【省以下财权划分解析及地方财政实力评估丨地方政府财政与城投平台专题一】

01

综述

通过构建评估省、市、区、县财政实力的指标体系，客观评估和横向对比各省、市区、县的财政实力，在债券市场并非新鲜事。但是通过对比全国各省省内地方政府财政政策和财政数据结构，我们发现各省内财政收入的分配方式大相径庭，导致不同省份地级市、区县之间的一般公共预算收入等财政数据一般不可直接进行比较。本文聚焦广东省、江苏省的省内财政制度差异，对一般公共预算收入等财政数据、指标进行调整，并基于经调整的地方财政数据构建适用于全国各地方、各层级的地方财政打分体系，将全国各省、各地级市（含省会、单列市）、各区县（含县级市）纳入同一评分标准，从而为更加客观准确评估地方政府财政实力提供参考。

本文结构如下：第二章介绍政府预算构成，第三章对各省省以下财权划分情况进行解析，第四章构建地方财政打分体系框架，第五章基于地方财政打分体系对各省和广东省及江苏省地级市进行打分并归类，以期帮助投资者全面分析地方财政实力。

02

我国现行财政制度框架

《预算法》是我国财政领域的基本法律制度，构建了我国财政制度的框架，其于1994年颁布，并经2014年、2018年两次修正。由于财政政策对调控宏观经济波动、促进经济健康增长、改善收入分配等起着重要作用，因此基于《预算法》正确解读中央和地方的预算、决算数据，有助于深入理解我国各级政府财政情况以及宏观经济运行机制。

2.1

根据《预算法》，地方政府的预算体系包含一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算和社会保险基金预算四本账。

2.1.1

一般公共预算是对以税收为主体的财政收入，安排用于保障和改善民生、推动经济社会发展、维护国家安全、维持国家机构正常运转等方面的收支预算。一般公共预算总收入与一般公共预算总支出相等。

一般公共预算收入与支出的构成如下表：

1、地方各级一般公共预算总收入包括一般公共预算收入（即地方本级收入）、地方政府一般债务收入（有发债权限地区）和转移性收入，其中：

①一般公共预算收入（即地方本级收入）包括税收收入和非税收入，且以税收收入为主，一般来说经济发展水平较高的地区税收收入在一般公共预算收入中占比越高。其中税收收入主要包括增值税（地方部分）、企业所得税（地方部分）、个人所得税（地方部分）、资源税、城市维护建设税等；非税收入主要包括专项收入、行政事业性收费收入、罚没收入、国有资源（资产）有偿使用收入等。一般公共预算收入反应了地方自身的财力水平和经济实力；

②地方政府一般债务收入即地方政府发行一般债券融资收入。由于我国仅省级地区及计划单列市有发债权限，所以该项一般只反映在各省或单列市的财政预算平衡表中，其余层级政府无法直接举借债务，需要省级政府发行债券后将相关资金转贷，并将其纳入转移性收入中的“债务转贷收入”科目；

③转移性收入包括返还性收入、一般性转移支付收入、专项转移支付收入、债务转贷收入（无发债权限地区）、调入资金、下级上解收入、动用预算稳定调节基金、上年结转收入等，反应了地方获取省级政府及外部支持能力。

2、地方各级一般公共预算总支出包括一般公共预算地方支出（即地方本级支出）、地方政府一般债务还本支出和转移性支出，其中：

①一般公共预算地方支出主要包括一般公共服务支出、国防支出、公共安全支出、教育支出、债务付息支出等，保障地方社会正常运转；

②转移性支出包括上解上级支出、调出资金、安排预算稳定调节基金、增设预算周转金、年终结转等。

2.1.2

政府性基金预算是对依照法律、行政法规的规定在一定期限内向特定对象征收、收取或者以其他方式筹集的资金，专项用于特定公共事业发展的收支预算。政府性基金总收入与政府性基金总支出相等。

政府性基金预算收入与支出的构成如下表：

1、地方各级政府性基金总收入包括政府性基金收入（即地方本级收入）、地方政府专项债务收入（有发债权限地区）和转移性收入，其中：

①政府性基金收入（即地方本级收入）包括国有土地使用权出让收入、港口建设费收入、国家电影事业发展专项资金收入、彩票公益金收入等，其中国有土地使用权出让收入占比最高，因此政府性基金收入明显受到房地产市场相关政策影响；

②地方政府专项债务收入即地方政府发行专项债券融资收入。与一般债务收入相同，该项一般只反映在各省或单列市的财政预算平衡表中，其余层级政府需要省级政府发行债券后将相关资金转贷，并将其纳入转移性收入中的“债务转贷收入”科目；

③转移性收入包括政府性基金补助收入、调入资金、上年结转收入、债务转贷收入（无发债权限地区）等。

2、地方各级政府性基金总支出包括政府性基金支出（即地方本级支出）、地方政府专项债务还本支出和转移性支出，其中：

①政府性基金支出（即地方本级支出）包括国有土地使用权出让收入及对应专项债务收入安排的支出、国有土地收益基金及对应专项债务收入安排的支出、地方政府专项债务付息支出等；

②转移性支出包括调出资金、待偿债置换专项债券结余、年终结转等。

2.1.3

国有资本经营预算是对国有资本收益做出支出安排的收支预算。国有资本经营预算应当按照收支平衡的原则编制，国有资本经营预算总收入与国有资本经营预算总支出相等，并安排资金调入一般公共预算。

国有资本经营预算收入与支出的构成如下表：

1、国有资本经营预算总收入包括国有资本经营预算收入和转移性收入，其中：

①国有资本经营预算收入包括各行业国企的利润收入、股利股息收入、产权转让收入及清算收入等；

②转移性收入包括上年结转收入等。

2、国有资本经营预算总支出包括国有资本经营预算支出和转移性支出，其中：

①国有资本经营预算支出包括解决历史遗留问题及改革成本支出、国有企业资本金注入、国有企业政策性补贴、金融国有资本经营预算支出、其他国有资本经营预算支出等；

②转移性支出包括调出资金、年终结转等。

2.1.4

社会保险基金预算是对社会保险缴款、一般公共预算安排和其他方式筹集的资金，专项用于社会保险的收支预算。社会保险基金预算应当按照统筹层次和社会保险项目分别编制，做到收支平衡。

社会保险基金预算收入与支出的构成如下表：

1、社保基金预算总收入包括社保基金预算收入和转移性收入，其中：

①社保基金预算收入包括企业职工基本养老保险基金收入、城乡居民基本养老保险基金收入、机关事业单位基本养老保险基金收入、职工基本医疗保险基金收入、居民基本医疗保险基金收入、工伤保险基金收入、失业保险基金收入、生育保险基金收入、其他社会保险基金收入等；

②转移性收入包括上年滚存结余、社会保险基金上级补助收入、社会保险基金转移收入等。

2、社保基金预算总支出包括社保基金预算支出和转移性支出，其中：

①社保基金预算支出相关项目对应社保基金预算收入相关项目，专款专用；

②转移性支出包括年末滚存结余、社会保险基金上解上级支出、社会保险基金转移支出等。

2.1.5

根据一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算和社会保险基金预算，我们可以计算地方综合财力。考虑到社保基金预算属于专款专用，所以通常地方综合财力由一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算三部分构成。

地方综合财力可区分为宽口径和窄口径，两种口径间的主要区别在于地方政府债务融资性收入及转移性收入，所以窄口径的地方综合财力更能表征地方财力的自主性：

①宽口径地方综合财力=一般公共预算总收入+政府性基金预算总收入+国有资本经营预算总收入；

②窄口径地方综合财力=一般公共预算收入+政府性基金预算收入+国有资本经营预算收入。

2.2

预算层级方面，全国预算由中央预算和地方预算组成，而地方预算又由各省、自治区、直辖市总预算组成，同时地方各级公布预算、决算时通常又有两个口径，即“全辖”口径（如全省（市、县）级）及“本级”（如省（市、县）本级）口径，这两个口径统计的数据差距极大，涉及到省以下的财权划分，各省之间呈现不同的特征，本节先行讲述这两个口径之间的关系，并于本文第三章详细解读各省财权划分情况。

地方各级总预算由本级预算和汇总的下一级总预算组成，在“全辖”口径下，一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算和社会保险基金预算体现的是全省（市、县等）的全辖整体情况，财政报表类似于企业的合并报表，对上下级政府间相关转移性收入、支出科目数进行了抵消；在“本级”口径下，相关数据仅为省（市、县等）本级财政收支数据，不包含下属市（县、镇等）的财政数据，四本账的报表类似于企业的母公司报表，财政报表中体现上下级往来项。

具体来看：“本级”政府报表中，收入端包含“下级上解收入”（体制上解收入、专项上解收入），对应下级政府报表中支出端的“上解上级支出”（体制上解支出、专项上解支出）；支出端包含“补助下级支出”（返还性支出、一般性转移支付支出、专项转移支付支出），对应下级政府报表中收入端的“上级补助收入”（返还性收入、一般性转移支付收入、专项转移支付收入），而“全辖”政府报表中，不包含“下级上解收入”及“补助下级支出”。

考虑到“全辖”口径及“本级”口径的差异，全省（市、县）级口径数据更能反映全辖可动用财力，而省（市、县）本级口径数据更能反映省（市、县）本级财政自身可动用财力，所以在做不同层级维度的财政比较分析时须选取适宜的口径。

03

各省省以下财权划分解析

由于本文目标构建适用于全国各地方、各层级的地方财政打分体系，因此我们将评价体系向地市级乃至县级进行覆盖时，就涉及到财力在各级政府之间分配的问题，这其中有一些市场此前忽略的细节，本章对此进行详细的讨论。

如前文所述，省级地方政府公布预算、决算时通常有全省级口径及省本级口径，这两个口径主要涉及到省以下的财权划分，各省之间呈现不同的特征，有些省呈现省本级政府财政集权的特征，即省本级财力在全省财力中占比较高，有些省呈现省本级政府财政分权的特征，即省本级财力在全省财力中占比较低，本章将主要对各省财力分配情况进行归类，有助于我们进一步客观分析地级市的财政情况。

3.1

各省省以下财政管理体制的不同主要集中于省级与下属层级税收划分制度的不同。1994 年分税制改革以来，决策层先后提出了“财权与事权相适应”、“财力与事权匹配”和“事权与支出责任相适应”三种完善思路，将税种划分为中央税、地方税和中央地方共享税，理顺了中央与省级政府的财政关系，但是一直以来未对省以下财政关系作出统一安排，因此省级政府拥有较大的自主权来设计符合自身实际情况的财政体制。

各省省以下的财政体制大相径庭，各省根据自身情况基于“分税制”思路和“包干制”思路进行制度设计，即使基于同一思路，不同省份的具体方案也存在较大差异，各省一般采取比例分成和其他特殊分配方式相结合的设计，主要有如下三种形式：

一是省级与下级政府之间按行业、企业隶属关系等划分税收，部分重要行业或重点企业的税收收入作为省级固定收入；

二是在基于分税制“总额分成”的基础上，结合包干制的“递增上解”、“定额上解”、“增收分成”等方式将税收收入在上下级政府间进行划分；

三是部分省份对省内经济条件不同的地区制定差异化分成政策。

由于各省采用不同的省以下财政体制，所以各省内省级政府财力和下级政府财力之间的划分情况各有不同，依照省级政府的财权集中程度来看，可将各省财权划分模式区分为财权向省级政府集中的集权制模式和财权向下级政府集中的分权制模式。

3.2

本节先主要就各省省级财政集中情况进行观察，判别各省财权集中属性，其后分别以集权制代表广东省和分权制代表江苏省进行说明，并对江苏省地级市一般公共预算收入进行可比性调整。

3.2.1

本节主要比较各省省本级财力在全省级财力中的占比，以判别各省财政的集权、分权属性。由于窄口径的财力数据更能表征地方财力的自主性，故本文采取窄口径的地方综合财力、一般公共预算收入等财政数据作为判断依据。

从地方综合财力角度看，各省间财政集权、分权分化明显，北京、重庆、上海、天津四个直辖市财政集权程度最高，省本级综合财力/全省级综合财力均超过40%，可能与直辖市地域较小、集权化管理更为适宜有关。我们发现除四个直辖市以外，其余省份省本级综合财力在全省级综合财力中的占比与该省份GDP水平呈显著负相关关系，即省份经济发展水平越高，该省份越倾向于分权制财政，反之，省份经济发展水平越低，该省份越倾向于集权制财政。

各省省本级综合财力占比与GDP水平之间的负相关关系是符合逻辑的，若某省经济水平较弱，其需要集权制财政体制，财力集中于省级政府有助于省级政府实施宏观调控；同时我们也发现广东GDP突破十万亿元，居于全国首位，但其省本级综合财力占比也较高，其原因可能与其省内经济发展不均衡的情况有关，若某省省内经济水平不均衡，其也需要集权制财政体制，有助于提升省级政府的再分配协调能力。

从一般公共预算收入角度看，各省间财政集权、分权分化整体情况与地方综合财力角度整体保持一致，且非税收入的省级政府集中情况高于税收收入的集权情况。值得注意的是，江苏省等部分省份地级市一般公共预算收入包含该地级市征收的所有收入，使得该些省份税收收入主要体现在地级市的一般公共预算收入中。

从政府性基金收入角度看，省级政府集中情况明显低于一般公共预算收入的集权情况，有19个省份省本级政府性基金收入占比低于10%。

从国有资本经营收入角度看，省级政府集中情况明显高于一般公共预算收入的集权情况，有10个省份省本级国有资本收入占比高于50%。

3.2.2

广东省是省级财政集权制的代表，其省本级一般公共预算收入在全省级一般公共预算收入中占比达26.01%，其中省本级税收收入在全省级税收收入中占比为28.2%，省级财政集中度较高。

尽管广东省整体经济发展水平较高，2019年GDP突破十万亿元，位居全国各省之首，但其也面临省内区域发展不平衡、部分县域财力基础薄弱等问题，省级财政承担了较为繁重的推进基本公共服务均等化、保障欠发达地区县以下政权基本财力、完善生态地区发展补偿机制以及保障和改善民生等任务，因此为增强省级宏观调控能力，广东省加大省级政府的财力集中力度，具有明显的集权化倾向。

在税收收入划分方面，广东省将税收收入分为省级固定收入、市县固定收入和省级与市县共享收入：

1、省级固定收入：运输业、金融保险业等部分重要行业及南方电网公司、中国电信广东公司、中国移动通信集团广东有限公司、广东电网公司、广东中烟工业有限责任公司和省粤电集团有限公司等重点企业的税收收入，保障了省级政府所必须的财力；

2、市县固定收入：房产税，车船税，资源税（不含海洋石油资源税），印花税（不含证券交易印花税），城镇土地使用税，耕地占用税，契税，城市维护建设税，烟叶税，该些税种适合基层直接征管，保证市县政府基本收入；

3、省级与市县共享收入：增值税（不含属于省级固定收入部分、电力增值税）、企业所得税（不含属于中央固定收入和省级固定收入部分）、个人所得税（含利息所得税）该些税种整体收入规模较大，且同经济发展直接相关，在保障省级政府收入的同时，补充市县的收入并提高实现的积极性。

3.2.3

江苏省是省级财政分权制的代表，其省本级一般公共预算收入在全省级一般公共预算收入中占比仅为2.16%，在所有省份中最低，其中省本级税收收入在全省级税收收入中占比仅为0.89%，省级财政集中度极高。考虑到江苏省地级市税收收入虽然包含该地级市征收的所有税收收入，其将于后期通过转移性支出上解归属省级政府收入部分，导致江苏省地级市实际掌握的财力将低于其公布的一般公共预算收入，但这也在一定程度上体现了江苏省财政分权的特征。

自2001年起，江苏省政府调整分税制财政管理体制开始将收入划分逐步向下属市县进行倾斜，2008 年《中共江苏省委江苏省人民政府关于调整分税制财政管理体制的通知》（苏发〔2008〕15 号）要求加大省级财力下倾力度，改革大部分税种的省集中方式，2014 年《江苏省人民政府关于调整完善省以下财政管理体制的通知》（苏政发〔2014〕12 号）要求继续坚持财力向下倾斜，将新增财力主要用于市县发展，并健全市县的基本财力保障机制，2017年《关于调整完善省以下财政管理体制的通知》（苏政办发〔2017〕51号）进一步将金融保险业税收下划为市县收入并调整了增值税增量集中办法。可见江苏省多年来持续推进省以下财权的分权化。

在税收收入划分方面，江苏省将税收收入分为省级固定收入和市县固定收入，相较于广东省将增值税、企业所得税、个人所得税在省级和市县之间进行分享，江苏省直接将该些税收收入全部划归市县所有：

1、省级固定收入：中国铁路总公司、跨省合资铁路企业、江苏省电力公司等重点企业的税收收入，及省新闻出版企业及新华书店，省盐业企业、农垦企业、烟草企业、中国移动通信集团江苏有限公司等企业缴纳的属于省级的税收和非税收入，保障了省级政府的基础财力；

2、市县固定收入：增值税、清欠的营业税、企业所得税、个人所得税、城市维护建设税、房产税、契税、城镇土地使用税、印花税、土地增值税、耕地占用税、资源税、车船税等税收，以及按规定纳入预算管理的市县非税收入均直接纳入市县固定收入，极大提高了市县政府财政的自主性和积极性。

江苏省在将各项税收收入向市县倾斜的同时，也设置了省对市县的体制集中，即市县按照规则进行固定上解、增量集中上解和总量集中上解，补充省本级的可用财力。根据《关于调整完善省以下财政管理体制的通知》（苏政办发〔2017〕51号），江苏省也降低了市县的上解集中要求，将增量集中项目和总量集中项目的集中比例都统一为20%，也体现了财权向市县转移的思路，具体如下：

1、金融保险业的地方级改征增值税和企业所得税由省级收入调整为市县收入，以2016年为基期年实行增量集中，基数部分根据税务部门提供的2016年数据综合核定，扣除原地方法人金融机构税收返还后，固定上解省财政，增量部分纳入省对增值税和企业所得税的增量集中范围，并执行统一集中比例；

2、降低耕地占用税集中比例，从2017年起，省对耕地占用税总量集中比例从50%下调为20%；

3．实行所得税增量集中。以2016年为基期年，省对地方级企业所得税和个人所得税增量集中20%；

4．调整增值税增量集中办法。省对增值税的集中范围按照地方级国内增值税、改征增值税、原营业税合并计算，根据2016年收入情况综合核定基数，增量的集中比例从50%调整为20%。

3.2.4

各省全省级的地方综合财力、一般公共预算收入等财政数据是可以直接横向比较的，但是如前文所述，由于各省采用不同的省以下财政体制，各省省内税收收入在省级政府和下级政府之间的划分情况各有不同，且以广东省为代表的部分省份地级市公布的一般公共预算收入中的税收收入仅为归属于该地级市的部分，而以江苏省为代表的部分省份地级市公布的一般公共预算收入中的税收收入包含该地级市征收的所有税收收入，其后续将通过上解上级形式将归属于省级政府的税收收入进行上解集中，因此不同省份地级市一般公共预算收入中的税收收入归属情况迥异，导致不同省份地级市之间的一般公共预算收入数据一般不可直接进行比较。

由于以江苏省为代表的部分省份地级市未披露上解的税收收入规模，所以我们试图建立假设对江苏省等省份地级市一般公共预算收入中的税收收入进行调整，使该些地级市的一般公共预算收入及相关指标能与广东省为代表的部分省份地级市进行横向比较，具体调整假设如下：

1、估计江苏省下级上解收入中归属于省级政府的税收收入：2019年江苏省全省级一般公共预算收入、税收收入均约为广东省的70%，同时考虑到广东省省本级下级上解收入（对应下级政府的上解上级支出）为1042.9亿元，该收入仅包含广东省级政府规定各地级市上缴的部分，无归属于省级政府的税收收入，所以我们假设江苏省省本级下级上解收入中除归属于省级政府税收收入外的其他收入规模也约为广东省的70%，即约为730亿元（1042.9亿元* 70%），则江苏省下级上解收入中归属于省级政府的税收收入约为1317.5亿元（2047.5亿元 – 730亿元）。

2、估计江苏省各地级市经调整的一般公共预算收入：根据2019年江苏省各地级市税收收入在所有地级市税收总收入中的比重，结合上文假设的江苏省下级上解收入中归属于省级政府的税收收入1317.5亿元，估计各地级市上解上级支出中归属于省级政府税收收入（该地级市税收收入占比 * 1317.5亿元），进而将其从各地级市一般公共预算收入中扣除，获得各地级市经调整的一般公共预算收入，具体测算数据如下表所示：

以广东省、江苏省各地级市为例，通过调整江苏省地级市一般公共预算收入后，两省地级市之间的财政情况可进行比较：

①广州和苏州、佛山和无锡的GDP水平较为接近，但是苏州、无锡的全市级一般公共预算收入分别显著高于广州、佛山，而若观察经调整的全市级一般公共预算收入，苏州、无锡的相关数据仍高于广州、佛山，一定程度上显示了江苏省分权制的特点，但是差距明显缩小；

②东莞和南通、惠州和镇江、江门和连云港、中山和宿迁的GDP水平也比较接近，广东省相关地级市的一般公共预算收入更高，可能和当地经济结构、税收政策等多方面因素有关，若观察经调整的全市级一般公共预算收入，上述两省地级市的差距进一步拉大。

04

地方财政打分体系框架

对城投债的关注本质上是对地方政府的财政状况的关注。而地方政府的财力不仅关系到相关债券的兑付，也真实反映了地方经济发展水平。本章基于各省、地级市、区县的财政数据等信息来构建适用于全国各地方、各层级的地方财政打分体系框架。

考虑到各层级财政数据区分为全辖财政数据（如全省级、全市级）和本级财政数据（如省本级、市本级），而我们构建的财政打分体系目标是对各地方、各层级的财政情况进行综合评判，所以我们基于各地区全辖财政数据构建打分体系中的相关指标。

地方财政打分体系由主体评分指标和档位调整指标两部分构成，先通过主体评分指标将相关地区根据需要分为若干档，其后根据档位调整指标对部分地区所属档位进行调整，打分体系相关指标和规则如下文所述。

4.1

地方财政打分体系主体评分指标包含7个指标，每个指标先根据不同标准按照“十分制”进行打分，其后按指标权重对得分进行调整，各指标满分合计100分，最后根据总分情况将各地区初步分为若干档。

1、GDP（权重30%）：地方GDP规模是衡量各地区经济体量的最佳指标，反映了各地区的总体经济实力和市场规模。本文依据各地区2019年GDP规模进行打分，GDP规模越大，相应得分越高。

2、人均GDP水平（权重15%）：人均GDP水平相较于GDP规模更能反映各地区经济的发达程度和质量，综合观察GDP规模和人均GDP水平能对各地区经济发展水平有更全面的判断。本文依据各地区2019年人均GDP水平进行打分，人均GDP水平越高，相应得分越高。

3、GDP增速（权重10%）：GDP增速反映了各地区的经济发展势头。本文依据各地区2017年至2019年GDP增速的平均值进行打分，GDP增速越高，相应得分越高。

4、（经调整的）全辖一般公共预算收入（权重20%）：一般公共预算收入以税收收入为主，整体稳定性较高，且可以反映各地区的财力水平和经济实力，而政府性基金收入以国有土地使用权出让收入为主，受房地产市场影响较大，所以依据各地区全辖一般公共预算收入进行打分。同时考虑到前文所述的省以下财政划分的问题，省级地区、及广东省等省份地级市直接采取“全辖一般公共预算收入”作为指标，江苏省等省份地级市采用扣除估计的上解上级支出中归属于省级政府税收收入后的“经调整的全辖一般公共预算收入”，本文依据各地区2019年（经调整的）全辖一般公共预算收入进行打分，该收入规模越大，相应得分越高。

5、（经调整的）全辖财政自给率（权重5%）：（经调整的）全辖财政自给率（（经调整的）全辖一般公共预算收入/全辖一般公共预算地方支出）可衡量各省财政收支的平衡性，（经调整的）一般公共预算收入对一般公共预算地方支出的覆盖程度越高的地区，对于上级转移支付的依赖程度越低，支持当地城投平台的能力也越强。本文依据各地区2019年（经调整的）全辖财政自给率进行打分，全辖财政自给率越高，相应得分越高。

6、营商环境（权重10%）：各省的经济发展水平并不简单等同于营商环境水平，一些省份的营商环境排名与地理禀赋或者行政级别不匹配，须根据各省份的市场环境、政务环境、法律政策环境、人文环境等多个方面来对各地的营商环境做出综合判断。本文依据北京大学光华管理学院张志学教授等共同完成的《中国省份营商环境研究报告2020》对各省营商环境进行打分，各地级市、区县营商环境得分情况与所属各省的营商环境得分保持一致，营商环境越好，相应得分越高。

7、地区行政层级（权重10%）：我们将各地区行政层级分为省级（直辖市）、省会（单列市）、地级市（直辖市区）和区县及县级市，行政层级越高，相应得分越高。

4.2

地方财政数据打分体系档位调整指标包含4个指标，具体指标如下：

1、（经调整的）税收收入占比（10%）：税收收入在一般公共预算收入中所占比例（（经调整的）全辖税收收入/（经调整的）全辖一般公共预算收入）可以衡量各地区收入的稳定性水平，税收收入占比越高，当地收入稳定性越好。值得注意的是，江苏省等省份地级市会通过上解上级的形式上缴归属于省级的税收收入，因此采用扣除估计的上解上级支出中归属于省级政府税收收入后的“经调整的税收收入”和“经调整的一般公共预算收入”计算本指标。本文依据各地区2019年税收收入占比进行打分，税收收入占比越高，相应得分越高。

2、全辖一般公共预算转移性收入/全辖一般公共预算收入（10%）：该指标衡量各省对转移性收入的依赖性，该指标越高，说明该省份越依赖转移性收入以应对其财政支出，自身独立应对支出的能力越弱。由于各地级市、区县全辖一般公共预算转移性收入缺失较多，故地级市、区县财政打分体系不含该指标。本文依据各省2019年该指标进行打分，该指标越低，相应得分越高。

3、地方政府债务余额/（（经调整的）全辖一般公共预算收入+全辖政府性基金地方收入）（10%）：地方政府债务余额是地方政府显性负债水平，（经调整的）一般公共预算收入与政府性基金地方收入之和能较好的表征地方政府自身的财政收入水平，该指标表征地区的显性负债水平。本文依据各地区2019年该指标进行打分，该指标越低，地方政府的显性负债偿债能力越强，相应得分越高。

4、城投公司有息债务/（经调整的）一般公共预算收入（10%）：考虑到当地城投平台的有息债务构成地方政府隐性负债，所以本文以该指标作为显性负债指标的补充项，从而更全面地考察各地方政府的负债情况。本文依据各地区2019年该指标进行打分，该指标越低，相应得分越高。

05

地方财政打分体系的应用

本章将地方财政打分体系分别应用于各省省级地区、广东省及江苏省各地级市地区进行打分归类，同时由于省级和地级市打分体系完全基于同一套评分标准，本章进一步将各省和广东省及江苏省各地级市统一分类，体现省与市之间财政的相对关系。本文附录中将全面展示相关地区的打分指标情况，以供投资者进一步了解各地级市的财政数据特征。

5.1

省级财政打分体系先通过主体评分指标将各省份分为5档，其后根据档位调整指标对部分省份所属档位进行调整，最后将所有省份分为6档，具体打分体系相关指标和规则如下文所述。

5.1.1

1、GDP（权重30%）：

2、人均GDP水平（权重15%）：

3、GDP增速（权重10%）：

4、全省级一般公共预算收入（权重20%）：

5、全省级财政自给率（权重5%）：

6、营商环境（权重10%）：

7、地区行政层级（权重10%）：

根据主体评分指标初步将所有省份分为5档：

第一档（得分85分（含）以上）：上海市、北京市、江苏省、广东省、浙江省；

第二档（得分75（含）-85分（不含））：山东省、福建省、安徽省、四川省、河南省、湖北省；

第三档（得分65（含）-75分（不含））：重庆市、河北省、湖南省、江西省、天津市、陕西省、云南省、贵州省、辽宁省；

第四档（得分55（含）-65分（不含））：内蒙古自治区、山西省、广西省、新疆自治区、海南省、吉林省、黑龙江省；

第五档（得分45（含）-55分（不含））：甘肃省、宁夏自治区、青海省、西藏自治区。

5.1.2

省级财政数据打分体系档位调整指标包含4个指标，具体指标如下：

1、税收收入占比（10%）： 

2、全省级一般公共预算转移性收入/全省级一般公共预算收入（10%）：

3、全省地方政府债务余额/（全省级一般公共预算收入+全省级政府性基金地方收入）（10%）：

4、全省城投公司有息债务/全省级一般公共预算收入（10%）：

指标中至少有一个指标得分低于4分（不含），且四项合计得分低于25分（含），将该地区所属档位下调一档，对已处于第五档的该类省份将其归入第六档，所以根据档位调整指标打分结果，四川省、湖北省、重庆市、湖南省、江西省、天津市、云南省、贵州省、辽宁省、内蒙古自治区、广西自治区、新疆自治区、吉林省、黑龙江省、甘肃省、宁夏自治区、青海省、西藏自治区须下调一档。

根据档位调整指标调整后，各省份分类如下：

第一档：上海市、北京市、江苏省、广东省、浙江省；

第二档：山东省、福建省、安徽省、河南省；

第三档：四川省、湖北省、重庆市、河北省、陕西省；

第四档：湖南省、江西省、天津市、云南省、贵州省、辽宁省、山西省、海南省；

第五档：内蒙古自治区、广西自治区、新疆自治区、吉林省、黑龙江省；

第六档：甘肃省、宁夏自治区、青海省、西藏自治区。

5.2

本节以广东省、江苏省各地级市为例，将两省各地级市进行归类。地级市级财政打分体系先通过主体评分指标将相关地级市分为7档，其后根据档位调整指标对部分地级市所属档位进行调整，最后将所有广东省、江苏省各地级市分为8档，打分体系相关指标和规则如下文所述。

5.2.1

1、GDP（权重30%）：

4、（经调整的）全市级一般公共预算收入（权重20%）

6、营商环境（权重10%）：

根据主体评分指标初步将两省地级市分为7档：

第一档（得分85分（含）以上）：深圳市；

第二档（得分75（含）-85分（不含））：广州市、南京市、苏州市、无锡市；

第三档（得分65（含）-75分（不含））：佛山市、东莞市、常州市、南通市、珠海市；

第四档（得分60（含）-65分（不含））：扬州市、泰州市、惠州市；

第五档（得分55（含）-60分（不含））：徐州市、江门市、盐城市、镇江市、淮安市、连云港市；

第六档（得分45（含）-55分（不含））：宿迁市、中山市、茂名市、汕头市、湛江市、清远市、肇庆市；

第七档（得分35（含）-45分（不含））：汕尾市、河源市、韶关市、梅州市、揭阳市、潮州市、阳江市、云浮市。

5.2.2

由于各市全市级一般公共预算转移性收入缺失较多，地级市财政打分体系档位调整指标较省级财政打分体系减少“全辖一般公共预算转移性收入/全辖一般公共预算收入”指标，共包含3个指标，具体指标如下：

1、（经调整的）税收收入占比（10%）：

2、全市地方政府债务余额/（（经调整的）全市级一般公共预算收入+全市级政府性基金地方收入）（10%）：

3、全市城投公司有息债务/（经调整的）全市级一般公共预算收入（10%）：

根据上述指标对各地级市所处档位进行调整的规则如下：若某地区上述三个档位调整指标中至少有一个指标得分低于4分（不含），且三项合计得分低于18分（含），将该地区所属档位下调一档，对已处于第七档的该类省份将其归入第八档，所以根据档位调整指标打分结果，南京市、南通市、扬州市、泰州市、盐城市、镇江市、淮安市、连云港市、宿迁市、茂名市、汕尾市、河源市、韶关市、梅州市、揭阳市、潮州市、云浮市须下调一档。

根据档位调整指标调整后，广东省、江苏省各地级市分类如下：

第一档：深圳市；

第二档：广州市、苏州市、无锡市；

第三档：南京市、佛山市、东莞市、常州市、珠海市；

第四档：南通市、惠州市；

第五档：扬州市、泰州市、徐州市、江门市；

第六档：盐城市、镇江市、淮安市、连云港市、中山市、汕头市、湛江市、清远市、肇庆市；

第七档：宿迁市、茂名市、阳江市；

第八档：汕尾市、河源市、韶关市、梅州市、揭阳市、潮州市、云浮市。

5.2.3

如若不考虑“经调整的一般公共预算收入”，而直接应用“一般公共预算收入”来构建地级市财政打分体系的指标，同时保持所有评分标准及规则不变，广东省、江苏省各地级市分类结果如下：

①先通过主体评分指标将两省地级市分为7档：

第一档（得分85分（含）以上）：深圳市；

第二档（得分75（含）-85分（不含））：南京市、广州市、苏州市、无锡市；

第三档（得分65（含）-75分（不含））：佛山市、东莞市、南通市、常州市、珠海市；

第四档（得分60（含）-65分（不含））：扬州市、泰州市、惠州市、徐州市；

第五档（得分55（含）-60分（不含））：江门市、镇江市、盐城市、连云港市、淮安市、宿迁市；

第六档（得分45（含）-55分（不含））：中山市、茂名市、汕头市、湛江市、清远市、肇庆市；

第七档（得分35（含）-45分（不含））：汕尾市、河源市、韶关市、梅州市、揭阳市、潮州市、阳江市、云浮市。

②根据档位调整指标打分结果，南通市、扬州市、泰州市、镇江市、连云港市、淮安市、宿迁市、茂名市、汕尾市、河源市、韶关市、梅州市、揭阳市、潮州市、云浮市须下调一档，经调整后广东省、江苏省各地级市分类如下：

第一档：深圳市；

第二档：南京市、广州市、苏州市、无锡市；

第三档：佛山市、东莞市、常州市、珠海市；

第四档：南通市、惠州市、徐州市；

第五档：扬州市、泰州市、江门市、盐城市；

第六档：镇江市、连云港市、淮安市、宿迁市、中山市、汕头市、湛江市、清远市、肇庆市；

第七档：茂名市、阳江市；

第八档：汕尾市、河源市、韶关市、梅州市、揭阳市、潮州市、云浮市。

通过比对基于不同口径财政数据的地级市打分结果，我们发现分类差异集中于江苏省部分地级市，在“未经调整”口径下，南京市、徐州市、盐城市、宿迁市较“经调整”口径下的分类提升一档，主要原因是“未经调整的一般公共预算收入”高于“经调整的一般公共预算收入”，使相关主体评分指标得分提高（徐州市、宿迁市）或档位向下调整指标失效（南京市、盐城市）。

结合各地级市实际财政情况进行考虑，采取“经调整”财政数据的打分体系分类结果不仅更符合横向比较逻辑也更贴近客观情况。

5.3

由于省级和地级市打分体系完全基于同一套地方财政打分体系，本节根据各省和广东省及江苏省各地级市的主体评分打分结果以及档位调整指标相关规则，将上述各层级地区进行统一分类，体现省与市之间的财政强弱关系。

①根据主体评分指标初步将各层级地区分为9档：

第一档（得分85分（含）以上）：上海市、北京市、江苏省、深圳市、广东省、浙江省；

第二档（得分75（含）-85分（不含））：山东省、福建省、广州市、南京市、安徽省、苏州市、四川省、河南省、湖北省、无锡市；

第三档（得分70（含）-75分（不含））：重庆市、佛山市、东莞市、河北省、湖南省；

第四档（得分65（含）-70分（不含））：江西省、天津市、陕西省、常州市、南通市、云南省、珠海市、贵州省、辽宁省；

第五档（得分60（含）-65分（不含））：内蒙古自治区、山西省、扬州市、广西自治区、泰州市、惠州市、新疆自治区；

第六档（得分55（含）-60分（不含））：海南省、徐州市、吉林省、江门市、黑龙江省、盐城市、镇江市、淮安市、连云港市；

第七档（得分50（含）-55分（不含））：甘肃省、宁夏自治区、宿迁市、中山市、茂名市、汕头市；

第八档（得分40（含）-50分（不含））：湛江市、青海省、清远市、肇庆市、西藏自治区、汕尾市、河源市、韶关市；

第九档（得分30（含）-40分（不含））：梅州市、揭阳市、潮州市、阳江市、云浮市。

②根据前述档位调整指标调整后，各层级地区分类为10档：

第一档：上海市、北京市、江苏省、深圳市、广东省、浙江省；

第二档：山东省、福建省、广州市、安徽省、苏州市、河南省、无锡市；

第三档：四川省、湖北省、南京市、佛山市、东莞市、河北省；

第四档：重庆市、湖南省、陕西省、常州市、珠海市；

第五档：江西省、天津市、云南省、贵州省、辽宁省、南通市、山西省、惠州市；

第六档：内蒙古自治区、广西自治区、新疆自治区、扬州市、泰州市、海南省、徐州市、江门市；

第七档：吉林省、黑龙江省、盐城市、镇江市、淮安市、连云港市、中山市、汕头市；

第八档：甘肃省、宁夏自治区、宿迁市、茂名市、湛江市、清远市、肇庆市；

第九档：青海省、西藏自治区、汕尾市、河源市、韶关市、阳江市；

第十档：梅州市、揭阳市、潮州市、云浮市。

通过比对各层级地区分类结果我们发现，深圳市、广州市、苏州市、无锡市等地级市（含省会、单列市）的整体财政情况与财政强省水平相若，而青海省、西藏自治区、甘肃省、宁夏自治区、吉林省、黑龙江省等省份的整体财政水平甚至弱于很多地级市（含省会、单列市）。

之后可将本地方财政打分体系进一步应用于全国各省、地级市（含省会、单列市）、区县（含县级市），从而得到囊括各层级地区的档位分类结果，体现全国各省、市、县之间财政的相对关系，展现全国各地区财政水平全貌。

06

附录

本附录主要展示第五章财政数据打分体系应用中的各省省级地区、广东省及江苏省各地级市地区的打分指标，以助投资者进一步了解各地区的财政数据特征。

1、GDP：我国地方GDP水平较高的省份主要集中于东部沿海地区，2019年，广东GDP已突破十万亿元，达10.77万亿元，位居第一；江苏GDP也近十万亿元，达9.96万亿元，位居第二；山东、浙江、河南GDP也分别突破7万亿元、6万亿元、5万亿元，分别位居第三至第五位。西部地区GDP水平总体较低，西藏、青海、宁夏、海南、甘肃尚不足1万亿元。

2、人均GDP水平：总体来看我国地方GDP水平和人均GDP水平均有较高的相关性。2019年，北京、上海、江苏人均GDP分别突破16万元、15万元、12万元，分别位居第一至第三位；浙江、福建人均GDP也均突破10万元，分别位居第四、第五位。东北及西部地区人均GDP较低，甘肃、黑龙江、广西、吉林尚不足4.5万元。

3、GDP增速：总体来看中西部地区近年来经济发展速度较快，贵州、西藏2017-2019年平均GDP增速超过9%，分列第一、第二位；云南、江西、福建GDP增速也超过8%，分别位居第三至第五位。东北及部分华北、西北地区GDP增速较低，天津、吉林、内蒙古增速低于5%，黑龙江、辽宁、甘肃增速低于5.3%。

4、全省级一般公共预算收入：我国全省级一般公共预算收入较高的省份同样主要集中于东部沿海地区，2019年广东一般公共预算收入达1.3万亿元，雄踞第一；江苏、上海、浙江、山东等东部省份分列第二至第五位。东北及西部地区一般公共预算收入较低，西藏、青海、宁夏、海南、甘肃尚不足1000亿元，吉林、黑龙江也不足1300亿元。

5、全省级财政自给率：我国全省级财政自给率较高的省份主要集中于东部沿海地区，2019年上海、北京、安徽、广东、江苏等省份财政自给率超过70%，分列第一至第五位。东北及西部地区财政自给率较低，西藏、青海分别仅为2.1%、15.1%，甘肃、吉林、黑龙江、宁夏、新疆、贵州均低于30%。

6、税收收入占比：我国税收收入占比较高的省份主要集中于经济发达地区，2019年上海、浙江、江苏、北京、陕西、海南等省份该指标超过80%，分列第一至第六位。中西部地区整体税收收入占比较低，宁夏、广西、新疆该指标低于65%，天津、甘肃、贵州、湖南该指标也低于70%。

7、全省级一般公共预算转移性收入/全省级一般公共预算收入：我国转移收入占比较低的省份主要集中于经济发达地区，2019年宁夏、上海、北京、天津、广东、江苏、浙江等省份该指标低于65%。中西部、东北地区整体转移收入占比较高，西藏该指标将近1000%，青海该指标近560%，甘肃、黑龙江、吉林该指标也高于260%。

8、全省级地方政府债务余额/（全省级一般公共预算收入+全省级政府性基金地方收入）：我国全省级显性负债水平较低的省份主要集中于经济发达地区，2019年上海、北京、广东、浙江、江苏等省份显性负债水平低于85%。东北及西部地区显性负债水平较高，青海该指标近400%，宁夏该指标超过300%，黑龙江、贵州、内蒙古该指标也超过250%。

9、全省城投公司有息债务/全省级一般公共预算收入：由于发债城投只占所有城投平台的一部分，因此该统计结果小于实际情况。该指标较低的省份没有明显地区集中，海南、辽宁、内蒙古、上海、山西等省份该指标较低。该指标较高的省份主要集中于西部地区，贵州、四川、甘肃、江苏、重庆该指标超过860%，上述省份隐性负债较重。

6.2

通过观察各指标可发现广东省省内各地级市的分化情况明显，而江苏省省内整体情况相对均衡。

1、GDP：

2、人均GDP水平：

3、GDP增速：

4、（经调整的）全市级一般公共预算收入：

5、（经调整的）全市级财政自给率：

6、（经调整的）税收收入占比：

7、全市地方政府债务余额/（（经调整的）全市级一般公共预算收入+全市级政府性基金地方收入）：总体来看广东省各地级市的显性负债水平高于江苏省各地级市。

8、全市城投公司有息债务/（经调整的）全市级一般公共预算收入：总体来看江苏省各地级市的隐性负债水平显著高于广东省各地级市，江苏省各地级市该指标普遍超过500%。