2021年隐性债务置换试点知多少？
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摘 要
“偿还存量债务”再融资债已发8227亿元。2020年12月起，部分再融资债用途表述出现变化，由“偿还到期地方政府债券本金”变成“偿还存量债务”，可能有部分用于化解隐性债务。截至2021年9月17日，“偿还存量债务”再融资债已发8227亿元。分省来看，贵州最多，为937亿元。河北、安徽、辽宁、重庆发行规模在500-700亿元。
可以查到公开信息的建制区县隐债化解试点有41个。我们通过人工查找发债区县2020年财政预决算报告、政府工作报告，不完全统计出2020年12月以来，有41个建制区县公开披露纳入隐性债务风险化解试点。湖南和浙江分别有6个，云南有5个，四川有4个，江西、福建各3个，陕西、内蒙古、重庆、安徽和辽宁各2个，青海、山东、宁夏和河南各1个。值得注意的是，除行政区县之外，万盛经开区也被纳入建制区县隐性债务化解试点范围。
通过观察这些建制区县的财政债务数据可以发现，多数区县财力较弱，且债务负担较重。少数区县财力尚可/债务负担相对较小，主要集中在浙江省。例如浙江省温州市鹿城区2020年综合财力241亿元，债务率80%。浙江省温州市龙湾区2020年综合财力149亿元，债务率191%。
更进一步，我们梳理了试点区县内的城投名单，可以发现大部分资质较弱。试点县内有存量债的城投平台为50家，主体评级以低等级为主。AA评级有37家，AA+评级有6家，无评级有5家，AA-评级有2家。6家AA+公司分别为湖州吴兴城市投资发展集团有限公司、温州高新技术产业开发区国有控股集团有限公司、宁波象港开发控股集团有限公司、宁海县城投集团有限公司、重庆市渝南资产经营有限公司、温州市鹿城区城市发展集团有限公司。
核心假设风险。试点县隐性债务置换不及预期。
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“偿还存量债务”再融资债已发8227亿元
2020年12月起，部分再融资债的用途表述出现变化，由“偿还到期地方政府债券本金”变成“偿还存量债务”/“偿还存量政府债务”/“置换存量政府债务”，可能有部分用于化解隐性债务。在下文，我们将这种用途表述变化的再融资债统称为“偿还存量债务”再融资债。
用途表述上，再融资债首次出现于2018年5月。2018年5月17日发布的《2018年4月地方政府债券发行和债务余额情况》 提到，再融资债是用于偿还部分到期地方政府债券本金的地方政府债，即“借新还旧”债。直到2020年12月，再融资债券用途的表述才开始出现“偿还存量债务”的说法。
发行规模上，截至2021年9月17日，“偿还存量债务”再融资债已发行8227亿元。其中，2021年1月发行3623亿元。2021年2-6月单月发行规模在500-800亿元之间。7-8月单月发行规模在100-300亿元之间。从“偿还存量债务”再融资债发行的占比来看，2021年1月、2月再融资债用途全部为“偿还存量债务”。3月及之后发行的再融资债用途以“偿还到期地方政府债券本金”为主。
从省份分布来看，截至2021年9月17日，26个省均已发行“偿还存量债务”再融资债，其中贵州最多，为937亿元。河北、安徽、辽宁、重庆发行规模在500-700亿元。具体来看，全国31个省中，仅广东、湖北、上海、黑龙江、海南暂未发行“偿还存量债务”再融资债。其余26个省中，17个省发行规模在200亿元及以上。5个省发行规模在500亿元及以上。
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至少41个建制区县纳入隐债化解试点
2020年12月以来发行的“偿还存量债务”再融资债，可能有部分用于化解隐性债务。我们通过人工查找发债区县2020年财政预决算报告、政府工作报告，不完全统计出2020年12月以来，有41个建制区县公开披露纳入隐性债务风险化解试点。湖南和浙江分别有6个，云南有5个，四川有4个，江西、福建分别有3个，陕西、内蒙古、重庆、安徽和辽宁分别有2个，青海、山东、宁夏和河南分别有1个。其中24个建制区县有存量城投债，并集中在浙江（6个）和江西（3个）。
值得注意的是，除行政区县之外，万盛经开区也被纳入建制区县隐性债务化解试点范围，可能是首个纳入试点的功能区。具体来看，2021年6月17日，重庆市人民政府网公布 《重庆市发改委关于市五届人大四次会议第0618号建议的复函》，其中提到“统筹考虑万盛经开区财力状况、债务空间、项目储备和资金需求等情况，市财政局在专项债券上给予了支持。2020年，经市政府同意，市财政局共下达万盛经开区新增政府债务额度7.5亿元，并将万盛经开区纳入全国建制区县隐性债务化解试点范围。”
除已纳入隐性债务风险化解试点的建制区县之外，还有2个区县公开披露“积极争取”隐性债务化解试点。分别为贵州省遵义市汇川区、天津市静海区。
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建制区县多数财力较弱、债务率负担较重
通过观察这些建制区县的财政债务数据可以发现，多数区县财力较弱，且债务负担较重。41个纳入隐性债务风险化解试点的建制区县中，28个区县综合财力（一般公共预算收入+政府性基金收入，下同）小于50亿元。其中19个区县综合财力小于20亿元。且债务率[（地方政府债务余额+发债城投有息债务)/(一般公共预算收入+政府性基金收入）]，下同）多数在300%以上。
需要说明的是，41个建制区县中，也有少数区县财力尚可/债务负担相对较小，以浙江省区县为主。例如浙江省温州市鹿城区2020年综合财力241亿元，债务率80%。此外，浙江省湖州市吴兴区、浙江省温州市龙湾区、浙江省宁波市宁海县、浙江省宁波市象山县、云南省黔西南布依族苗族自治州兴义市2020年综合财力均在100-160亿元之间，其中龙湾区、兴义市债务率低于200%。
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试点区县城投以低评级为主，AA+城投主要在浙江
更进一步，我们梳理了试点区县内的城投名单，可以发现大部分资质较弱。试点县内有存量债的城投平台为50家，主体评级以低等级为主。AA评级有37家，AA+评级有6家，无评级有5家，AA-评级有2家。6家AA+公司有5家在浙江省内，1家在重庆市内。具体为湖州吴兴城市投资发展集团有限公司、温州高新技术产业开发区国有控股集团有限公司、宁波象港开发控股集团有限公司、宁海县城投集团有限公司、重庆市渝南资产经营有限公司、温州市鹿城区城市发展集团有限公司（按总资产降序排序）。
风险提示：
试点县隐性债务置换不及预期。
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已外发报告标题：《2021年隐性债务置换试点知多少？》
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