WWF报告 | 面向2035的城市低碳转型和可持续发展策略研究

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摘 要

2035年是中国城市低碳转型和可持续发展的重要节点。习近平在2018年5月召开的全国生态环境保护大会上指出：要通过加快构建生态文明体系，确保到2035年，生态环境质量实现根本好转，美丽中国目标基本实现。这与中国承诺的2030年左右二氧化碳排放达到峰值，以及可持续发展目标是一致的。

中国各城市在面向2035年的规划中，普遍突出了对低碳转型和持续发展的重视。《上海市城市总体规划（2017年-2035年）》提出了“更可持续的韧性生态之城”的城市发展定位，专门写入了应对气候变化与低碳发展章节，提出了明确的碳排放峰值目标，即全市碳排放总量与人均碳排放预计2025年前达峰，至2035年，控制碳排放总量较峰值减少5%左右。这在国内城市总体规划编制中尚属首次。《北京城市总体规划（2016 年—2035年）》指标体系中，“坚持绿色发展， 在改善生态环境方面达到国际一流水平” 在42 个指标中占11个。《雄安新区发展规划纲要》中，绿色生态指标在38个指标中占17个，蓝绿空间占比、保护碳汇空间、海绵城市、使用绿色建材、智慧运营和管理等内容，目标对标国际先进水平。

本研究项目主要以2035年城市发展愿景为基础，致力于在前瞻性研究的方向，总结和提出城市绿色发展、低碳转型、可持续发展相关的原则、策略和建议，并介绍国内外相关案例。

1. 城市可持续发展愿景与指标

结合联合国可持续发展目标、世界自然基金会的城市解决方案、以及中国应对气候变化和可持续发展的策略方案，本研究从碳排放、可再生能源利用、建筑能效、空气污染、协同效应、绿色、可持续等方面综合考虑，着重选择碳减排、可再生能源发展、建筑可持续发展、改善环境质量、绿色城市交通、生态保护与韧性城市这六大领域开展研究，探索各领域发展愿景，发现国际城市在低碳可持续发展方面领先或有创新性的发展目标与指标。

2. 城市可持续发展规划路径与实施策略

（1）碳减排

在城市总体规划中提出碳减排与峰值管理目标。上海是中国首个将碳排放峰值目标和2035年峰值下降目标明确写入2035年城市总体规划的城市。《上海城市总体规划（2017-2035）》中提出，上海将通过优化能源结构、降低产业和建筑能耗，引导绿色交通出行，全面降低碳排放。全市碳排放总量和人均碳排放于2025年达到峰值，至2035 年控制碳排放总量较峰值减少5%左右。

推进都市圈发展，扩大城市规模促进碳减排。纽约是全美碳利用效率最高的地区之一，人均二氧化碳排放量比美国平均水平低71%。因此通过扩大城市规模，接纳更多的人口，可以提高能源利用效率，减少二氧化碳排放量。

通过金融创新，为低碳发展提供资金保障。2013年，哥德堡成为世界上第一个发行绿色债券的城市。绿色债券是世界银行2008年设计的应对气候变化的金融工具。截至2016年3月，哥德堡市已经发行了价值4.15亿美元的绿色债券，为该市的基础设施投资和其他项目的特殊部分提供融资，并在该市的金融和环境部门之间建立了新的伙伴关系。

（2）可再生能源发展

奠定可再生能源在能源消费结构的主导地位。温哥华提出到2030年，使用的能源55%来自可再生能源，2050年之前100%来自可再生能源；哥本哈根提出到2030年，非化石燃料比例提高到50%，2050年实现无化石燃料。

推广可再生能源在建筑领域的应用。深圳是国家首批可再生能源建筑应用示范城市之一。为创建可再生能源示范城市，深圳先后实施了太阳能屋顶和屋顶发电战略，提高可再生能源建筑应用面积。

（3）建筑可持续发展

全面推广绿色建筑与装配式建筑。上海通过依托绿色生态城区推进绿色建筑规模化、高星级发展，全面推广绿色建筑，推广装配式建筑与市政基础设施的技术应用，加强现有建筑的节能改造，至2035年，实现符合条件实施装配式建筑覆盖率100%、新建民用建筑绿色建筑达标率达到100%。

推动从耗能建筑向产能建筑升级。住建部数据显示，中国的广义建筑能耗约占全社会总能耗的30%。从“耗能建筑”向“节能建筑”、“产能建筑”的转变，是城市低碳发展的重要议题。“十三五”期间，中国城市中光伏建筑一体化可应用面积为17.9亿平方米，城市新增光伏建筑应用装机容量在1000万千瓦以上。光伏建筑一体化是将太阳能发电产品集成并作为建筑组成部分的技术，电池作为建筑物外部结构的一部分，既具有发电功能又具有建筑材料的功能。

（4）改善环境质量

发起污染防治攻坚战，尽快弥补环境质量短板。北京以超常规的速度和力度推进大气污染防治，将着力攻坚大气污染治理的目标和举措纳入《北京城市总体规划（2016 年-2035年）》的专门章节，并提出了力度较大的环境治理目标：到2035年大气环境质量得到根本改善，到2050年达到国际先进水平。

培育绿色生活方式，从源头减少污染物。中国政府提出，46个重点城市2035年全面建立城市生活垃圾分类制度，垃圾分类达国际水平。2019年，全国“无废城市”建设试点工作全面启动，以实现整个城市固体废物产生量最小，资源化利用充分和处置安全为目标。《上海城市总体规划（2016年-2035年）》提出目标：至2035年，实现原生垃圾零填埋，实现固废分类收集全覆盖。

通过污染治理提升城市活力。首尔致力于水环境的保护和城市活力复兴。在2002- 2006年间，首尔通过实施清溪川修复计划，治理了清溪川污染，改善了微气候，保护了生物多样性，同时增加了城市活力，促进了绿色交通出行，保护了历史遗产。首尔将进一步推动整个汉江流域的环境保护治理和城市活力建设。《首尔总体规划2030》中提出，创造一个健康的城市，让市民有充足的机会在日常生活中体验大自然。

（5）绿色城市交通

通过规划明确燃油汽车退出时间表。荷兰、挪威、德国、英国、法国等国先后宣布了燃油汽车退出时间表，将在2025-2040年之间全面禁止传统燃油车的销售。海南省2019年3月发布《海南省清洁能源汽车发展规划》，在中国国内率先提出2030年“禁售燃油车”时间表，力争2030年全省汽车清洁能源化达到国际标杆水平。

在城市规划中超前布局新能源汽车基础设施及建设标准。2019年韩国发布“氢能经济发展路线图”，宣布韩国将大力发展氢能产业，引领全球氢能市场发展。到2040年， 将分阶段生产620万辆氢燃料电池汽车。为了保证氢燃料电池汽车的正常运行，韩国政府将通过为汽车加氢站提供补贴、放宽管制等措施积极吸引民间资本参与。到2040年， 加氢站将从现有的14个增至1200个。

规划设计未来绿色智能交通系统。雄安新区目前已在无人驾驶、智能轨道交通等领域开始了前瞻性的有益尝试。未来，雄安新区的智能交通建设将致力于搭建智能交通体系框架，建设数字化智能交通基础设施，示范应用共享化智能运载工具，打造全局动态的交通管控系统。

制定促进绿色交通发展的需求管理政策。新加坡是世界上最早征收交通拥堵费的国家，通过收费的措施，鼓励人们考虑通过使用替代路线避免拥挤区域、调整出行时间、使用公共交通工具，或多人共乘一辆私家车。伦敦2003年开始向所有进入市中心的车辆征收拥堵费，2019年4月8日起，开始在市中心区施行“超低排放区”政策，对尾气排放量超过标准的机动车额外收费，预计将从2021年开始扩大至伦敦各区，将成为世界上范围最大、覆盖人口最多的限排区。

（6）生态保护与韧性

制定韧性城市专项战略。基多制定了《基多大都市区韧性城市战略》，提出到2040 年，能够成功应对社会、文化、经济和环境领域以及该地区的所有挑战。巴黎在其《韧性战略》中提出，面对气候变化，未来将通过三大策略，调整其基础设施，以一种全面而包容的方式应对风险，构建集成更有效的应对气候的解决方案，将挑战转化为机遇。纽约发布了具有海岸全面保护计划的韧性城市建设规划⸺《一个更加强壮、更富韧性的纽约》来减少城市脆弱性。

将韧性城市建设纳入城市总规并搭建规划技术框架。《北京城市总体规划（2016 年—2035年）》提出了“强化城市韧性”要求，成为全国首个将“韧性城市”建设纳入城市总规的城市。其后开展了《北京韧性城市规划纲要研究》工作，搭建韧性城市规划的技术框架，进而为北京市韧性城市建设和综合风险防控提供理论依据和技术支撑。

提高城市基础设施适应气候变化能力。温哥华制定了《适应气候变化战略》，采取风险评估和脆弱性评估相结合的方法，根据温哥华未来气候和环境的变化情况，分步制定行动策略，旨在将气候变化纳入规划、设计和城市应急管理中，从而提高城市基础设施和各项服务应对预期气候变化的能力。

3. 面向2035的城市可持续发展政策建议

2035年是中国城市低碳转型和可持续发展的重要节点。2035年也是中国各个城市编制新一轮规划的目标年。面向2035年，各个城市应提出低碳转型与可持续发展的定量目标与实施策略，形成绿色低碳转型时间表。

建议城市应基于自身的发展基础与定位，对标可持续发展各领域的先锋策略，制定支撑目标实现的可再生能源发展、绿色建筑、绿色城市交通、环境污染防治、生态保护与韧性城市等领域专项规划，提出具有前瞻性的行动计划，将各重点领域绿色低碳转型路线图纳入城市规划体系，以规划手段倒逼城市尽早实现时间、空间、结构三大维度的低碳转型。

（1）碳减排转型：从提前达峰走向净零碳排放

2030年是中国全国层面承诺达到碳排放峰值的目标年。从2030年后，城市层面的碳减排进入峰值后管理阶段，应以最终实现净零碳排放为目标，制定持续减排的行动计划。要实现全球气温升高1.5℃以内的目标，人为的二氧化碳净排放量至2030年要比2010年水平减少45%，2020年，中国提出努力争取2060年前实现碳中和的目标。

（2）可再生能源转型：成为能源消费结构中的主体

从现在到2035年，是可再生能源加速发展的关键时期，可再生能源能否成为能源消费结构中的主体，决定了碳排放达峰与最终的净零碳排放目标能否实现。在城市层面， 应因地制宜选择重点发展的可再生能源，能源终端消费部门尽量使用电能，而发电部门尽量使用可再生能源。

（3）绿色建筑转型：从节能建筑到产能建筑

在城市层面，应建设建筑能耗监测平台，推行建筑光伏一体化等可再生能源在建筑部门的应用，从绿色建筑设计标准的全面覆盖向绿色建筑运行标准的全面实施过渡，促使建筑从“耗能部门”向“节能部门”，甚至“产能部门”转变。到2035年，制定完善并全面推行产能建筑标准（正能房、产能房等），将执行产能建筑标准的比例纳入城市规划指标体系。到2050年，建筑部门争取总体实现“零净排放”。

（4）环境污染防治转型：从全面提升的“量变”到实现根本好转的“质变”

面向2035年，在城市层面应针对本地重点污染物与重点污染源，实施专项治理，并通过建立区域环境保护合作机制。到2035年，环境质量应从全面提升的“量变”升级至实现根本好转的“质变”。空气质量方面，基本消除重污染天气；水环境质量方面，饮用水安全得到切实保障，基本消灭城市黑臭水体；土壤环境质量方面，强化土壤污染管控和修复，有效防范土壤污染对食品安全和人居环境带来的风险。到2050年，人与自然和谐共生，生态环境领域治理体系和治理能力现代化全面实现。

（5）绿色城市交通转型：交通结构与燃料结构的双重优化

面向2035年，城市在交通结构方面要提升公共交通占机动化出行比例和非机动出行比例；在交通工具方面要提升新能源汽车比例，推进氢燃料电池汽车发展，发展智能网联汽车，通过“电动化+智能化”实现汽车出行的绿色化，逐步减少直至停止燃油车的销售与使用。交通结构方面：到2035年，公共交通在机动化出行中占主导地位（大城市应达到60%以上）；到2050年，大城市公共交通占机动化出行比例争取达到80%。燃料结构方面：同步推进新能源汽车发展与电力清洁化，到2035年，城市新能源汽车基础设施发展完备，燃油车逐步退出汽车销售市场，新增和更换新能源汽车占比达到100%， 新能源汽车在汽车保有量中的占比达到40%以上；到2050年，电力来自于可再生能源的新能源汽车成为城市交通的机动车主体。

（6）韧性城市转型：从理念推广到规划与设计的全面实施

面向2035年，中国城市应构建符合自身的韧性城市评测指标体系与方法，专门制定综合性的韧性城市发展规划，或将韧性城市理念的内涵、指标体系、目标等充分融入现行的规划体系，促进韧性城市规划与设计全面实施。到2035年，韧性城市测算方法、评价指标体系、规划编制技术标准成熟完善并全国推广，韧性城市全面纳入城市规划体系。到2050年，城市化解和抵御各类风险，保持其主要特征和功能不受明显影响的能力显著提高，风险管理能力现代化全面实现。CWEA

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《张家口市碳排放总量控制方法学及政策建议》

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