规定，人民法院判决被告重新作出行政行为的，被告不得以同一的事实和理由作出与原行政行为基本相同的行政行为。这里的同一事实，是指被撤销行政行为所认定的事实。同一理由，是指被撤销行政行为的证据和所依据的规范性文件。北京市第二中级人民法院（2019）京02行终1786号《行政判决书》确认第一次《不予工伤决定》事实不清的理由为，当有权机构出具的事故责任认定书、结论性意见和人民法院生效裁判等法律文书不存在或者内容不明确的情况下，社会保险行政部门仍应就前款事实作出认定，而非简单的作出不予认定工伤的结论。交通事故认定书作为专业技术判断的证据之一，并非拥有绝对的证明力，在其他事实可以佐证的情况下，即使交通管理部门未作出事故认定亦或认定不明确，作为工伤认定部门理应根据现有的证据结合法律法规作出是否应认定工伤的决定，而非仅以交通管理部门未作出事故认定为由，作出不予认定工伤的决定，故认为海淀人社局以黄成骑车回家途中发生的摔倒伤害未经交通管理部门确定责任为由，作出第一次《不予工伤决定》属于认定事实不清。
本案中，海淀人社局根据生效判决的要求，重新对黄成所受伤害进行现场调查、实地勘察、与公安交通管理部门、黄成进行核实，基于掌握的现有证据作出是否应认定工伤的决定，并非仅仅依据黄成所受伤害未经交通管理部门确定责任为由作出认定，且进一步明确了适用的法律，故被诉《不予工伤决定》并不违反《中华人民共和国行政诉讼法》第七十一条的规定。
二、本案中黄成所受伤害是否属于非本人主要责任的交通事故所致？
《工伤保险条例》第十八条规定，提出工伤认定申请应当提交下列材料：（一）工伤认定申请表；（二）与用人单位存在劳动关系（包括事实劳动关系）的证明材料；（三）医疗诊断证明或者职业病诊断证明书（或者职业病诊断鉴定书）。工伤认定申请表应当包括事故发生的时间、地点、原因以及职工伤害程度等基本情况。工伤认定申请人提供材料不完整的，社会保险行政部门应当一次性书面告知工伤认定申请人需要补正的全部材料。申请人按照书面告知要求补正材料后，社会保险行政部门应当受理。第十九条规定了社会保险行政部门受理工伤认定申请后，根据审核需要可以对事故伤害进行调查核实。从上述规定中可以看出，工伤认定是依申请而发生的行政行为，只有在职工符合认定工伤的法定条件时才能认定工伤。申请人及职工应当对职工符合申请资格、待遇享受条件承担基本的举证责任。社会保险行政部门基于行政职责，可以对申请人主张的事实进行调查核实，承担的是行政不作为责任。如果申请人及职工不能证明其主张成立，社会保险行政部门调查后亦不能证明申请人及职工的主张成立，对申请人的主张应不予支持。
本案中，黄成作为成年人，选择以骑自行车的交通方式在施工路段通行，属于对自己人身安全的漠视。在与他人前后骑行过程中，黄成未尽到足够的注意义务，进而导致所骑自行车碾压路石并摔倒受伤。黄成受伤一月多后才报警，既无事发现场，而现场亦无监控，导致公安交通管理部门无法作出责任认定，亦属于对自身权益保护的懈怠。海淀人社局通过调查核实亦不能证明本案中黄成所受伤害为非本人主要责任的交通事故所致，并作出相应的认定，予以支持。
三、工伤认定程序是否符合法律规定？
黄成认为海淀人社局的调查笔录为受理工伤认定申请之前所作，该做法不符合法律规定。法院认为，针对海淀人社局在作出第一次《不予工伤决定》中存在的程序问题，一审法院的（2019）京0102行初342号《行政判决书》和北京市第二中级人民法院作出的（2019）京02行终1786号《行政判决书》均已指出并认定程序违法。本案中，被诉《不予工伤决定》系海淀人社局根据生效判决的要求，重新作出的行为。海淀人社局在第一次工伤认定调查基础上，进一步向公安交通管理部门核实，进行现场调查、实地勘察，并再次与黄成进行核实，作出被诉《不予工伤决定》向黄成送达，程序并无不当。
本案中，海淀人社局依据生效判决对海淀学而思提出的工伤认定申请重新作出调查核实，认定本案中黄成所受伤害不符合《工伤保险条例》第十四条第（六）项规定的认定工伤情形，决定不予认定工伤，并作出被诉《不予工伤决定》，并无不当。市人社局在收到黄成的行政复议申请后，对被诉《不予工伤决定》进行了审查，并据此作出被诉《复议决定》，认定事实清楚，履行了法定程序，适用法律正确，予以支持。黄成的诉讼请求缺乏事实根据和法律依据，不予支持。
综上所述，一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条的规定，判决驳回黄成的诉讼请求。
黄成不服一审法院所作判决，上诉认为一审判决认定事实不清；适用法律法规错误；被诉《不予工伤认定》程序违法，请求撤销一审判决，撤销被诉《不予工伤认定》、撤销被诉《复议决定》，责令海淀人社局在法定期限内重新作出工伤认定。
海淀人社局、市人社局、海淀学而思均同意一审判决，请求予以维持。
在一审诉讼期间，黄成向一审法院提交并当庭出示如下证据：
1.被诉《复议决定》；
2.被诉《不予工伤决定》；
3.北京市第二中级人民法院（2019）京02行终1786号《行政判决书》；
4.海淀人社局《行政诉讼上诉状》（二审）；
5.北京市西城区人民法院（2019）京0102行初342号《行政判决书》；
6.海淀人社局《行政诉讼答辩状》（一审）；
7.京人社复决字〔2019〕21号《行政复议决定书》；
8.第一次《不予工伤决定》，证明海淀人社局重新作出的认定书与之前作出的一致，不符合法律规定；
9.2018年6月27日涉案路段照片；
10.《[重大喜讯]昌平区安四路辅路（立水桥-东北路）交通综合治理工程开始施工！》（龙冠冠华苑社区文章）；
11.《2018年昌平区道路大修下程开工》（网站截图）；
在一审诉讼期间，海淀人社局向一审法院提交并当庭出示如下证据：
1.工伤认定申请表；
2.黄成身份证复印件；
3.《劳动合同书》；
证据1-3证明黄成与海淀学而思存在劳动关系；
4.民办非企业登记证，证明是海淀人社局管辖范围；
5.授权委托书、受托人身份证明，证明海淀学而思申请工伤认定时提交的合法手续；
6.单位事故报告；
7.活动证明、活动事宜、参加人员名单、团建活动线路图及活动证明截图，证明当时黄成参与了海淀学而思举办的活动；
8.居住证明，证明黄成的居住地址；
9.证人证言、证人身份证及证人《劳动合同书》；
10.诊断证明及病历；
证据9、10证明黄成受伤；
11.工伤认定申请补正材料通知书，证明通知黄成补正材料；
12.道路交通事故证明，证明交通管理部门未作责任认定；
13.团建费用发票及线路图，证明海淀学而思当时举办活动的情况；
14.工作时间证明及打卡记录，证明黄成参与海淀学而思举办的活动；
15.调查笔录，证明调查核实情况；
16.接收凭证；
17.工伤认定申请受理决定书、第一次《不予工伤决定》及送达回证，证明海淀人社局受理工伤认定申请，作出决定并进行合法送达；
18.京人社复决字〔2019〕21号《行政复议决定书》、北京市西城区人民法院（2019）京0102行初342号《行政判决书》、北京市第二中级人民法院（2019）京02行终1786号《行政判决书》，证明法院责令海淀人社局重新对黄成进行认定；
19.询问笔录（电话调查）、现场调查照片、现场调查记录、电话调查记录，证明海淀人社局对黄成申请进行的重新调查；
20.被诉《不予工伤决定》、送达回证，证明海淀人社局在法定时限内作出决定并进行了送达；
21.北京市通州区人民法院（2018）京0112行初189号《行政判决书》、北京市第三中级人民法院（2018）京03行终801号《行政判决书》。
在一审诉讼期间，市人保局向一审法院提交并当庭出示如下证据：
1.《行政复议申请书》及相关材料；
2.《行政复议申请受理通知书》《行政复议答复通知书》、EMS详情单和查询记录（邮件号码：1120219166574、1120219168874），证明市人社局依法受理行政复议并通知海淀人社局进行答复；
3.《行政复议答复书》及相关材料；
4.EMS详情单和查询记录（邮件号码：1194256448933、1194256449233）。
在一审诉讼期间，一审第三人海淀学而思未向一审法院出示证据材料。
一审法院经庭审质证，对上述证据认证如下：黄成提交的证据材料9-11能够证明涉案路段在2018年存在施工情况，故对海淀人社局提交的证据材料19中的现场调查记录有关涉案路段2018年并未修缮的表述，不予确认。海淀人社局提交的证据材料19中的现场调查照片能够证明海淀人社局前往涉案路段进行了调查，一审法院对该份证据材料中的上述相关表述及证明目的予以确认。海淀人社局提交的证据材料21，与本案不具有关联性，不予采纳。海淀人社局提交的其他证据材料以及黄成和市人社局提交的证据材料符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》，内容真实、合法且与本案存在关联，可以证明相关事实，予以采纳。
一审法院已将当事人提交的上述证据随案移送本院。经审查，一审法院对上述证据材料的认证意见符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》，认证意见正确，本院予以确认。
本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。
裁判分析过程
本院认为，海淀人社局及市人社局分别具有作出被诉《不予工伤决定》及被诉《复议决定》的法定职权，对此各方当事人不持异议，本院亦予以认可，故不予赘述。
《工伤保险条例》制定目的是为了保障因工作遭受事故伤害或者患职业病的职工获得医疗救治和经济补偿，促进工伤预防和职业康复，分散用人单位的工伤风险。《工伤保险条例》第十四条第（六）项规定，职工有下列情形之一的，应当认定为工伤：（六）在上下班途中，受到非本人主要责任的交通事故或者城市轨道交通、客运轮渡、货车事故伤害的。
根据上述规定，只有在交通事故和城市轨道交通、客运轮渡、货车事故伤害中，职工为非本人主要责任的，才符合《工伤保险条例》的规定。本案中，黄成系在下班途中骑自行车碾压路石摔倒受伤，不属于上述规定的交通事故，故海淀人社局通过调查核实认为黄成骑自行车摔伤不符合《工伤保险条例》第十四条第（六）项的规定，并无不当。
海淀人社局根据我院（2019）京02行终1786号生效判决的要求，重新对黄成所受伤害进行现场调查、实地勘察、与公安交通管理部门、黄成进行核实，基于掌握的现有证据作出是否应认定工伤的决定，并进一步明确了适用的法律，海淀人社局所作被诉《不予工伤决定》并不违反《中华人民共和国行政诉讼法》第七十一条的规定。
海淀人社局在第一次工伤认定调查基础上，进一步向公安交通管理部门核实，进行现场调查、实地勘察，并再次与黄成进行核实，作出被诉《不予工伤决定》向黄成送达，程序并无不当。
市人社局接到黄成的复议申请后，履行了告知、审查、送达等程序，作出予以维持的被诉《复议决定》，程序合法，本院予以认可。
综上，一审法院判决驳回黄成的诉讼请求是正确的，本院应予维持。黄成的上诉理由没有事实根据和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
裁判结果
驳回上诉，维持一审判决。
一、二审案件受理费各50元，均由黄成负担（已交纳）。
本判决为终审判决。
审 判 长 励小康
审 判 员 徐 宁
审 判 员 孙轶松
二〇二一年二月二十六日
法官助理 崔天译
书 记 员 高 欢
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