王爱萍 胡海峰 | 新发展阶段我国金融风险的新特点、新挑战及防范对策

金融风险  金融安全  实体经济  宏观杠杆率

党的十九大确定了防范化解重大风险是三大攻坚战之首。其中，防范化解重大金融风险是重中之重。党的十九届五中全会决议明确提出，要“统筹发展和安全，建设更高水平的平安中国”，“维护金融安全，守住不发生系统性风险底线”。2021年8月，习近平总书记在中央财经委员会第十次会议上指出，“金融是现代经济的核心，关系发展和安全，要遵循市场化法治化原则，统筹做好重大金融风险防范化解工作”。2021年是十四五开局之年，我国步入了全面建设社会主义现代化国家的新征程，正在向第二个百年奋斗目标进军，党中央毫不松懈地再次部署了防范化解重大金融风险工作，明确了稳定经济金融大局的任务，表明维护金融安全和经济安全是新发展阶段的战略要求，是维护国家经济利益和人民长远利益的重大任务，是推动高质量发展、加快经济发展方式转变的必要保障，是构建双循环新发展格局的重要举措，具有重大的现实意义。

众所周知，潜在的金融风险尤其是系统性的重大金融风险往往存在于一国金融体系之中，并成为金融危机爆发的根源。考察人类历史上爆发的历次金融危机，不难发现，无论是1998年亚洲金融危机，还是2008年美国次贷危机，抑或是2010年欧洲主权债务危机的产生都在事前蕴含着系统性金融风险的大量累积。正是由于监管部门在金融监管方面存在缺陷、不足和漏洞，未能及时发现并有效监测、化解金融体系和金融市场潜在的系统性金融风险，才最终酿成金融危机的大爆发。因此，识别和防控重大系统性金融风险，强化对重大金融风险的治理，提高国家金融治理能力现代化，已成为世界各国政府和监管部门亟待解决的一项刻不容缓、不容回避的重大课题。

党的十九大以来，遵循党中央、国务院的决策部署，我国牢牢守住了不发生系统性金融风险的底线，防范化解重大金融风险工作已取得了一系列阶段性进展，从而有效维护了国家经济金融的稳定和人民财产的安全。

1.宏观杠杆率过快上升势头得到遏制

宏观杠杆率是债务存量与收入流量之比，通常用货币供应量对总产出的比例表示。从宏观层面上看，高杠杆率是导致金融体系脆弱性和金融风险产生的总根源。美国经济学家莱因哈特和罗格夫通过对长达800年金融危机的数据和细节的梳理，得出过度举债是造成系统性金融风险乃至金融危机爆发的最主要原因。因为杠杆的本质是债务和信用，无论是政府、金融机构、企业还是家庭，在经济繁荣时期过度负债，大幅度扩张信用，虚拟经济自我循环过度膨胀，其增长远超过实体经济增长的需要，这一方面就会导致资产泡沫，加大金融体系乃至整个经济系统的脆弱性；另一方面就会增加企业融资成本和金融风险溢价，加大兑付风险和流动性风险，从而引发系统性金融风险在金融体系和经济社会各个方面的滋生和蔓延，最终损害实体经济的健康发展，导致国民经济崩溃。

2008年全球金融危机之后，为了提振经济，世界各国纷纷出台了以货币宽松政策为主要工具的经济刺激方案。我国在“四万亿”刺激计划的引导下，广义货币供给量大幅度增加，2016年末M2余额155.01万亿元，全社会杠杆率由2008年的151%大幅攀升到2016年208%。莱因哈特和罗格夫曾提出“90、60”的宏观杠杆率标准。他们认为，发达经济体、新兴经济体国家的政府公共债务占GDP分别不超过90%、60%，杠杆率是安全的。一旦超出这一比例，出现信贷繁荣和信贷泡沫现象，就会造成经济金融的不稳定性和脆弱性，助长企业和投资者的投机心理和短视行为，进一步扩大债务规模和债务风险，催生各类金融风险的放大甚至释放，从而诱发金融危机的产生，威胁整个国家的金融安全和经济安全。

为了抑制宏观杠杆率上升的势头，2016年，我国实施和推进了“三去一降一补”工作，这也标志着我国正式拉开了供给侧改革的序幕。2017年以来，在管好货币供给总闸门的货币政策下，宏观杠杆率开始稳定下降。2017年末、2018年末和2019年末M2/GDP分别为203%、198%和201%，水平较为稳定，金融和实体经济平衡关系有所改善。金融业增加值占GDP的比例由2015年的8.17%下降到2019年的7.73%。宏观杠杆率快速上升的势头得到遏制，金融机构过度举债过度扩张行为也得到有效控制。

2.影子银行无序发展得到有效治理

2008年全球金融危机之后，中国影子银行迅速发展，年均增长速度超过20%。代表性主体主要包括信托、券商、基金、担保公司、小贷公司等非银行金融机构，主要业务形式有信托计划、资管计划、同业理财、委托贷款、票据贴现、小贷公司贷款等。影子银行突破了市场准入、投资范围、资本约束、杠杆限制和投资者适当性等监管要求，其交易结构多层嵌套、资产负债表期限错配，隐性“刚兑”导致权责扭曲，推动潜在风险隐患在金融体系中不断积累，金融乱象丛生。2017年初，从广义影子银行角度统计，规模已超100万亿元，而风险更为集中的狭义影子银行，规模也达到了51万亿元。

同发达国家的影子银行相比，中国影子银行体系具有很多明显迥异的特点和独特之处。中国的影子银行同商业银行有着紧密的联系，是商业银行表内业务的表外化，甚至可以视为“商业银行的影子”。商业银行资产的表外运行，一方面加大了资产泡沫程度，增加了金融市场的不稳定性；另一方面加大了金融系统潜在的风险。因为各个商业银行一旦以追逐资产溢价率为目标，就会以各种名目和手段逃避监管，在征信、资金池、融资等方面出现不规范的做法，导致金融风险与资产泡沫之间的相互累加，进一步扭曲金融市场的价格信号，加大金融市场的金融摩擦和资源错配。事实上，中国的影子银行体系以理财业务、同业业务和交叉性业务的名目大量涌现，打通了银行、信托、保险、证券、资管、基金等金融机构彼此之间的联系，产能过剩行业、房地产行业、地方融资平台等通过层层嵌套业务，形成了庞大复杂的信息不透明、期限错配、借短贷长、风险链条拉长的“资金空转”业务结构和体系。这种底层资产不清、杠杆程度不明的影子银行体系，加速了资产泡沫化的过程，导致金融活动与经济基本面的快速背离，由于其横跨货币市场、股票市场、债券市场、金融衍生品市场等多个市场，涉及面广，具有明显的外部效应，一旦出现某些集中违约的触发事件，就会迅速溢出、传染和蔓延，引发金融体系的系统性风险，造成金融体系的崩溃。许多国际组织和市场机构均把中国影子银行带来的金融风险视作是一颗尚未引爆的“原子弹”，一旦引爆将动摇中国整个金融体系的稳定，引发系统性金融风险和金融危机。所以说，抓住时间窗口，拆解影子银行形成的金融风险点，主动缓释风险，夯实金融稳定的基础，已成为摆在全面建设社会主义现代化国家面前的重大任务。

针对影子银行乱象，党中央、国务院采取一系列坚强有力措施进行了治理。2017年11月8日，国务院金融稳定发展委员会成立，金融管理部门开始对影子银行进行集中整治。通过去通道、破刚兑、限错配、降杠杆等措施，加强穿透式监管和功能性监管，促使资产管理行业的业务回归本源。经过近两年的治理，到2019年末，影子银行规模显著下降，广义和狭义影子银行规模分别降至84.8万亿元、39.4万亿元，较历史峰值分别下降20万亿元、12万亿元。影子银行乱象得到有效治理，风险得到持续收敛，从根本上维护了金融体系稳定。

3.金融集团野蛮生长得到有序处置，高风险中小金融机构得到妥善处置

一段时间以来，少数金融控股集团（例如“明天系”“安邦系”“海航系”“恒大系”）抽逃资本、循环注资、关联交易等掏空金融机构的问题较为突出。这些金融大鳄四处扩张、盲目贪大求全，视金融监管为儿戏，围猎、俘获监管人员，逃避监管，把金融机构当成提款机，大肆占用挪用资金，放大杠杆，进行各种利益输送。金融集团野蛮生长极易诱发跨机构、跨行业、跨市场的传染风险。随着防范化解金融风险工作的深入推进，风险处置对象逐渐从金融产品、金融业务层面延伸至金融机构层面。金融监管部门精准拆弹，按照“一司一策”和“一地一策”的原则，先后对金融集团野蛮生长带来的风险积极处置。2018年初，中国保监会对安邦集团实施接管。随后处置了包商银行、恒丰银行、锦州银行3家高风险机构，同时对部分信托公司、证券公司、农村金融机构妥善处置，及时解决了这些中小金融机构的股权关系不透明不规范、股东行为不合规不审慎、董事会履职有效性不足、高管层职责定位存在偏差、监事会监督不到位等问题，避免了风险的扩散和蔓延。

4.互联网金融和非法集资等涉众金融风险得到全面治理

2012年以来，我国互联网金融迎来了繁荣发展期，机构数量、业务规模的迅猛增长，导致行业发展良莠不齐，一大批机构为追逐高利润异化为信用中介，钻法规漏洞、打擦边球，逃避监管，无视资本实力及自身经营管理能力，盲目扩张，大量从事线下营销，通过假标、资金池和高收益等手段，进行自融、庞氏骗局，触碰非法集资底线。一旦借贷大量违约、经营难以为继，便“卷款跑路”，致使投资者损失惨重。例如，泛亚案、e租宝案遍布全国，受害人分别高达22万、91万，涉案金额分别达400亿元、500多亿元。这种涉众广泛的非法金融活动，风险暴露后往往会酿成群体性事件，造成金融风险向社会政治风险转化倾向，影响社会稳定。2015年，国务院十部委共同发布《关于促进互联网金融健康发展的指导意见》。2016年政府工作报告中再次明确提出将“规范发展互联网金融”作为深化金融体制改革的一项重要内容。2016年，银保监会等四部门联合发布了《网络借贷信息中介机构业务活动暂行管理办法》，国务院办公厅制定并颁布了《互联网金融风险专项整治工作实施方案》，确立了我国互联网金融行业要遵循“规范与发展并举、创新与防范风险并重”的总体要求，奠定了互联网金融监管的主基调，互联网金融发展乱象得到初步遏制。2018年后，网络借贷行业风险集中暴露，问题平台大量增加。监管部门确立以出清为目标、以退出为方向的处置策略，开始对P2P行业实施专项整治。经过一年多的整治，P2P平台数量从高峰时的5000家下降至343家，2020年底彻底清零，P2P网络借贷等互联网金融风险得到根本整治。

5.股票质押风险得到有效化解

股权质押是一种以公司股东所持股票作为质押物进行融资的行为。2013年，我国正式启动股票质押式回购业务。自此，股权质押业务的发展进入了快车道。2017年末，股权质押规模已经达到6.15万亿元，较2014年的2.58万亿元增加了3.57万亿元。2018年，A股进行股权质押的上市公司超过3500家。然而，2018年初，西部证券接连对乐视网、信威集团等股票质押业务爆仓计提减值，损失高达15亿元，股权质押业务的风险开始被全面揭露。随即，规范股权质押业务的法律法规相继出台。2018年，《股票质押式回购交易及登记结算业务办法》明确规定，融入资金不得用于淘汰类产业、新股申购或买入股票，应当用于实体经济生产经营。秉持化解而非刺破风险的原则，中国证监会鼓励地方政府管理的基金、私募股权基金帮助有发展前景的公司纾解股权质押困难，中国银保监会指导银行“稳妥处理”股权质押业务。在多方力量推动下，股票质押风险得到有效缓解，高比例质押上市公司数量明显下降，质押比例超过50%和30%的上市公司数量由2018年末的141家和772家分别下降为91家和588家。经过整治，从资金融入方到资金融出方，股票质押风险都得到有效化解。

二、新发展阶段我国金融风险防控形势依然严峻

“十四五”时期，我国面临的外部环境更趋复杂，不稳定性不确定性明显增加，国内发展不平衡不充分问题依然突出，金融风险领域仍存在一些持续性问题和苗头性、倾向性隐患，维护金融安全责任重大，任重道远。

1.国际金融环境的不稳定性交织叠加，外部冲击风险持续加大

从国际形势来看，全球正处于百年未有之大变局，国际力量对比深刻调整，国际环境日趋复杂，单边主义、保护主义、霸权主义甚嚣尘上，世界经济增长放缓，国际金融市场剧烈动荡。国际负面外部冲击的潜在风险比较突出，国际风险可能向国内传染，成为引爆金融体系的新风险点和“黑天鹅”，甚至造成影响全局的系统性风险。

与此同时，中国积极推进更高水平的对外开放，坚持实施更大范围、更宽领域、更深层次对外开放，更深度融入世界经济。目前，针对金融业准入的负面清单已清零，大幅放开了金融机构的外资持股比例及可从事的业务范围。自2014年沪港通开通之后，资本市场对外开放的步伐迅速加快，沪港通、深港通、沪伦通有效促进了资本市场的互联互通。2018年，Ａ股被纳入明晟指数，标志着将有更多的外资参与中国的资本市场投资。2020年末，境外机构和个人持有境内人民币金融资产余额增至6.7万亿元（其中股票3.4万亿元、债券3.3万亿元）。在不稳定的国际金融环境中，中国对外开放的步伐并未停下，国际国内金融市场的联系将更加紧密，形成了更加紧密稳定的全球经济循环体系，这对中国防控输入性风险提出了更加严峻的挑战。

2.中美两国冲突不断升级，金融安全面临严峻挑战

2018年，中美贸易争端正式开启。美方企图利用贸易争端扼住中国发展的咽喉，并且争端进一步从贸易领域上升到科技领域和金融领域。首先是针对货币的打压。2019年8月，美国特朗普政府将中国认定为“汇率操纵国”。其次是针对中国资本市场及中资企业的打压。2020年5月，美国政府向联邦退休储蓄投资委员会施压，要求其停止投资中国股市，将已投资中国股市的45亿美元资金撤出。随后，美国参议院全票通过了《外国公司问责法案》，该法案通过跨境审计监管对在美上市中国概念股实施严厉打压，直接导致部分企业面临退市风险。同年11月，特朗普发布了“禁止投资涉军企业公开发行的金融产品”的总统令，限制对象包括美国公共部门、私人投资者和在美外资机构，该规定影响到包括中国电信、中国移动、中国联通等31家中国企业。2021年1月，中国电信、中国移动和中国联通等多家公司被美交所和场外市场摘牌。2021年拜登开始执政，继续实行打压中国的政策，企图遏制中国的快速发展。2021年7月30日美国证监会主席加里·詹斯勒发表暂停中企赴美IPO申请的声明，中资企业在美上市之路进一步受到封杀。三是金融基础设施安全凸显。迄今为止，全球跨境支付与清算在很大程度上依赖于纽约清算所银行同业支付系统和总部位于比利时布鲁塞尔的环球银行金融电信协会。这两大体系都是由美国控制着，可以通盘掌握国际资金调拨与流动状况。美国曾多次对其他国家进行金融制裁，其中在针对伊朗政府的金融制裁中，就将伊朗政府、金融机构与企业排除在SWIFT和CHIPS之外。目前的种种迹象表明，美国对中国特定行业、重点企业和关键个人进行“精准金融封锁”是大概率事件。美国极有可能对中国高科技产业、企业或个人采取定点和局部的金融打击，通过禁止相关机构接入SWIFT或CHIPS系统，来切断这类企业的跨境支付。

3.宏观杠杆率快速攀升，总体金融风险压力加大

疫情爆发以来，中国经济发展经受住了考验，2020年GDP增长速度达到2.3%，成为全球唯一实现正增长的主要经济体。然而，受疫情影响，经济下行压力增大，逆周期宏观调控政策力度有所提升，导致我国宏观杠杆率出现明显反弹。2020年末，广义货币余额218.7万亿元，同比增长10.1%；全年人民币贷款新增20万亿元，同比增长13%。我国的宏观杠杆率迅猛攀升至215.26%，创2009年以来最大增幅。分部门来看，我国宏观杠杆率上升主要是非金融企业杠杆率上升幅度过快所推动，其次是政府部门杠杆率。单个部门的风险积累，有可能导致风险跨部门传染，进一步形成全局性的金融风险。稳杠杆、防风险再次成为社会关注的焦点。

4.商业银行不良资产持续增加，坏账风险明显上升

受疫情和经济增速持续下行影响，各类企业经营状况恶化，举步维艰，尤其是在批发零售、住宿餐饮、物流运输、文化旅游等行业，冲击更为严重，资金周转周期延长，中小民营企业资金链难以为继，部分企业生产经营面临困境，信用风险有所上升。国家统计局2020年12月27日数据显示，规模以上工业企业11月末应收账款17.28万亿元，同比增长16.5%；产成品存货4.64万亿元，增长7.3%。在经济下行和偿债双重压力叠加的情况下，企业坏账不断增加，增厚了银行不良资产。与此同时，商业银行为完成支持实体经济和普惠金融的目标，普遍放松了风险监管要求，扩大了信贷资产的风险敞口。2020年二季度，商业银行不良贷款率为1.94%，银行业金融机构不良贷款率为2.1%，均创下近10年新高。2020年银行业处置不良资产总额达到3.02万亿元。2020年末，商业银行不良贷款余额3.5万亿元，较年初增加2816亿元；不良贷款率虽然回落至1.92%，但仍然居高位运行。

5.中小金融机构流动性风险加大，资本缺口加速暴露

当前，我国经济恢复基础尚不牢固，经济下行压力依然较大。在这种情况下，实体经济风险会更多地向中小金融机构传递。2021年4月，中国人民银行公布了2020年第四季度国内金融机构的风险评级结果，在4399家中小金融机构中，有超过10%的机构被列为高风险金融机构，主要集中在农村合作金融机构（包括农村商业银行、农村合作银行、农信社）和村镇银行，两者的高风险机构数量分别为285家和127家。中小金融机构主要客户集中于中小微企业，但由于历史上定位模糊，长期粗放经营，盲目贪大求全，内控体系不完善，资产质量历史包袱较重，新冠疫情的爆发加剧了中小金融机构的流动性风险和信贷风险。在利率市场化不断推进的背景下，中小银行的生存空间被进一步挤压，流动性风险成为制约中小金融机构发展的瓶颈，一大批中小银行资本缺口加速暴露，补充资本金需求明显提升。“十四五”期间，随着前期出台的“中小企业贷款延期还本付息”“再贷款再贴现”等结构性货币信贷政策的进一步实施，中小金融机构不良资产增加和处置压力还在加大，其风险暴露压力急增。

6.国企债务违约事件频发，造成金融市场动荡

自2014年开始，中国债券市场打破刚兑，债券违约加速，2018—2019年达到违约高峰。2020年，信用债违约事件频繁发生。2020年前三季度，债券市场违约债券96只，新增违约发行人18家，较去年同期均有所下降，违约率呈下降趋势。但四季度，信用债市场却迎来了有史以来最大的“黑天鹅”事件，华晨集团、紫光集团及永城煤电等信用债相继发生违约，引发了信用债市场的大地震，部分行业、地区债券随之急跌。国企债务违约事件的集中发生，形成恶性循环，摧毁投资者信心，引发多米诺骨牌效应，导致市场情绪恐慌，从而影响新的债务发行，进而导致债务接续困难，并再次发生违约，诱发市场动荡。2021年企业信用债违约持续发酵，截至2021年6月30日，企业信用债违约规模已达985.73亿元。防止债务违约风险带来的金融市场大起大落以及跨市场风险传染的形势和任务依然严峻。

7.地方政府债务风险持续累积

2020年以来，为应对新冠肺炎疫情，地方政府债务有所扩张。截至2020年底，显性地方政府债务的同比增速已超过20%，余额达到25.6万亿元。相比之下，显性债务的风险尚且可控，而隐性债务的规模难以彻底摸清。据有关机构的测算，我国地方政府隐性债务规模已经超过显性债务规模。而城投企业作为地方政府的重要融资平台，债务规模大，且即将迎来到期兑付高峰期。2021年，城投企业的总偿债量预计超过2.54万亿元，较2020年增长达30%之多，其中，约有7929.82亿元城投企业债进入回售期，按照30%的实际回收率估算，将有2378.95亿元债券兑付，较2020年增长181%。即便大部分平台公司与地方政府或“国资”有着千丝万缕的联系，但依旧不可放松风险排查力度，需保持高度警惕。

8.房地产风险持续加大

近年来，在“房住不炒”的政策基调下，监管部门持续加强了房地产金融的监管，在一定程度上缓解了房地产与实体经济失衡的问题，但房地产领域的高泡沫、高杠杆风险仍然突出，已成为中国经济最大的“灰犀牛”。2020年金融机构房地产新增贷款额占当年新增贷款额的26.3%，年末房地产贷款余额达49.6万亿元，占各项贷款余额的28.1%。2021年下半年，在房企存量有息债务高企、偿债高峰集中来临、融资政策持续收紧、行业内分化加剧的背景下，部分杠杆率较高且资金周转能力较弱的房企违约风险将进一步上升。企业与居民贷款违约的风险、抵押品价值的缩水，将对银行资产负债表形成较大程度的负面冲击。房地产涉及金融、民生等多个领域，具有显著的收入分配效应。而房价暴涨加剧了贫富分化，进一步固化了社会贫富差距，其风险防控需要持续进行。

9.非法金融活动屡禁不止

近年来，随着信息技术的发展，国内金融创新层出不穷，但与此同时，不合规的集资、网贷、高利贷等非法金融活动也随之泛滥。一些机构在没有取得金融牌照情况下非法从事金融业务，以高息回报为诱饵，打着所谓金融科技、互联网金融等旗号的骗局迅速扩张，层出不穷。部分非法金融活动借金融创新和互联网金融之名，行金融欺骗之实。借助于先进的信息技术，非法金融活动表现出更强的隐蔽性、欺骗性、复杂性和传染性，上网、下乡、扫街、跨域成为非法金融活动蔓延的主要途径。第一，非法金融活动的主战场转到线上，尤其是通过移动客户端实施虚假欺诈行为；第二，非法金融活动逐渐向农村地区蔓延，在农村广布“熟人业务员”，虚构高额回报理财产品吸收资金；第三，违法人员利用电话、短信、即时通讯工具、传单等全方位立体式地围攻消费者，无孔不入；第四，借助于网络与信息技术，许多非法金融活动早已突破了区域性、行业和国界的限制，对经济发展带来的负面影响不容忽视。

10.金融科技带来的垄断和无序扩张诱发金融风险的新挑战

随着大数据、人工智能、区块链等技术的快速发展，金融科技在各类金融业务场景中被广泛应用并成为金融行业乃至经济增长的新引擎。然而，作为新事物，监管往往比较滞后，金融科技在给金融市场提质增效的同时，也带来了一系列新的风险点。一是金融科技公司可能出于自身利益追求而滥用用户的个人信息。数据是未来金融体系最核心的资产，也是金融国际竞争力的核心，谁占有数据谁就可能占据主导权。针对数据安全问题，2020年以来，中国人民银行、中国银保监会出台了多个政策文件，例如《金融数据安全分级指南》《个人金融信息保护技术规范》《中国银保监会监管数据安全管理办法》《征信业务管理办法》《金融数据安全数据生命周期安全规范》，并在2021年将滴滴APP下架。二是技术漏洞可能给投资者乃至金融体系带来巨大损失。三是目前针对金融科技的监管尚不完备，金融科技公司游离在金融监管的灰色地带，规模扩张的欲望强烈，而且，金融科技使得金融的各个环节联系更加紧密，一旦某一个环节出现问题，极有可能会传导至整个金融体系，对宏观金融稳定也会产生巨大的潜在影响。

三、新发展阶段防范化解重大金融风险的总体思路和关键举措

1.新发展阶段防范化解重大金融风险的总体思路

新发展阶段，统筹做好重大金融风险防范化解工作，不仅是加快形成双循环新发展格局的关键，而且是推动高质量发展的“先手棋”，是实现国民经济高质量发展、推动中国经济转型升级必须战胜的“腊子口”。

统筹做好重大金融风险防范化解工作要坚持预防为主、标本兼治、稳妥有序、守住底线的总体思路，健全金融风险预防、预警、处置、问责制度体系，加强宏观审慎管理制度建设，夯实金融稳定的基础，处理好稳增长和防风险的关系，以经济高质量发展化解系统性金融风险。

坚持预防为主，就是要加强风险防范的顶层设计，提高重大金融风险发生前的风险识别能力、预警能力和把控能力。冰冻三尺非一日之寒，系统性金融风险具有极强的隐匿性、积累性和传染性，从产生到最终爆发之间存在一个逐渐积聚的过程，有一个从萌芽累积汇聚到最终爆发的演进过程。认识水平的提高和先进技术的发展改善了传统风险管理理论的缺陷，使人类能够对不同领域、不同类型的风险进行量化管理。事前通过把握各项指标的波动情况来识别和辨明潜在风险及隐患，并对其进行精准测量和客观评估，进而对重点领域进行持续监控，形成有序有效的风险预警体系以提高对重大金融风险的判断能力。在此基础上，主动采取有效的应对措施，积极治理和化解风险。通过科学有效的事前预防体系，能够显著抑制金融风险积累。防范化解重大金融风险的第一道关口就是要做到对金融风险心中有数，力争从源头处化解风险，避免独立的、局部的个体风险演变为系统性风险。

坚持标本兼治，首先要针对主要金融体系和金融市场出现的动荡源和风险点，采取积极措施加以妥善处置和解决，但这些对策都是暂时性、应急性和临时性的治标措施。要从根本上化解重大金融风险，关键是要深刻认识到“现代金融发展呈现出机构种类多、综合经营规模大、产品结构复杂、交易频率高、跨境流动快、风险传递快、影响范围广等特点”。金融风险本质来源于资源错配，而更深层次的原因来自经济体制机制的扭曲。治本就要增强系统观念，强调重大金融风险是错综复杂的而不是孤立的，局部性、临时性、碎片化的应对措施无法从根本上解决问题，必须从结构性改革中找出路，以深化供给侧改革为主线，以改革创新为根本动力，紧紧围绕市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用，加快金融体制改革，加强现代中央银行制度建设和金融宏观审慎管理制度建设，实现国家金融治理体系和治理能力现代化。

坚持稳妥有序，就是针对金融风险关联性强、涉及面广的特点，既要防止处置不慎、操作不当、人为造成的“处置风险的风险”，又要防止在处置其他领域风险过程中引发次生金融风险。因此，处置金融风险，必须早防早控，稳防稳控，情况要明，反应要快，措施要细，步骤要稳。在处置方式上，要区别不同情况，抓住主要矛盾，因地制宜、对症下药。对于个案风险，要坚持遵循市场化法治化原则处置，不去掩盖问题。对于暂时遇到流动性困难的机构，要及时救助，不能犹豫。对于可能出现的系统性风险必须果断出手，切断风险传染的链条，不能贻误时机。要完善风险处置的制度安排和工作机制，一是加大风险摸排，二是完善应对指挥体系，三是强化资金资源保障，四是健全风险应对评估反馈机制，五是建立激励问责机制，做到既要及时有效处置，也要防止道德风险。

坚持守住底线。金融风险与金融活动相伴而生，如影随形，个体风险在所难免，关键是不能出现系统性风险。这是必须坚决守住的底线，是金融工作的根本性任务。牢牢守住不发生系统性金融风险的底线，必须要坚持问题导向和底线思维，及时关注经济金融中的灰犀牛，对潜在的风险水平进行冷静客观地评估，充分估计其风险爆发可能带来的最大损失，通过实施科学的风险处置方案，避免风险完全爆发，坚决守住不发生系统性风险的底线。

2.新发展阶段防范化解重大金融风险的关键举措

（1）坚持稳健的货币政策，管住货币总闸门

流动性风险往往是系统性风险的触发点，必须严加防范。习近平总书记指出，“千招万招，管不住货币都是无用之招。”要坚决控制货币总量，保持货币政策的稳健中性，尤其是在疫情防控常态化和经济发展承压的情况下，要继续避免大水漫灌的刺激方式，通过结构化货币政策，提高货币工具的直达性和精准性，从宏观上管好货币总闸门。加强前瞻性预调微调，引导市场预期，维护流动性基本稳定。加强金融机构流动性管理，合理安排资产负债总量和期限结构，严防流动性困难。对出现流动性风险的机构和产品，灵活运用多种政策工具组合，果断处置。

（2）强化金融机构的监管和内部治理，严防重点领域风险

企业是经济活动的主体，也是金融风险防控的微观基础。金融机构的合规经营是防范化解重大风险的第一道防线。从近几年来暴露的风险隐患和违法违规问题来看，金融机构内部治理机制不健全、治理结构严重失衡是问题的根源。金融机构治理结构重形式轻实质，没有充分发挥公司治理的作用，很多金融机构激励约束、内部管理、内部制衡机制形同虚设，相互制衡能力很弱。2008年爆发的全球金融危机的深刻教训表明，金融机构缺乏有效的公司治理机制，会直接引致公司经营的投机和扭曲，进而滋生诸如侵犯股东权益、金融腐败等违法违规行为，从而产生单个金融机构的风险，由于金融网络的联结和加强，系统性金融风险会因此而快速积累。深化金融机构的内部治理改革是今后金融体制改革亟待加强的关键任务，是支持实体经济、维护金融安全的有效保障。

“十四五”时期，要重点聚焦强化金融机构的主体意识，强调主要股东要承担防范化解金融风险的责任。同时，要消除监管短板和薄弱环节，加强对系统性金融机构和金融控股公司监管，出台国内系统重要性银行名单，完善系统重要性金融机构宏观审慎管理框架，进一步健全对金融控股集团的监督管理制度。

针对重点领域风险，一是要进一步加强对不良资产的认定工作，并提高对不良资产的市场化处置和核销力度，通过完善市场化交易规则、增强信息披露透明度、提高不良资产的标准化程度等措施，推动不同类型的金融机构剥离不良资产。二是进一步防范化解影子银行风险。继续对高风险业务保持高压态势，规范交叉金融产品，厘清股票市场、债券市场、信贷市场与货币市场职责和分工，铲除影子银行生存的土壤，防止高风险影子银行反弹回潮。三是有序处置高风险金融机构。针对高风险金融集团、农村金融机构、城商行和信托等不同风险的机构，精准有效施策，实施针对性的处置方案。对农村金融机构、城商行，鼓励采用多种方式补充资本、引进战略投资者。

（3）完善债务风险防控机制，有效化解地方政府隐性债务风险

近年来，国有企业债券违约的风险隐患明显提升，要完善债务风险识别、评估预警和防控机制。综合利用企业的财务指标，例如负债水平、盈利能力、资产质量等构建预警体系，对企业债券的偿还能力和债务风险进行量化评估，进而筛选出高风险企业，按照“一企一策”的原则纳入重点监管名单，并制定相应的风险化解和处置方案，确保稳妥化解债务风险。除此之外，建立事后严惩机制，对国企恶意逃废债行为严惩不贷，增强警示性。

针对违约债券的处置问题，要加快完善债券违约处置机制，围绕加强投资者权益保护制度建设，进一步加强债券信息披露，继续夯实中介机构责任，对于违约债券采用市场化处置方式，例如转让、买卖到期违约债券。

我国地方政府隐性债务风险问题，具有规模大，底数不清，风险监控和治理难度大等特征，和房地产债务共同构成了中国经济发展的“灰犀牛”。党中央高度重视防范化解地方政府隐性债务风险问题。习近平总书记指出，“既要高度警惕‘黑天鹅’事件，也要防范‘灰犀牛’事件风险”。积极稳妥化解地方政府隐性债务风险，重点要做好：一是健全地方政府举债融资机制，开好“前门”，规范地方政府的举债融资行为；二是严格落实法律法规的惩戒机制，落实属地责任，加大查处和问责力度，堵住“后门”，坚决及时遏制违规举债行为，坚持“发现一起、查处一起、问责一起”的原则；三是稳妥有序地化解隐性存量债务，必须将监控、核查和督查工作常态化，推动隐性债务显性化，才能够及早发现和处置各类隐性债务风险隐患。

（4）严格房地产宏观调控，推动金融、房地产均衡发展

根据贝壳研究院的数据，2021年房企到期债务规模达到12822亿元，成为2019—2023年区间内的偿债高峰，而次高峰则是在2022年，偿债规模维持在8000亿元以上，情形不容乐观。房地产既是居住型市场，也是投资型市场。需要保持房地产调控政策的稳定性，强化房地产领域的风险防控。防控金融风险不容有例外和特殊，所有的房地产企业都要遵守监管规则，不踩线、不逾矩。今后要坚持“房子是用来住的、不是用来炒的”基本定位，把金融工作与房地产工作结合好、管理好，既要维护房地产市场稳定，防止大起大落，又要让房地产为金融市场的稳定和金融资源的派生提供良好的条件，从而通过房地产资产的合理运用，促进实体经济的投资能力和创新创业能力的不断增强。促进房地产市场的平稳发展，还需完善住房租赁市场金融政策体系，保证政策性住房的资金支持。

（5）严厉打击非法金融活动，严防垄断和资本无序扩张

针对严重干扰金融市场秩序的非法金融活动和金融诈骗行为，继续加大打击力度，出台专项整治活动，通过提高违法成本，强化信息披露，完善失信惩戒机制，加快构建社会信用体系，遏制各种违法违规滋生的空间。

针对一些平台企业打着“创新”的旗号逃避监管，搞跨界混业经营，交叉性业务套利，以及过度采集用户信息，或滥用数据、算法进行大数据杀熟等违规行为，要加强监管，强化消费者个人金融信息和隐私保护，严禁金融产品过度营销，诱导过度负债。通过监管，坚决遏制平台企业垄断和不正当竞争行为，防止资本在金融领域的无序扩张和野蛮生长，防范新的“大而不能倒”风险。

（6）加强金融市场基础设施建设，发挥信用惩戒机制作用

金融市场的基础设施如同道路桥梁和高速公路，承载了金融资源的交易、活动和运行，像神经中枢一般通过完成支付、交易、清算等功能指挥着经济社会系统的运行。金融科技的快速发展，进一步强化了金融业对金融网络和信息系统的依赖，金融市场基础设施水平亟待提升，应尽快推出金融基础设施建设的顶层设计架构。首先，攻克金融基础设施领域的“卡脖子”难题，实现核心技术的国产化替代；其次，增强对新技术领域的研发力度，加快推进区块链的广泛应用，积极参与制定跨境清算国际标准，研发和推广人民币跨境支付系统；再次，重视金融数据安全，确保网络和信息的稳定。而且，金融基础设施的正常有序运行是经济金融健康发展的重要保障，因此必须将其纳入宏观审慎监管框架中，对金融基础设施实施统筹监管。

（7）加快金融体制改革，回归金融支持和服务实体经济的本源

金融在宏观经济运行过程中居于核心地位，起到血脉作用，已经广泛渗透到社会经济各个领域，维护金融安全是保障国家安全的重要一环，金融工作的永恒主题和关键任务就是守住不发生系统性金融风险的底线。金融业大力支持实体经济发展，是防范和化解潜在金融风险、维护金融安全的重要基础。习近平总书记指出，“经济是肌体，金融是血脉，两者共生共荣”，“实体经济健康发展是防范化解风险的基础。”“要夯实金融稳定的基础，处理好稳增长和防风险的关系，巩固经济恢复向好势头，以经济高质量发展化解系统性金融风险。”从国际金融危机和新冠肺炎疫情爆发的实践来看，谁拥有较强的实体经济，谁就拥有较强的抗风险能力和坚实稳定的竞争优势。

统筹做好重大金融风险防范化解工作，关键是“坚持把发展经济着力点放在实体经济上”，把服务实体经济作为金融工作的出发点和落脚点。通过系统性、整体性、重构性制度变革和制度创新，破除体制性障碍、打通机制性梗阻、推出政策性创新，从而减少金融摩擦，有效降低信息不对称和交易成本，充分发挥金融在资本形成、信息揭示、资本配置、风险管理等方面的优势，促进金融与实体经济良性循环，形成经济高质量发展的重要金融支撑，推动中国经济发展的质量变革、效率变革、动力变革。

总之，金融领域风险点多面广，隐蔽性、突发性、传染性、危害性强，这些决定了防范化解重大金融风险是一项极其复杂的工作，是一项与时俱进、常变常新、极具挑战性的工作。着力统筹好金融发展与金融安全，始终保持高度警惕，压实各方责任，畅通机制、明确职责、分工配合、形成合力，全力推进防控金融风险的各项工作，就会最终打好打赢防范化解重大金融风险攻坚战。

文章原载：《人文杂志》2021年第12期

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