我们从没有过轻而易举的光明

1968年7月5日，星期五，在美国最高法院内镶嵌着橡木板的漂亮东会议室里，首席大法官厄尔·沃伦(EarlWarren)正近距离接待一百多名新闻记者。以前，首席大法官很少跟媒体接触，但是自从他打算退休并等待继任者到来，新闻记者就蜂拥而至，争相报道他。有家报纸描述说：“首席大法官比先前更放松，更没有顾虑，也更愿意跟大家交流。”77岁的沃伦从容地回答了一系列问题，涉及他在最高法院任职15年间的重大判决与极具争议性的司法意见。当有记者问他，在他任职期间，哪个案件最重要时，沃伦毫不犹豫地提出了贝克诉卡尔案(Bakerv.Carr)、雷诺兹诉西姆斯案(Reynoldsv.Sims)，以及相关案件。这些案件加在一起，确立了在州议会和联邦国会议席分配中的“一人一票”原则。

在他退休之后，也有人多次问他同样的问题，厄尔·沃伦承认，他的回答让大多数人感到惊讶。了解美国最高法院工作的绝大多数美国人都以为，首席大法官会选择他任期内判决的某个里程碑式的富有争议的案件：可能是1954年判决学校种族隔离危险的布朗案，或者是1963年判决所有刑事被告都有权获得律师辩护的吉迪恩案，也可能是1965年判决的米兰达案，该案要求警察在讯问疑犯之前告诉他们有权保持沉默，不必主动认罪，在回答任何问题之前，都有权先咨询自己的律师。但是沃伦的看法一直没有改变。从他1969年6月离开最高法院到5年后去世，沃伦一次又一次地坚持认为，重划选区判决比其他所有的判决都重要。对他而言，重划选区案是实现美国的真正民主的最重要举措。

在判决贝克案和雷诺兹案之前，美国的民主是人为扭曲的民主，因为大多数的州议会，至少有一个院的议员代表不是根据人口基数选出的，它们划分选区的方式，是故意让某些公民比其他公民更有发言权。比如说，从该州某个选区选出的议员，可能代表着1万名选民，而从另一选区选出的议员，代表的选民数量可能比它多2倍、5倍，甚至10倍。与隔离黑人的《吉姆·克劳法》一样，这种做法不符合民众自治的要求，也违背了民主的最基本要素，却有很多人为之辩护。从太平洋到大西洋，从墨西哥湾到五大湖区，从夏威夷群岛到阿拉斯加半岛，小镇和偏远地区的居民，都受益于这种不成比例的政治权力；而居住在大城市的公民，则为了能在州政府中发出声音而奋力抗争。选区划分上的不公平，使得乡镇选出的议员可以随心所欲地分配州资金，用来为自己的家乡选区修路、建桥、建学校，而这些资金主要来自对城市及其郊区选民的税收。由于州议会一般掌握着选举联邦议员的选区划分权力，在联邦层面，人口稠密地区的选民，同样在国会中缺乏相应比例的代表。

很多与美国大都市区紧密联系在一起的个人和利益团体，也同样得益于这种根深蒂固的少数人统治规则。立足于城市的公司和资本家总是在州议会和联邦国会的大厅里竞逐权力，在19世纪末20世纪初，铁路公司和其他公司一样，完全收买了州议员和国会议员。从20世纪30年代开始，这些人极力游说立法机构，希望限制“新政”的影响力。到了20世纪中期，很多企业和商业组织的领袖相信，来自偏远与人口稀少地区的议员，比来自城市的议员更可靠。这些工商领袖积极捍卫既有的选区划分方式，希望立法机构能够倾向于工商企业，抵制劳工和工会，降低税收，限制政府开支，将政府监管降至最低程度。

在整个美国，选区划分上的不公问题，既涉及根本性的公民权和选举权之争，也与劳资双方的对抗相关。在工商企业密集的美国东北部和中西部，尤其是在人口稠密的几个州，比如伊利诺伊州、密歇根州、宾夕法尼亚州和纽约州，那里的大城市容纳了大量的蓝领工人和少数族裔居民，选区划分上的不公，限制了劳工和民权积极分子的政治权利。相比之下，在美国的南方，劳工组织比较弱，选区划分不公成为“白人至上”的基石，保证了在最积极支持种族隔离的选民中，能选出最多的代表，由此也进一步推迟了非洲裔美国人获得公民权和选举权的进程。20世纪的车轮滚滚向前，城市及其郊区的人口在急剧膨胀，而选举议员的选区划分却基本维持不变，少数人统治的问题在各个地区都更加严重。

第二次世界大战以后，个体公民、城市官员与妇女选民联盟之类的市民组织开始寻求解决之道。但是，因为在位者的联合阻挠，他们的努力一再失败。当选议员不愿重划选区，丢掉自己的席位，他们忽视州宪法的要求，也不害怕法律或政治上的追究。州法院虽经常认为选区划分不公违反了州宪法的要求，但同时判决表示选区划分问题属于州议会的立法范围，法院不能干涉。1946年，在对科尔格罗夫案的多数意见中，菲利克斯·法兰克福特(FelixFrankfurter)大法官暂时排除了联邦司法干预选区划分不公的可能性，他写道，联邦法院不能踏入这样的“政治棘丛”。尽管他也看到，在科尔格罗夫案中伊利诺伊州的国会选区划分极其不均衡，但是法兰克福特还是认为，只有州议会和州法院才有权解决选区划分争议。在接下来的15年里，联邦法院引用法兰克福特大法官在科尔格罗夫案中的意见，拒绝受理涉及州议会和联邦国会选区划分不公的案件。

1959年，田纳西州议会又一次否决了重新划分选区的提议，自1901年以来每年都是如此。该州最大城市的议员提起了后来成为贝克诉卡尔案的诉讼。三年后，意见不一的最高法院推迟判决田纳西案提出的问题，但仍给主张重划选区的积极分子带来了一场重大胜利。尽管法兰克福特大法官提出了激烈而充满激情的异议，最高法院还是判决联邦法院有权决定立法选区划分不公是否违背宪法第十四条修正案的“平等保护条款”。对于大法官而言，田纳西案的判决意见同样非同寻常，它促使最高法院的两名大法官最终辞职。

贝克诉卡尔案并没有像我们后来常常误解的那样，为州政府确立了一条划分立法选区的标准，但是这项判决确实为联邦法院打开了一扇大门，允许诉讼当事人挑战拥有过多议员的乡村与小镇选区。这样的诉讼随之而来，形成一场运动，将近40个州的律师和原告提出诉讼，宣称本州议会和国会选区划分不公。

1963年10月开始的那个开庭期异常喧嚣，其间曾因肯尼迪总统遇刺身亡的悲剧而中断。在这个开庭期，最高法院庭审了七件关于选区划分不公的案件，并发表了法院意见。在每一起案件中，最高法院大法官都必须面对他们在贝克诉卡尔案中所回避的问题：宪法中的“平等保护条款”到底要求怎样的选区划分标准?1964年2月，最高法院宣判了威斯伯利诉桑德斯(Wesberryv.Sanders)，这是来自佐治亚州的一起选区划分案。最高法院判决说，每个州划分的国会众议员选区都应该尽可能地包含同样数量的居民。在处理国会议员选区划分不公的问题上，最高法院迈出了关键的一步，但是接下来的行动却更重要，也更具争议性。1964年6月15日，最高法院宣布，宪法中的“平等保护条款”要求实施两院制的州议会的每一个院都应该按照“一人一票”的原则划分选区。这一判决让很多人大吃一惊，连要求重新划分选区的人也没有预料到最高法院的步子会迈得如此之大。最高法院挑选亚拉巴马州的雷诺兹案作为载体，来宣布这项判决。最高法院提出，美国联邦国会中的一院(联邦众议院)主要按照人口分配议席，另一院(联邦参议院)依据其他因素分配议席，这种“联邦模式”并不适用于各州。同一天判决的卢卡斯案，虽然没有雷诺兹案那么知名，却是最高法院那天所作出的最重要的判决。在卢卡斯案中，最高法院明确表示，尽管多数大法官在雷诺兹案中提出的选区划分标准不那么严格，但是该案的判决意见要求州议会两院选区的划分不得偏离人口数量平等的基本原则。到20世纪60年代末，最高法院已判决所有选举产生的市县一级官员，包括市议会、县议会议员与学区委员会委员等，都必须遵循同样的选举标准。

最高法院关于重新划分选区的系列判决影响深远，几乎迫使每一个州重新考量本州的选区划分方案。《华盛顿邮报》称这些判决为“波澜壮阔的解放之举”，为“美国维护民主制度”迈出了一大步。但是，并非所有的社论和专栏都支持最高法院的行动，也有人将最高法院的判决视为沃伦法院再次超越自身权限的证据。比如说，保守派的专栏作者戴维·劳伦斯(DavidLawrence)就表示，重划选区判决是美国历史上“司法分支滥用权力”最严重的体现；而威廉·怀特(WilliamS.White)则宣称，最高法院此举是要使“城市居民和利益团体成为掌控我们国家事务的、不受挑战的全能主宰”。

这类反对意见一点也不令人感到意外，在沃伦法院期间，最高法院的判决激起了保守派的广泛批评，这样的抗议只是其中一部分。沃伦法院结束了种族隔离，废除了州政府支持的学校宗教祷告要求，肯定了已婚夫妇自己控制生育的权利，为刑事案件被告(无论是否贫困)提供律师辩护，扩大了美国宪法尤其是宪法第十四条修正案的保护范围，提出并捍卫了一系列此前不被认可的个人权利。对于其中的每一次判决，保守派和右翼极端主义分子都提出了批评意见，并将他们最激烈的批评言辞集中于首席大法官沃伦身上。1961年，就在大法官判决说法院不得采用非法搜查获取的证据之后，强烈反共的约翰·伯奇协会(JohnBirchSociety)*发起了一场“弹劾厄尔·沃伦”运动。约翰·伯奇协会的成员都是右派分子，他们甚至认为德怀特·艾森豪威尔(DwightEisenhower)是共产主义分子和叛徒，他们出版了自己的小册子和通讯，并在美国高速公路沿线的广告牌上张贴他们的主张。尽管他们的弹劾运动没能启动国会的弹劾程序，但这场弹劾运动一直持续到沃伦退休，而且给针对首席大法官及其美国民主概念的批评意见提供了依据。

保守派对于沃伦法院重划选区判决的反应非常迅速。在联邦国会，南方民主党议员与来自乡村选区的两党议员一起，提出了几项剥夺最高法院权限的举措。很快，反对重新划分选区的势力就和参议院少数党领袖、来自伊利诺伊州的埃弗雷特·德克森(EverettMckinleyDirksen)成为盟友。德克森与全国性商业组织—比如美国商会和全国制造商协会—联系紧密。德克森主张增加一项宪法修正案，允许州议会可以不依照人口基数划分其中一个院的选区，但是他的主张没有得到参议院的足够支持。他与其他一些人转而开始鼓动各州议会，让它们申请召开1787年制宪会议之后的又一次制宪会议。德克森雇用惠特克–巴克斯特公司发起大规模的游说活动，这家公司是现代政治竞选管理方面的先驱者，它所发起的游说活动进展得平稳有序，从美国很多最富裕的大公司获得了大笔资金。自1964年到1969的5年间，惠特克–巴克斯特公司的工作成效显著，取得了令人震惊的进展。

在重新划分选区的故事中，无人是主角。相反，在最高法院判决之后发生的戏剧性情节里，大量的个人与组织置身其中。妇女选民联盟成员与其他一些公民组织相互激励，让公众留意选区划分不公所要付出的代价。记者、专栏作家和编辑在这个问题上耗费了成千上万的专栏。全国的诉讼当事人和原告律师不计回报地在联邦法院提起了一个又一个的诉讼对于联邦政府应该采取何种立场，联邦司法部长罗伯特·肯尼迪(RobertKennedy)、总检察长阿奇博尔德·考克斯(ArchibaldCox)与司法部的其他官员和白宫方面争论激烈，有时甚至产生分歧。当厄尔·沃伦试图在最高法院凝结共识，抱持某些人认为比较激进的立场时，他也必须面对激烈的反对意见，多数时候这些反对意见来自菲利克斯·法兰克福特大法官(甚至在他退休后也是如此)。实际上，在最开始的时候，沃伦或许没有意识到自己能走多远，最高法院会如何改变这个国家中每个州的政治结构。

最高法院的重新划分选区判决将华盛顿和各州层面的各种政治反对力量联合起来。由于最高法院的判决而面临着丢掉席位的官员，无论从属于哪个党派，都以极大的决心投身于抗争之中。国会中支持最高法院判决的自由派参议员发起了一场阻挠议事演说—这是反对民权立法时对方议员常用的策略，来抵制希望削弱最高法院判决的立法企图。大城市的市长和劳工领袖也认识到重划选区对他们的重大影响，工商和行业协会组织也投入了巨大资源，要推翻最高法院的系列判决。林登·约翰逊(LyndonJohnson)总统急切地希望为自己的“伟大社会”立法计划维系一个广泛的国会联盟，而尽可能地远离这场争端。与此同时，根据民意调查，大多数美国人都表示支持最高法院的判决。但是双方的外围组织却表达了各自的利益需求：最高法院判决的支持者提出要实行“一人一票”原则，而德克森和商业游说者则不那么令人信服地表示，他们希望“由人民自己决定”。

无论他们采取何种方式投入这场争议—是在幕后或台前工作，是写信给编辑和立法者，还是发起诉讼，或是从公司募集资金，游说立法者改变国家政策或是解释宪法—卷入20世纪五六十年代重划选区之争的人们，都显示出重塑美国民主的巨大潜力，以及在这种重塑过程中所遇到的终极制约因素。接下来我要讲述的是一个行动中的民主故事，这个故事体现的正是“民主”一词在美国的真实含义。

（选自《民主之门》序）

《民主之门》 

[美] 道格拉斯·史密斯 著 /  胡晓进 李丹 译

浦睿文化出品/上海社会科学院出版社

从上世纪四五十年代开始，美国城市及其郊区的人口急剧膨胀,而选举议员的选区划分却基本维持不变,少数人统治的问题在各个地区愈加严重——乡村地区人口稀少，从这些地区选出的立法者掌握着 超乎寻常的政治权力，他们常常用这种权力来为具有极大影响力的商业利益代言。美国的民主是人为扭曲的民主，糟糕无序。

从1962年到1964年期间，以“贝克诉卡尔案”为首的系列案件，诉求对美国各州议会席位进行重新分配。时任首席大法官的厄尔·沃伦，为主引导了对这一系列案件的判决，最终将“一人一票”制带到美国。

作者以娴熟的笔法，叙述了从田纳西的城市支持者到各地妇女选民联盟的这些积极分子，如何终结选议席分配不公；在此过程中，他们的活动引发了各地商会和南方种族隔离分子的怒火。尽管立法机构故意不采取行动，最高法院也在1946年判决说，司法机构不要进入这样的“政治棘丛”，但是议席分配改革的倡导者并未丧失信心。正如作者史密斯所言，他们熟练地运用宪法第十四修正案的平等保护条款，主张进行彻底的司法干预，最终将“一人一票”制带到美国。

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