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职级并行，一次失败的制度设计

仕道君 仕道 2022-07-31

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衡量一种制度设计的成功与否，应该是相对于当初做这种设计的初衷和目的来说的，如果某种设计达到了预期的目的、实现了设计的初衷，自然就是一种成功的设计；反之，就是一种失败的设计。



当初作出职级并行制度设计的初衷（根据官方的说法），就是在公务员法的框架下，在保持原有领导职务晋升通道不变的情况下，增加职级晋升的通道，来解决基层公务员“晋升难、待遇低”的矛盾，改变过去当领导才能涨工资的现象，从而提高基层公务员薪酬。——施行职级并行制度的这一目的，让那些年龄偏大、没有职务或者职务偏低的公务员们兴高采烈、兴奋异常，他们对这一制度的期待就如同过去儿童盼过年、盼放假一样盼着这一制度早日实施。现如今，职级并行已经实施半年多了，结果怎么样呢？相比于最初的期待，那些没有职务的老公务员们有所失望，下一步可预期的薪酬比原来会有所提高，但满意度不高。另外，因为施行这一新制度，又产生了其他一些不合理的矛盾和问题，在公务员系统内部，产生了消极的情绪和影响。


现在以区县为例，来分析一下这个新产生的矛盾和问题。一个新入职的公务员多数是23、24四岁的年龄，大都是本科学历（专科生很少了），一年后定级就是一级科员，此后每隔两年就具备晋升一级的年限，又因为有晋升比例的限制，如果能顺利晋升的话，他在四年后就将遇到第一个能否晋升二级主任科员的天花板（一级、二级主任科员不超过一级至四级主任科员的百分之五十），这时他大约是28、9岁的年级，将有接近一半的人卡在这里升不动了；再在四年后还有一个更大、更难以突破的天花板——四级调研员，因为三级、四级调研员的比例不超过百分之十，所以将有百分之九十的人最终卡在这里无法晋升了，这时他大约三十出头的年纪，不到十年的工龄，而在此之后直到他退休还有26、7年的工作年限（对多数人来说）。

这种状况就意味着：从三十多岁直到退休的这个期间内，每个人都有极为充足的晋升年限却无法晋升，工作年限多少已经不重要了，年轻的和年老的公务员在职级上拉不开差距，工作年限和个人所拥有的职级没有多大的相关性——这种现状就同当初搞职级并行制度的目的、初衷背道而驰了。职级并行的目的，不就是要让没有职务的老同志也要达到较高的级别、享受较高的薪酬待遇吗？可这样的制度一旦实行，临近退休的老同志在职级上就同五十多岁、四十多岁甚至三十多岁的年轻人处于比较相近的职级上，工作年限不同的人无法对应不同的职级（拉不开职级的档次差距），这是这种制度设计一个最明显的不合理的地方。而人的天性又是要追求公平公正、追求合理的，这个天性和现实的矛盾、冲突会进一步造成人的情绪上的消极和惰性，不利于调动人的工作积极性。这种设计的另外一个弊端是本身太过复杂，不利于公开透明，却方便了擅长浑水摸鱼的违规操作、黑箱操作。首先，存在一个容易产生歧义的比例计算。在一个单位里，这个比例到底怎么掌握、怎么计算？新进来的人员、刚调走的人员、刚退休的人员、吃空饷（不上班）的人员到底怎么算、时间起止节点如何界定，这会有多重解释、多种说法，这给有选择性地计算、掌握这一比例提供了方便，同时也就是为违规操作提供了方便。一个单位的比例计算尚且存在这些问题，若是全县统筹计算这个比例，那就更复杂了，一个普通公务员也许知道本单位的公务员的情况，可是全县的公务员状况他哪里能掌握？这个比例如何变化、如何计算，他就完全无能为力了，只能由着人事组织部门说什么就是什么，完全成了一个群众无法监督的黑箱操作的过程了。而一旦有了黑箱操作，会产生什么后果，在这里就无需多说了。另外一个问题，符合晋升年限的人有很多，但因为存在比例的限制，只有极少的晋升指标（必然存在激烈的竞争），在这种情况下，先晋升谁呢？规定上说了，要“综合考虑工作需要、德才表现、职责轻重、工作实绩、担当作为、资历等因素，不是达到最低任职年限就必须晋升，也不能简单按照任职年限论资排辈”，要经过“党委（党组）集体研究、民主推荐、组织考察”等程序——得了，把职级晋升又搞成领导职务的选拔任用程序了，任职年限的重要性又给否定了，任职年限的长短成了参考的指标了。这样一来，“年轻人具有高职级，年老的人却具有低职级”就成为一种合规合法的常态。这种状况又违背了当初搞职级并行制度的初衷和目的。二十多年前，一场卡拉玛依大火使得“让领导先走”成为一句极度贬义的流行语，几天前的美军斩首伊军大将的行动又使得“让领导先走”成为一句包含有公道、正义的褒义语，而上述职级晋升程序又必然会导致“让领导先升”的必然结果，无论是工作实绩还是职责轻重，谁能说超过领导？领导先升后把职数占满了，又有多少剩余的指标留给普通公务员呢？所以这个结果同样是违背职级并行初衷的。再一个是军转干部职级套转与晋升的问题。军转干部在公务员中能占到百分之二十以上的比例，这是一个特殊而庞大的群体，他们转业时已到了三四十岁的年纪，由于历史上安置的原因他们在进入公务员队伍时大多受到了降职的处理。根据“特殊人员特殊对待”的合理性原则，对这个庞大的、不能忽视的群体的职级套转与晋升问题，理应用专门的条款作出明确的规定。在《职级并行规定》中是有这么一句话：“机关接受的军队转业干部，按照国家军转安置有关规定确定职级”。从形式上说，这也算是对军转干部这一特殊群体进行特殊对待的一种合理的方式，可问题是：这个“军转安置有关规定”对这一群体的职级问题到底是如何规定的呢？没有明确的规定，是个缺失，是个空白，只能做一些合理的推定和发挥，这给这一群体不合理的职级套转方式提供了操作空间，直接导致了军转群体职级套转问题上的乱象。所谓“国家军转安置有关规定”，目前最权威的就是《军转安置暂行办法》，在这办法中，对军转的工资做了明确的规定：其工资待遇按照不低于接收安置单位与其军队职务等级相应或者同等条件人员的标准确定。正是有了这一明确的规定，保证了军转干部“降职不降工资”的特殊待遇。但公务员的职级是个新东西，在这个2001年出台的安置办法中不可能有关于“职级”问题的相关规定，于是在职级并行中关于确定军转干部职级的“有关规定”在实际上缺失了，成了一句空话。如果在这次职级并行中能够按照“合理参照”的思路确定军转干部的职级，也是行得通的。可问题是：谁能给你合理参照呢？因为这一缺失，导致在职级并行实施过程中关于军转群体的职级确定上的混乱和不合理的状况，也导致了也很多人的严重的不满情绪。上述种种问题，都是由于职级并行制度在设计上存在先天的缺陷造成的。当然它的初衷和目的是好的，但实施效果却违背了初衷和目的，所以这是一次失败的设计。至于设计失败的原因，可能是多种多样的，但设计者视野狭窄、考虑不全面、对合理性不敏感应该是最主要的原因。比如两年的工作年限就具备晋升上一职级的资格的规定，对于中央部委这些大机关可能是适用的，设计者也许就是以中央部委为参照物做出了“两年够格”的规定，但对于县级、市级这样的小机关，这样的规定就不适用、不合理了。为了弥补这一缺陷，对不同的机关又作出了不同的比例限制，把一个简单问题人为复杂化了，从而导致了前面分析过的种种矛盾和问题。大机关有大机关的特点，小机关有小机关的情况。大机关相比于小机关普遍具有职务晋升快的优势，这既符合“大衙门里好做官”的俗话，也是个必须尊重、必须正视、必须认可的现实。作为一种合理的制度设计，必须充分考虑这一现实并作出与这一现实相啮合、相陪衬的规定。比如针对中央部委、省级机关、市级机关、县级机关这个不同的现实状况，分别作出两年、三年、四年、五年的年限晋升资格规定，取消复杂的比例限制，简化晋升程序——仅仅是做这种简单的修改，就能解决前述三十多岁就卡在天花板的问题、年限长和年限短拉不开级别差距的问题、领导干部挤占普通公务员职数的问题。我不明白这么简单的一个解决问题的方式，是设计者想不到呢还是故意把问题复杂化以利于有些人可以浑水摸鱼呢？再如军转干部职级确定的问题，既然所谓的“国家军转安置有关规定”在实际上是虚空缺失的，只要在规定中加上一句“按照原工资待遇确定对应的职级”就能解决现在所面临的冲突和矛盾。为什么不这样做呢？也许在某些人看来，军转在部队时级别升迁太快，如若这样规定就让他们赚了大便宜。可是若从全局衡量，他们在住房、子女教育、婚姻家庭方面都付出了很多，相关的转业安置政策也没落实，就算让他们在职级上赚这点小“便宜”，也弥补不了他们在其他方面所做的牺牲。所以，出现这个问题要么是因为在制定这个制度时不严谨、有疏漏，要么是在理念上、在如何看待军转群体的观念上出了偏差。总之，这是一个很不成熟、很不科学、很不合理的制度设计。随着下一步的贯彻实施，将会产生更多更严重的矛盾和冲突。我在这里可以做个大胆的预言：最多两个晋升年限也就是四年的时间内，这个职级并行的框架不得不进行大幅度的修改。


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