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海南省高级人民法院

政府作出无偿收回闲置土地决定前未告知相对人作出决定的事实、理由、依据以及依法享有的权利的，该决定应予撤销

👉作者：唐青林 李舒 杨巍   单位：北京市安理律师事务所

阅读提示：今日推送的案例认定政府作出无偿收回闲置土地决定前，应当履行事先告知义务，否则属于违反法定程序的行为，依法可予以撤销。本书作者另检索到部分与作出无偿收回闲置土地决定程序相关的案例，梳理出相关裁判规则，供读者在该类案件中参考。

审判要旨

政府因土地闲置无偿收回国有土地使用权，属于对违法行为给予较重的行政处罚，在作出无偿收回土地决定之前，应当告知相对人作出处罚决定的事实、理由、依据以及依法享有的权利，保障行政人依法享有的陈述、申辩权以及要求举行听证的权利。

案情简介

一、1993年万宁市政府将案涉土地出让给海容公司，双方签定出让合同。海容公司自取得案涉国有土地使用权后，一直未按规定规划、报建，涉案土地处于闲置状态。

二、2001年，万宁市政府对海容公司作出万府函（2001）70号、万府函（2001）75号公告，决定无偿收回案涉土地使用权。万宁市政府在作出该公告之前，虽然制作了预先通知书，但无证据证明该通知书已送达海容公司，未能在作出收回涉案国有土地使用权决定之前向海容公司告知作出决定的事实、理由和依据，以及海容公司有要求举行听证的权利。

三、海容公司对此不服，向海南一中院起诉，请求撤销万宁市政府上述收回土地使用权的行政行为。海南一中院认为，万宁市政府决定无偿收回海容公司土地使用权的行政行为程序违法，依法应予撤销。故判决：撤销万宁市政府万府函（2001）70号、万府函（2001）75号收回公告中决定无偿收回海容公司土地使用权的行政行为。

四、万宁市政府不服，上诉至海南高院。海南高院判决：驳回上诉，维持原判。

裁判要点

法院判决撤销万宁市政府作出的案涉行政行为的原因在于，万宁市政府作出的行政行为违反了法定程序，具体理由如下：

本案系无偿收回国有土地使用权，属于对违法行为给予较重的行政处罚。依据万宁市政府作出案涉行政行为时有效的《中华人民共和国行政处罚法》（1996年版）第三十一条之规定，“行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利。”本案中，万宁市政府虽然制作了预先通知书，但无证据证明已送达海容公司，剥夺了海容公司依法享有的陈述、申辩权以及要求举行听证的权利，法院因此认定万宁市政府无偿收回海容公司土地使用权的行政行为程序违法，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（三）项之规定，应予撤销。

实务经验总结

前事不忘、后事之师。为避免未来发生类似败诉，提出如下建议：

一、政府作出无偿收回闲置土地决定之前，应当告知当事人作出决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利。当事人提出陈述和申辩，政府必须充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行复核；当事人提出的事实、理由或者证据成立的，政府应当采纳。

二、根据《闲置土地处置办法》，《收回国有建设用地使用权决定书》应当载明下列内容：（1）国有建设用地使用权人的姓名或者名称、地址；（2）违反法律、法规或者规章的事实和证据；（3）决定的种类和依据；（4）决定的履行方式和期限；（5）申请行政复议或者提起行政诉讼的途径和期限；（6）作出决定的行政机关名称和作出决定的日期；（7）其他需要说明的事项。

相关法律规定

《中华人民共和国行政处罚法》

第三十一条  行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利。

第三十二条  当事人有权进行陈述和申辩。行政机关必须充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行复核；当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。

行政机关不得因当事人申辩而加重处罚。

第四十一条  行政机关及其执法人员在作出行政处罚决定之前，不依照本法第三十一条、第三十二条的规定向当事人告知给予行政处罚的事实、理由和依据，或者拒绝听取当事人的陈述、申辩，行政处罚决定不能成立；当事人放弃陈述或者申辩权利的除外。

《中华人民共和国行政诉讼法》

第七十条  行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：

（一）主要证据不足的；

（二）适用法律、法规错误的；

（三）违反法定程序的；

（四）超越职权的；

（五）滥用职权的；

（六）明显不当的。

以下为该案在法院审理阶段，裁判文书中“本院认为”部分就该问题的论述：

关于程序是否违法的问题。本案系无偿收回国有土地使用权，属于对违法行为给予较重的行政处罚，依据《中华人民共和国行政处罚法》（19960317）第三十一条之规定，万宁市政府在作出无偿收回土地决定之前，应当告知海容公司作出处罚决定的事实、理由、依据以及依法亨有的权利。本案中，万宁市政府虽然制作了预先通知书，但无证据证明已送达海容公司，剥夺了海容公司依法亨有的陈述、申辩权以及要求举行听证的权利，故原审判决认定万宁市政府无偿收回海容公司6.533公顷国有土地使用权的行政行为程序违法并无不当。

案件来源

海南万宁海容振兴实业有限公司与万宁市人民政府行政命令、行政确认二审行政判决书，[海南省高级人民法院（2015）琼环行终字第7号]。

延伸阅读

裁判规则一：政府作出无偿收回闲置土地决定前未履行事先告知义务的，该决定程序不合法，应予撤销。

案例1：海口市国土资源局与海口市城市建设投资有限公司土地行政处罚纠纷上诉案[海南省海口市中级人民法院(2014)海中法行终字第99号]认为，“本案国土局收回土地使用权证的行为系行政处罚行为，依据《中华人民共和国行政处罚法》第三条第二款、第三十一条、第四十一条之规定，国土局在作出行政处罚决定之前，应当就作出行政处罚决定的事实、理由、依据及当事人依法享有的权利对当事人进行告知，不遵守法定程序的，行政处罚无效。国土局向城投公司送达的《行政处罚听证通知书》中，载明对（2010）第003993号土地使用证项下土地拟作出收取土地闲置费的行政处罚进行听证，其后亦以此为内容组织了听证，但却于2013年7月18日作出海土资处字［2013］76号《收回国有建设用地使用权决定书》，决定无偿收回（2010）第003993号土地使用证项下土地。该具体行政行为在作出前，国土局应当告知城投公司其拟无偿收回涉案土地的事实、理由、依据及城投公司依法享有的权利，但国土局却未履行告知义务，影响了城投公司依法享有的陈述权和申辩权，故国土局作出的海土资处字［2013］76号《收回国有建设用地使用权决定书》，程序不合法，应予撤销。上诉人国土局的上诉请求，于法无据，本院不予支持。原审判决认定事实清楚，处理结果并无不当，应予维持。”

裁判规则二：行政机关在能够对土地使用权人征缴土地闲置费的情况下，没有依法征缴土地闲置费，随后却决定无偿收回土地使用权，该执法行为明显不当。

案例2：长沙新世纪房地产开发有限公司与宁乡县国土资源局、宁乡县人民政府土地行政处罚纠纷上诉案[湖南省长沙市中级人民法院(2016)湘01行终866号]认为，“本案中被上诉人宁乡县国土局认定上诉人新世纪公司闲置土地，于2014年12月12日对新世纪公司下达了《征缴土地闲置费决定书》，决定对新世纪公司征缴土地闲置费，但宁乡县国土局没有将该决定书送达给新世纪公司，在2015年7月6日决定撤销对新世纪公司作出的《征缴土地闲置费决定书》等系列法律文书后，宁乡县国土局又于2015年12月23日决定无偿收回新世纪公司该宗土地使用权。行政处罚兼具惩戒与教育的双层功能，行政机关对当事人予以行政处罚并不是目的，而只是纠正当事人违法行为的手段，旨在通过处罚达到教育和促使当事人改正其违法行为。宁乡县国土局在能够对新世纪公司征缴土地闲置费的情况下，没有依法征缴土地闲置费，随后却加重对新世纪公司的处罚，决定无偿收回新世纪公司的土地使用权，其执法行为无疑扩大了新世纪公司的损失，明显不当。”

裁判规则三：国土资源主管部门是否在网站公开闲置土地的信息，不影响闲置土地认定书的效力。

案例3：跃进汽车集团公司与苏州市吴江区国土资源局行政确认二审行政判决书[江苏省苏州市中级人民法院(2015)苏中行终字第00199号]认为，“《闲置土地处置办法》第十一条所规定的国土资源主管部门应当通过门户网站等形式向社会公开闲置土地的位置、使用权人名称、闲置时间等信息，应属于国土资源主管部门作出闲置土地认定后，对相关信息进行政府信息公开的法定程序，而非闲置土地认定程序中的一个环节。被上诉人是否在网站上公开涉案闲置土地的相关信息，并不影响被诉《闲置土地认定书》的效力。”

裁判规则四：政府依照《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十七条第一款、第二款的规定收回国有划拨土地使用权行政行为属于行政处理决定，不适用《行政处罚法》的规定。

案例4：吴昌河与安达市国土资源局土地行政管理再审行政裁定书[黑龙江省绥化市中级人民法院(2016)黑12行再4号]认为，“有关案涉决定法律性质的问题，原国家土地管理局于1997年10月30日印发的《关于认定收回土地使用权行政决定法律性质的意见》指出：收回土地使用权是人民政府及其土地管理部门一项重要的行政行为，主要采取行政处理决定和行政处罚决定两种方式进行。《行政处罚法》颁布施行后，除行政处理决定仍旧按照土地管理法律、法规执行外，土地管理的各项行政处罚必须依照《行政处罚法》由土地管理法律、法规或者规章规定，并由行政机关依照《行政处罚法》规定的程序实施。为了进一步贯彻执行《行政处罚法》和土地管理法律、法规、规章，正确区分行政处理决定和行政处罚决定的界限，切实做到依法行政，现对认定收回土地使用权行政决定的法律性质提出意见：‘……七、依照《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十七条第一款的规定，因迁移、解散、撤销、破产或者其他原因而停止使用土地，需要依法收回国有划拨土地使用权的，属于行政处理决定。依照该条例第四十七条第二款的规定，根据城市建设发展需要和城市规划的要求，市、县人民政府无偿收回国有划拨土地使用权的，也应属于行政处理决定。’安达市国土资源局依据《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十七条的规定作出的案涉决定书，该决定的性质为行政处理决定。”

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