高瑞东 赵格格：为什么美国不愿意加入CPTPP?

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奥巴马时代，美国是TPP协定的最积极推动者。2016年特朗普入主白宫后，其作为美国工人和农民的利益代表，主动申请“退群”。然而，在民主党人拜登入住白宫后，美国却拒绝了日本的邀请、拒绝重回CPTPP。疫情之后，多个主要经济体都在推动经贸关系的重构，为何美国对于加入传统的经贸协定表现的“不感兴趣”？拜登作为跨国企业利益集团的话事人，为何会拒绝加入CPTPP？什么将是美国在亚太经贸领域的新抓手？

1.1、CPTPP主要内容分析——机遇和成本

加入CPTPP，能为美国带来什么，对于政客而言，什么是更划算的生意？

第一，CPTPP机遇：以更低的关税和贸易壁垒，打开亚洲和中国市场。

CPTPP最核心的内容便是降低关税和贸易壁垒。根据CPTPP协议规定，缔约国平均实现零关税的税目数和贸易额占比接近99.5%，而且85%以上的产品将在协议生效就立即实施零关税。

从对外平均关税来看，TPP中越南、马来西亚、日本等国的平均关税高于美国（2018年）。因此，若加入CPTPP，美国将有望借助协议条款进一步打开亚洲和中国市场。在2016年白宫关于TPP（CPTPP前身）签署的声明中也提到，TPP签署后，将取消掉其他国家施加于1.8万个美国商品上的关税，从而增加美国国内的工作机会。

第二，成本：劳动机会外流、提高药品垄断、食品安全问题等。

2016年5月，包括民主组织、农业组织、劳工组织、环境组织、医疗保障组织等1500多个民间组织共同向国会致信，集体反对TPP。联名信中申明了反对   TPP的六大理由，包括就业机会流失、汇率操纵、环境问题、食品安全问题、推迟低成本仿制药引入、未保护国内企业利益等问题。

整体来看，反对者认为TPP保护了美国医药、跨国企业等大公司的利益，而没有保护普通工人和消费者的权益。

1.2、民主党人放弃CPTPP的三大原因：选情严峻、产业空心化和北美贸易协定

从特朗普、希拉里和拜登的实际选择来看，CTPPP/TPP带来的机遇已经小于成本，不是美国政客的最优选。共和党人和民主党人虽然做出了同样的选择，却基于不同的理由。

对于共和党人来说，执政根基在于美国工人和农民，退出贸易协定符合其竞选纲领和执政基础。2017年1月，特朗普在上任的第一天就宣布退出TPP，履行了他在“百日新政”中的承诺。特朗普在介绍执政规划时表示，“将协商公平的双边贸易协议以取代TPP，从而为美国带来工作和产业机会”；此后，特朗普便启动了与欧洲、加拿大、墨西哥、日韩等国家的一系列贸易谈判。

而对于民主党人来说，奥巴马、希拉里和拜登则在不同时期，做出了不同的选择。作为TPP的推动者，奥巴马总统认为TPP可以为美国带来数百亿美金的出口机会。希拉里在担任奥巴马政府国务卿的初期，明确支持TPP，却在2015年及2016年参与总统竞选期间，明确反对TPP。同样，拜登作为奥巴马第二任期的副总统，也亲力亲为地推动TPP。但是，拜登在上任后却拒绝了日本对于美国重返CPTPP的邀请，并且宣称要构建一个新的“印太经济框架”。

面对同样的问题，为什么民主党人在不同时期做出了不同的选择？我们认为主要有三大原因。

第一，民主党执政根基不稳，要走中间路线，争取更大范围选民的支持。2010年至2020年，共和党在两院的控制权逐步增大，民主党整体执政和竞选基础不稳，为争取劳工组织、环保组织等群体的选票，民主党人的竞选纲领开始走中性路线，以争取最大的支持面。从希拉里和拜登竞选时期表现可以看出，民主党也在展示其“保守主义”的一面。即使拜登在参与竞选前，曾公开反对对华加征关税，在参与竞选后也否认了要取消对华关税。

第二，美国产业空心化愈发严重，参与自由贸易协定，也难以在对外贸易上获得更大的优势，难以打开更大范围的中国市场。CPTPP带来的最主要机遇，就是以更低的关税和贸易壁垒，打开亚洲和中国市场。然而从2000年以来，美国产业空心化严重，在2000年至2010年的十年间，美国失去了约33%的制造业工作岗位。2010年之后，在历任总统促进制造业回流的政策作用下，制造业工作岗位小幅回升、但依然离峰值较远。特朗普执政后，启动了全面对华加征关税，90%关税却最终转移到了美国厂商和消费者身上，这恰好也证明了美国制造业对于全球和中国产业链的依赖。

从2015年至2021年，中国产业升级和高端制造在持续推进，中美在制造业方面的差距也在逐步缩小。如果说奥巴马时代看到的中国制造业，依然处于产业链较后端的环节，美国政客们的思维还局限于传统经贸协定；在拜登时代，随着中国双循环设计思路逐步浮出水面，和中国自主可控及卡脖子技术攻关持续推进，足以使得美国政客意识到，难以用传统的贸易协定打开中国市场。

第三，特朗普政府主导推进的升级版北美贸易协定，已经部分解决了廉价劳动力和终端市场的问题。由于美国在北美贸易协同谈判中占据了绝对主导权，特朗普政府不仅解决满足了跨国企业低价劳动力的需求，也在墨西哥引入了最低工资条款，从而征得了美国劳工组织的同意。

美国虽然拒绝加入CPTPP，但特朗普在2018年主导推动的USMAC（美墨加三国协议）谈判，却在国会得到了两党的一致同意。USMAC协议，是在1994年生效的NAFTA（《北美自由贸易协定》）基础上的升级版谈判。《北美自由贸易协定》，同样长期受到美国劳动组织的反对，也被特朗普总统批评为“损害了美国的就业和制造业”。那么，从NAFTA升级到USMAC，美国两党为什么赞同、又获得了什么利益？

第一，USMCA延续了NAFTA中对于汽车等行业自由贸易的规定，美国企业得以继续在墨西哥建造工厂，雇佣墨西哥廉价工人，从而压低劳动力成本，并通过较低的关税和通商标准实现产成品的自由贸易，这将使美国企业成为协定的最大受益方。

第二，USMCA引入了最低工资保护条款，强调汽车行业中40%至45%的产品必须由时薪不低于16美元的劳工制造，同时禁止进口采用强迫劳动制造的货物。这一条款一方面整体抬高了美国制造业企业在墨西哥的用人成本，对美国资本外流形成阻碍，另一方面也有望阻止本国工作机会受到墨西哥廉价劳动力的进一步冲击。

第三，相较于政治和文化高度复杂的东亚地区，美墨加三国一贯在经济、政治、文化等方面深度交融，因而更有利于美国发挥其在各方面的强大影响力，进一步制定有利于本国利益的规则条款，从而为本国以及各利益集团牟取利益，这不仅符合两党的共同诉求，也有利于维持国内稳定。

3.1、拜登对华政策：非核心领域谋求合作，核心领域孤立中国

民主党人既想利用全球产业链赚取利润、又想在前沿科技领域保持霸主地位。相比于特朗普和共和党人代表了底层的工人和农民，试图与中国产业链全面脱钩、引导制造业回流美国；民主党人代表了受益于全球化的一方，既想利用全球产业链赚取利润、又想在前沿科技领域保持霸主地位。所以我们可以看到，美国既在非核心领域的产品对华释放缓和信号，包括向华为和中芯国际供货、推出关税排除清单，又在核心领域上加大对中国的封锁，联合盟友在核心产品的供应链上意图实现“去中国化”。

在核心领域方面，拜登执政以来在亚太地区所做的一系列行动，大体上都可以分为两个方向：保护美国供应链安全，在核心技术上孤立中国，一个是为了维护现有的跨国公司利益链条，一个是为了能够长久地通过占据高附加值生产区间，来持续赚取超额利润。在疫情后全球芯片短缺，和拜登作为新能源企业话事人的背景下，这两个政策导向尤其优先突出体现在半导体和新能源行业上。

半导体方面：美国协同日韩整合半导体产业链，成立半导体联盟等。日韩及中国台湾在半导体产业链上分工明确，各占优势。2021年，美日韩三方就半导体供应链安全进行了多次会谈，美国还以提高产业链透明度为名，要求三星和台积电向美国提交核心数据。此外，美国还拉动了台积电和三星前往美国建立工厂，以保障自身供应链安全。

新能源方面：美国拉动日韩企业赴美建厂，以莫须有的罪名制裁中国新能源和光伏企业。拜登除了在基建法案中，以政府补贴和采购的方式拉动国内新能源产能扩张，美国通用汽车、福特汽车还纷纷联合各自的上游日韩厂商，在美国境内建立电池工厂或电动卡车装配厂。此外，美国还以新疆问题为由，制裁中国新能源和光伏企业，将其列入“实体清单”。

3.2、美“印太经济框架”构想：维护供应链安全和技术管控

沿着拜登对华政策的两个特点，我们可以发现，美国在“印太经济框架”的构想上，也基本符合了这两个方向。

2021年10月以来，拜登总统和美国商务部长雷蒙多多次提到对“印太经济框架”的构想。2021年10月27日，拜登在东亚峰会上提出了“印度-太平洋经济框架”。11月15日雷蒙多在日本表示，将在本地区探索一种“新型区域经济框架”，以“覆盖通常不会包含在传统贸易协定中的领域，包括数字经济、技术、供应链弹性和基础设施。雷蒙多指出，当前美国和太平洋地区的消费者正在遭受供应链短缺和延误的影响。“我们可能需要与本地区的盟友进一步合作，以共享相关信息、规划供应链、监控供应链、管理供应链，并对这方面的投资进行战略协调。”

11月18日，雷蒙多在马来西亚吉隆坡访问时表示，美国可能在2022年初启动“印度-太平洋经济框架”，以一种超越传统贸易协定的方式加强同本地区盟友的关系。

12月9日，雷蒙多再次强调与亚洲国家的接触已成为美国的“优先任务”，拜登政府希望“为新经济建立新的经济框架”。雷蒙多提到，上述新型经济框架还包含协调出口管制，以“限制向中国出口‘敏感产品’”，并且将尝试为人工智能和网络安全制定“技术标准和规则”。

由此可见，美国对于未来亚太地区经贸关系的构想，主要落于美国围绕着核心技术的供应链安全，和对亚太地区技术发展的管控上。一方面，加大对芯片、数字经济等核心技术，以及供应链安全和敏感基础设施等领域的投入，以确保其背后跨国公司利益集团的利润稳固，并且联合日韩等盟友，逐步实现“去中国化”；另一方面，加大对知识产权、信息安全、人员交流等方面的管控，以“保护”之名阻断核心技术在亚太地区扩散，稳固自身在核心技术领域的霸主地位。

在拜登上任初期的亚太多轮会谈中，美国已经表露出搭建新型经济框架的意图。2021年3月，在美方在亚太地区举行的多轮2+2会谈和3+1会谈的内容中，已提出各方将成立工作组，以推动在保护新兴领域和关键技术等方面的合作，同时进一步提升供应链韧性。