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原题《“保生态饿肚子”考问生态补偿机制》

文/《瞭望》新闻周刊记者 高博 关桂峰 徐步云

　　张家口市赤城县云州乡仓上堡村，一个500多口人的小山村，距离北京约200公里。村外1公里处的云州水库位于潮白河主要支流白河上游，作为北京白河堡水库和密云水库的主要调水水库之一，是北京重要饮用水源地。自建库以来，云州水库已累计为北京供水达20多亿立方米。

　　《瞭望》新闻周刊记者走进这个水库迁移村，看到年久失修的土坯房比比皆是，甚是萧条。“村里的年轻人外出打工的居多，我这个岁数在村里算是‘年轻人’。”62岁的村支书王朝生告诉《瞭望》新闻周刊记者，上世纪70年代，为修建云州水库，仓上堡旧村和村里一多半耕地被淹没，“原来村里有2800多亩平整的耕地，平均每人4亩多地，修建水库后，村里人均耕地降到1亩左右。”

　　为保护好水源，这些年仓上堡村一直种的是耐旱农作物。“我们虽然守着水库，但这么多年我们一直没有发展耗水农作物，没有用上水浇地，可以说我们的种植还是靠天吃饭。”

　　日前，《瞭望》新闻周刊记者在京津冀水源涵养功能区河北省张家口、承德两市调研了解到，近年来为保护水源，两地众多类似仓上堡村的水源涵养地乡村，做出了巨大贡献和牺牲，采取了稻改旱、退耕还林、禁牧等政策。

　　采访中，一些基层干部表示，张家口、承德不少地方是国家深度贫困地区，脱贫攻坚任务重，一定程度上是“饿着肚子”搞生态建设。“现在，水绿了、山青了。我们期待京津的反哺，尤其是生态补偿机制的建立和更多产业项目的到来，让‘绿水青山’早日变成‘金山银山’。”

　　承德市丰宁满族自治县黄旗镇，是潮河的发源地。潮河在丰宁境内长100多公里，水资源总量达2.3亿立方米，经滦平县到达古北口汇入北京密云水库，每年为该座水库提供着56.7%的蓄水量。

　　黄旗镇党委书记赵金宇告诉《瞭望》新闻周刊记者，以前黄旗镇畜牧业发达，也有山场，为了保护这盆清水，这几年坚持不懈抓禁牧，“以前镇里18个村几乎家家户户都有牛羊，现在有牛羊的村几乎没有了。”

　　目前黄旗镇18个村中，贫困村占到了13个。黄旗镇城根营村支书刘佩仿说，牧业曾是这一带乡亲们的主要收入来源。禁牧后舍饲成本太高，老百姓养不起只能把牛羊都卖了。“我们村石趟子沟40多户百姓原来一直在山上放牛，生活还可以，但禁牧后靠山吃不上山，没法生存，只能易地搬迁。”

　　承德市农牧局相关负责人表示，目前草地治理和舍饲圈舍补贴标准低。以京津风沙源治理二期工程围栏封育为例，国家投入为每亩16元，但实际上每亩草地围栏至少需要40元；舍饲圈舍补贴每平方米150元，仅为实际建设成本的一半，另一半只能靠群众自筹投入，存在较大缺口。据该局估算，每减少一只羊，可间接保护8～15亩草场。但由于禁牧，承德市农民每年减少纯收入约2亿元。

　　同样的困境还包括“背着贷款造林”。张承地区是阻挡风沙侵袭首都的最后一道外围防线。近年来，张承两地大力开展植树造林，有效阻止了风沙。承德森林覆盖率已从新中国成立初期的5.8%提升到57.67%，成为华北地区最绿的城市，其中塞罕坝成为我国生态文明建设范例。

　　但另一方面因造林任务重、成本高，不少县是背着贷款造林。张家口市赤城县林业局总工办主任杨世峰为《瞭望》新闻周刊记者介绍说，2017年赤城完成造林绿化任务28万亩，但实际是树已经栽了，林已经造了，施工队工钱还没结付。“为了完成国家储备林项目22.4万亩的任务，赤城在财政赤字的情况下，贷了4.83亿。”

　　基层干部表示，作为干旱半干旱区，张承两地条件差、土层贫瘠，造林成本远高于华北其他平原地区，但目前国家生态补偿标准较低，仅靠现有投入远远不够。目前，张承地区山地造林每亩2000元左右，而目前京津风沙源治理项目补助是每亩500元，京冀生态水源保护林项目补助是每亩1000元，与北京平原造林每亩两三万元相比，差距悬殊。“赤城县护林员一年工资3600元，为了生计，张家口、承德不少老百姓都去北京栽树去了。”

　　2015年中共中央、国务院印发的《生态文明体制改革总体方案》提出，推动在京津冀水源涵养区开展跨地区生态补偿试点。《瞭望》新闻周刊记者采访了解到，近年来，京津冀跨区域生态补偿试点取得了一定成效，三地履行各自职责，水源地水质达标率明显提高。但上游治理压力仍然较大，有待继续探索长效机制，优化生态补偿办法。

　　近年来，为了保护水质，张承地区关闭了有污染的企业，砍掉可能影响生态和北京供水安全的经济合作项目，并实施了“稻改旱”、生态水源保护林工程、生态清洁小流域建设等。

　　比如，“稻改旱”涉及三个县共30个乡镇、面积10.3万亩。当地干部群众表示，目前北京对实施“稻改旱”的地区补偿是每亩700元，其中150元用于农田水利基础设施建设。但是这些年玉米只能卖八毛一斤，而稻谷至少可以卖到三四元一斤。仅此一项，一亩损失就千余元。

严格的生态保护政策也客观导致张承地区的后续发展能力减弱、后劲乏力。首都经济贸易大学课题组的研究显示，2016年张家口市的GDP增长率低于全国和河北省GDP增速；GDP在京津冀区域内的占比、财政赤字和固定资产投资增速都呈下降趋势。课题组成员叶堂林说，这些指标的下滑反映了地方发展能力减弱、后劲乏力，相对于它未来所要承担的生态建设任务情况堪忧。

　　目前，专家建议进一步统筹京津冀生态涵养区相关补偿政策，加强完善省际横向生态补偿机制。但基层干部也反映，目前生态补偿仍处于“一事一议”阶段，欠缺长效机制，存在问题众多。

一是补偿标准低、资金缺口大。杨世峰说，北京造林三四万元一亩，而张承地区最高的标准是2000元一亩，赤城县的造林标准是1000元一亩，这其中还包括了监理费、管理费、设计费、施工费、苗木费等。低标准造成了大量的“低幼林”；在草地治理和舍饲圈舍补贴方面，以承德市为例，舍饲圈舍补贴每年覆盖20万平方米左右，仅能补贴实际新增圈舍量的三分之二，还有三分之一的缺口。

二是地方配套多，举债搞生态。赤城县水务局副局长王晓玫说，在财政赤字情况下，近三年赤城县从国家开发银行先后贷款1亿元、4.83亿元和6.7亿元用于防风固沙林、水源涵养林建设。杨世峰说，不管上级钱来不来，先得把树栽了，地方压力很大。承德市环保局水环境管理科科长唐慧敏介绍，承德市每年仅投入水治理经费就达26亿至30亿元，其中80%都是市县两级财政配套。

　　三是补贴覆盖范围窄。基层干部反映，目前生态补偿只是在水、农、林等领域开展的专项生态补偿，规模小、进展慢，应该是包括山水林田湖草等在内的“大生态”概念。承德市农牧局草原办干部黄智龙说，今年国家第二周期草原生态补助奖励政策新纳入滦平、兴隆两县，仍有坝下4县4区不能享受补奖政策。

　　承德市水务局水土保持生态建设局郭守利等基层干部认为，生态补偿多以项目为载体，一事一议，需要建立长效机制。

　　采访中，河北、北京的基层干部和专家向《瞭望》新闻周刊记者建议，由京冀共同申请国家级生态合作试验区，统筹当前京津冀生态补偿的各相关项目，区内统一补偿标准，提高张承地区的造林绿化水平。同时，北京也需发挥“大手拉小手”的作用。

　　其一，共建国家级生态合作试验区，区内统一补偿标准。叶堂林解释说，将河北的承德、张家口、保定山区、北京西部北部、天津北部等生态涵养区共同申请国家级生态合作试验区，合理确定中央财政支持和北京的生态补偿范围。建议中央财政投入医疗、教育、交通等公共服务以及基础设施建设，北京对河北的生态补偿应更多地依托于项目进行补偿。杨世峰等建议，区内统一生态补偿标准，在护林员、植树造林、“稻改旱”等方面率先实现同工同酬。

　　其二，提升中央对生态涵养区的一般性财政转移支付力度，重点解决可持续发展的问题。赤城县发改局副局长李智说，希望能在转移支付上享受一些政策。前些年，赤城县因有矿山人均财力核算相对高，但现在矿山都退出了，财政收入大幅下降，但是生态转移支付力度基本每年4500万元，几乎没有什么增加。

　　其三，综合考虑投入成本、服务质量确定生态补偿标准，提高治理标准。郭守利建议实现潮河全流域的治理，并将投资标准从每平方公里60万元增至120万元。园林绿化部门相关人士说，河北如果能达到北京植树造林的资金投入水平，大苗每亩投入三四万元，造林的质量就会大大提高。

　　其四，“大手拉小手”，从输血走向造血。河北的干部群众期盼北京将生态友好型产业优先布局在张家口、承德，增强其地方经济发展能力。丰宁县水务局水土保持股干部丁明星建议，北京在农产品销售、用工等方面对张承地区给予支持。特别希望相关资金有持续性，“在转移支付方式上，不要撒胡椒面。”LW

刊于《瞭望》2018年第40-41合期