城投债务透视（4）：苏北篇

■苏北债务问题的背景。苏北即江苏省北部区域，包括徐州、连云港、宿迁、淮安、盐城五个地级市。苏北地区东临黄海，南临长江，处淮河流域东部，经济、财政实力弱于苏南地区。2021年，苏北五市的人均GDP水平居江苏省后五位，财政自给率也处于江苏省下游水平。近年来，苏北地区地方政府债务和城投有息负债的规模仍在增加，而财力的改善相对一般，对应债务率趋于上行，部分城市债务负担偏重。目前，苏北的地方债务呈现何种特征？有哪些化债措施？债务化解的效果如何？

■当前苏北地方债务的五个特征。（1）债务规模较大。2021年末苏北五市地方政府债务余额+发债城投有息负债余额达到2.15万亿，与广西、福建全省相当。（2）淮安、连云港、盐城三市的债务负担相对更重。从宽口径债务率来看（地方政府债务余额+发债城投有息负债余额/综合财力），2021年末淮安、连云港、盐城分别达到451.7%、440.8%、392.1%，均高于江苏总体水平（336.3%），徐州和宿迁相对适中，为234.3%、216.6%。（3）城投平台数量众多，城投债务规模较大。苏北五市2021年末共有发债城投平台182家，与湖南全省相当，高于贵州、湖北等省份。苏北地方债务结构与江苏省类似，显性债务余额不高，但城投平台有息负债规模较大，2020年末发债城投平台有息债务余额达到16449.1亿元，是地方政府债务余额的3.2倍。（4）部分城投债务短期化和非标化。从债务期限结构来看，盐城、连云港、淮安城投平台短债占比偏高，在35%以上，宿迁和徐州城投平台短债占比相对适中，在28%左右；从融资来源来看，连云港、宿迁、盐城、徐州城投平台非标融资占比相对较高，在15%以上。（5）2021年以来显性债务增速有所回落。2021年苏北五市地方政府债务余额增速降至9.6%，相比2017-2020年15%左右的水平明显回落，其中盐城、淮安、连云港增速降至10%以下。从城投平台债务来看，2018年受隐性债务监管影响，城投平台债务增速一度明显回落，2019年以来有所回升，维持在20%左右。

■苏北地方债务的化解进展。（1）化解措施。根据地方预算执行报告和政府工作报告等披露的信息，苏北地区的化债措施主要包括三类，①存量债务置换，包括政府债券置换和金融机构债务置换；②债务展期重组；③盘活资金资产。（2）化解效果。近年苏北地区债务化解取得一定进展，部分区县实现隐性债务清零。2021年连云港市东海县成为江苏省首个隐债清零的区县。2020年以来，苏北地区城投融资环境保持相对顺畅，2020年、2021年城投债净融资合计1133.0亿元、953.3亿元，相比2018年的低谷大幅改善，城投平均发债成本2020年以来也有所下行。

■风险提示：数据处理偏差，城投监管超预期等。

近年来，苏北地区地方政府债务余额不断增加，2016年苏北五市地方政府债务余额总计1778.5亿元，2021年增长至5032.0亿元，年复合增速23.1%。同时，苏北五市城投平台众多，发债城投有息负债余额2016年即达到7211.3亿元，2020年末增长至1.63万亿元，规模远大于地方政府债务余额。

与此同时，苏北地区一般预算收入增速一般，财政对土地出让收入的依赖度较高。2018-2021年苏北地方政府债务余额年均增速达到20%的同时，一般预算收入的年均增速仅7.5%，相比之下政府性基金收入的增长是地方财力增长的主要支撑。

近年来，苏北五市的宽口径债务率持续上升，多个城市的债务负担在江苏省内横向对比偏高。2017-2020年苏北五市除宿迁外，宽口径债务率升幅在50个百分点以上，淮安、连云港、盐城三市的宽口径债务率居江苏省前五。

2.1. 特征一：债务规模较大

苏北地区债务规模较大，2021年末苏北五市地方政府债务余额+发债城投有息负债余额为2.15万亿，其中，盐城市6803.8亿元，徐州市4825.6亿元，淮安市4337.9亿元，连云港市3466.0亿元，宿迁市2047.8亿元。五市地方政府债务余额+发债城投有息负债规模与广西、福建全省相当。

2.2. 特征二：淮安、连云港、盐城三市债务率偏高，徐州和宿迁相对适中

苏北五市中，淮安、连云港、盐城三市的债务负担相对更重。从宽口径债务率来看（地方政府债务余额+发债城投有息负债余额/综合财力），2021年末淮安、连云港、盐城分别达到451.7%、440.8%、392.1%，均高于江苏总体水平（336.3%），徐州和宿迁相对适中，为234.3%、216.6%。从宽口径负债率来看（地方政府债务余额+发债城投有息负债余额/GDP），盐城最高，达到102.8%，淮安和连云港在95%左右，徐州和宿迁相对不高，在60%以下。

2.3. 特征三：城投平台数量众多，城投债务规模较大

苏北地区城投平台数量众多，2021年末共有发债城投平台182家，与湖南全省相当(198家)，高于贵州（154家）、湖北（149家）等全省的平台数量。

苏北五市的债务结构与江苏省类似，显性债务余额不高，但城投平台有息负债规模较大，淮安、连云港等表现尤其明显。2021年末苏北地区地方政府债务余额为5032.0亿元，从2020年年报来看城投平台有息债务余额达到16449.1亿元，是地方政府债务余额的3.2倍。淮安、连云港发债城投有息负债余额达到地方政府债务余额的5.3倍、4.3倍。

2.4. 特征四：部分城投债务短期化和非标化

苏北五市中，盐城、连云港、淮安城投平台短债占比偏高。2020年末盐城、连云港、淮安城投平台短期有息负债/有息负债平均为38.0%、37.3%、35.4%，高于江苏省平均水平（35.0%）。宿迁和徐州城投平台短债占比相对适中，均在28%左右。

从融资来源来看，连云港、宿迁、盐城、徐州城投平台非标融资占比相对较高。2020年末连云港、宿迁、徐州、盐城的城投平台平均非标融资占比为17.9%、17.3%、17.0%、16.8%，高于江苏省平均水平（14.9%）。淮安城投平台非标占比相对适中，平均为13.5%。

2.5. 特征五：2021年显性债务增速有所回落

从显性债务（地方政府债务余额）来看，2017-2019年苏北五市平均增速维持在15%左右，2020年平均增速明显抬升，达到16.8%，其中徐州达到25.2%。2021年以来，地方政府债务增速明显回落，平均降至9.6%，盐城、淮安、连云港降至10%以下。

从城投平台债务来看，2018年受隐性债务监管加严影响，苏北五市城投平台有息债务增速一度明显回落，其中连云港市回落幅度最大。2019年以来，城投平台有息负债增速明显回升，2019-2020年平均维持在20%左右。

根据地方预算执行报告和政府工作报告等披露的信息，苏北地区的化债措施主要包括三类。（1）存量债务置换。一是政府债券置换，如2018年连云港市争取19.2亿元债券完成存量债务置换，缓解短期偿债压力。二是金融机构债务置换，如2018年起徐州通过协调各金融机构与当地院校对接，将部分债务利率由高于基准利率置换为基准利率或低于基准利率，降低院校付息压力，并于2021年底将市属高校12.22亿隐性债务全部化解完毕。（2）债务展期重组。如2020年连云港市利用企业周转便利类金融工具对存量隐性债务进行展期重组，完成隐性债务重组36笔，平均拉长对应债务还款期限约6.4年，平均降低还款利率约2个百分点，节约资金1.8亿元。（3）盘活资金资产。如淮安2018年预算执行报告提出，“统筹使用财政资金、资产处置等方式，有效化解地方隐性债务”，连云港2019年预算执行报告提出，“通过安排年度预算资金、盘活财政存量资金资产等方式，多渠道化解存量债务”。此外，苏北五市还加强债务风险监控预警。如淮安2019年建设隐性债务风险监管平台，纳入374家隐性债务融资主体和31家银行等。

3.2. 化解进展

苏北地区债务化解取得一定进展，部分区县实现隐性债务清零。2019年，宿迁市沭阳县480个村化解全部债务1.26亿元，成为江苏首个村级零债务县；2021年，东海县政府隐性债务在江苏省率先实现全部“清零”，债务风险等级持续保持在绿色区域。

2020年以来，苏北地区城投融资环境保持相对顺畅。2020年、2021年城投债净融资合计1133.0亿元、953.3亿元，相比2018年的低谷大幅改善；城投平均发债成本2020年以来也有所下行。