行政机关公开“加工”信息应尽到与原始信息一致性的举证义务｜北京行政裁判观察
裁判要旨
1. 对政府信息公开内容的“摘录”行为实际上系行政机关对相关信息进行加工的一种表现形式，虽然法律法规并未禁止行政机关将加工的信息向申请人公开，但行政机关应当提供证据证实其“加工”的信息与原始信息的一致性，即行政机关对此应尽到举证义务。
2. 鉴于申请人申请公开的相关信息在行政机关处是否实际存在，是否涉及他人的商业秘密和个人隐私，根据现有证据均无法证明，尚需行政机关进行调查裁量，故法院不宜直接判决行政机关公开信息，行政机关应当对申请人的政府信息公开申请重新作出行政行为。
裁判文书
文书标题及案号
当事人信息
原告郭菊放，女，1954年9月9日出生，汉族，北京市朝阳区居民，住北京市昌平区。
委托代理人赵勇，北京隽永律师事务所律师。
被告北京市顺义区张镇人民政府，住所地北京市顺义区张镇大街3号，统一社会信用代码11110110000093331X。
法定代表人张涛，镇长。
出庭负责人李明杰，副镇长。
委托代理人王刚，北京盛友律师事务所律师。
诉讼记录
案件基本情况
被告于2019年6月5日对原告作出顺义区张镇（2018）第8号-重答《答复告知书》，主要内容是：“依据北京市顺义区人民法院（2018）京0113行初359号行政判决书，就我们收到日期为2018年3月2日您提出的政府信息公开申请，向您答复如下：1．关于位于世东凌云顺义分公司使用的土地及房屋全部资料的申请公开事项。经查询，我单位保存世东凌云顺义分公司使用的土地及房屋的资料为《镇农村集体建设用地调查统计清册》，向您提供复印件1页供参考。2．根据张殿林2019年1月4日《声明》要求，关于张殿林租赁土地资料信息如下：租赁土地位于北京市顺义区张镇侯庄村南；土地面积为17亩，四至为东至赵湘路、西至林地、南至原赵各庄电管站占地、北至村级路。土地用途为用于投资建设生产厂房及办公附属设施。租赁期限自2013年3月31日至2043年3月30日，共计30年。土地内厂房、办公用房等地上建筑物及水电设施作价10万元，由承租方于协议签订后10日内付清。如您对本答复有异议，可以在收到本告知书之日起60日内向北京市顺义区人民政府申请复议，或者，在6个月内向北京市顺义区人民法院提起行政诉讼。”
原告诉称：原告在北京市顺义区×镇×村拥有宅基地一块。2013年，原告宅基地的东方盖起一片厂房及院落，共计占地约17亩。该厂房直接影响了原告家的采光，导致无法正常居住。现原告依据被告于2018年2月12日作出的《顺义区张镇人民政府关于原告申请依法确认位于顺义区×镇×村金山金属结构厂的建筑物为违法建筑并予以拆除的答复》中“二、经查询我机关保存的相关记录材料，该土地性质为工业用地……”以及“我机关调查过程中，……公司院内确有将原有平房翻建的行为……”之内容，请求公开世东凌云顺义分公司使用的土地及房屋的全部资料，包括“保存的相关记录材料”及在调查中形成的材料，同时申请公开张殿林对于上述土地的租赁材料。但是，此案经过行政复议及一审判决，迄今为止，被告都没有向原告公开相关材料，其只是迫不得已向原告作出了（2018）第8号-重答《答复告知书》。但是该告知书明显违法：首先《中华人民共和国政府信息公开条例》所称的政府信息是以一定形式记录、保存的信息，这些信息应当是现有的信息，因此，公开的政府信息是不需要行政机关加工、汇总或重新制作（作区分处理的除外）的。但是，本案的告知书却是经过加工的信息。而被告之所以选择去加工该信息，无非就是防止原告看到原始信息。其次，被告之所以竭力掩盖涉案厂房的相关土地及房屋的全部资料，无非就是为了掩盖其中的内部交易，因为从该告知书中可以看出，土地面积17亩，租期30年，而且上面还有厂房办公用房等建筑物及水电设施，总共作价才10万元，所以被告不敢将全部材料公之于众。被告的行为侵害了原告的切身利益，且有可能涉及贪腐线索。故起诉，请求法院：1．撤销被告作出的顺义区张镇（2018）第8号-重答《答复告知书》；2．依法责令被告对原告的信息公开申请限期重新答复。
原告在举证期限内向本院提交并当庭出示的证据是：
1．顺义区张镇（2018）第8号-重答《答复告知书》及附件，证明被告没有按照规定公开原始的信息，而是对相关信息进行加工摘录之后才公开。
2．（2018）京0113行初359号行政判决书，证明原告要求被告作出符合法律规定的政府信息公开答复。
3．北京市规划委员会顺义分局（2017）第6-答告《政府信息答复告知书》，证明经原告向规委查询，规委没有被告给原告答复的相关信息，所以证明被告给原告的相关信息是不真实的。
4．顺建公（2017）第8号《答复告知书》，证明目的同证据3。
5．政府信息公开申请书，证明原告向被告提出过涉诉政府信息公开申请。
被告辩称：被告收到北京市顺义区人民法院作出的（2018）京0113行初359号行政判决书后，依法将被告获取的信息以被诉答复告知书的形式向原告进行了公开。除已公开的信息外，被告再未获取其他任何相关信息。故请求依法驳回原告的全部诉讼请求。
被告在举证期限内未向本院提交证据及法律依据。
经庭审质证，本院对上述证据认证如下：第一，原告提交的证据1、2、5客观、真实、来源合法，与本案事实具有关联性，能够证明原告向被告提交过涉诉政府信息公开申请，被告向原告作出答复后被本院依法撤销，被告重新作出被诉的《答复告知书》且送达给原告的情况，可以作为本案认定事实的依据，本院予以采纳。第二，原告提交的证据2、3与本案不具有关联性，本院不予接纳。
经审理查明：
2018年3月1日，原告向被告邮寄了政府信息公开申请书，要求被告公开：1．位于世东凌云顺义分公司（该公司全称为北京世东凌云科技有限公司顺义分公司）使用的土地及房屋的全部资料；2．张殿林对于上述土地的租赁材料。因被告认为原告申请公开的政府信息有可能涉及到张殿林的商业秘密、个人隐私，公开后可能损害张殿林的合法权益，故被告就是否同意公开上述信息征询了张殿林的意见。2018年4月4日，张殿林向被告出具书面声明，表示原告申请公开的上述信息涉及公司及本人秘密，不同意公开。2018年4月16日，被告对原告作出顺义区（2018）第8号-答《答复告知书》，告知原告：对于其申请公开的第一项资料，被告未保存，并提供给原告《北京市顺义区张镇农村集体建设用地调查统计清册》复印件1页供参考；对于其申请公开的第二项资料，被告认为可能涉及商业秘密、个人隐私，并就是否同意公开征求了张殿林的意见，因张殿林不同意公开，故被告决定不予公开。原告不服该答复书，于2018年9月18日向本院提起行政诉讼，要求：1．依法判令被告向原告书面公开位于世东凌云公司顺义分公司使用土地及房屋的全部材料；2．依法判令被告向原告书面公开张殿林对于上述土地的租赁材料。2018年12月11日，本院作出（2018）京0113行初359号行政判决书，以被告作出的顺义区（2018）第8号-答《答复告知书》认定事实不清，主要证据不足为由，判决撤销了被告于2018年4月16日对原告作出的顺义区（2018）第8号-答《答复告知书》，并判决被告自该判决生效之日起的法定期限内对原告邮寄的涉诉政府信息公开申请重新作出行政行为。各方当事人在法定期限内针对该判决均未提出上诉，该判决已经发生法律效力。
在本案庭审中，被告称，为了履行本院的上述生效判决，其找到张殿林与北京市顺义区×镇×村村民委员会（以下简称×村委会）签订的土地承包合同，将合同内容摘录下来，并于2019年6月5日对原告作出本案被诉的顺义区张镇（2018）第8号-重答《答复告知书》，将摘录的内容告知了原告，且再次将《北京市顺义区张镇农村集体建设用地调查统计清册》作为原告申请公开的第一项信息一并向原告邮寄送达。原告收到该《答复告知书》后，在法定期限内向本院提起涉案之诉。
另，被告向原告提供的《北京市顺义区张镇农村集体建设用地调查统计清册》显示：坐落在顺义区×镇×村（北京金光建筑材料厂）的土地，土地所有权人为北京市顺义区×镇×村经济合作社，登记权利人为村委会。被告未提交证据证明上述统计清册中的土地与原告申请公开涉诉信息的土地系同一块土地。
再，涉案土地是张殿林自×村委会租赁而来，后张殿林又将该土地转租给世东凌云公司顺义分公司使用。
裁判分析过程
本院认为：
《中华人民共和国行政诉讼法》第九十四条规定：当事人必须履行人民法院发生法律效力的判决、裁定、调解书。根据上述法律规定，本院作出的（2018）京0113行初359号行政判决书生效后，被告应当依法履行该判决确定的义务。
针对原告申请公开的位于世东凌云公司顺义分公司使用的土地及房屋的全部资料，根据（2018）京0113行初359号行政判决书可知，被告在作出顺义区（2018）第8号-答《答复告知书》时，其已经向原告提供过《北京市顺义区张镇农村集体建设用地调查统计清册》，但在（2018）京0113行初359号行政诉讼案件中，被告未提交证据证明该统计清册中的土地与原告申请公开涉诉信息的土地系同一块土地。在本案中，被告再次将该统计清册向原告公开，但仍然未提交证据证明北京金光建筑材料厂使用的土地与世东凌云公司顺义分公司使用的土地系同一块土地，且对于原告要求公开的房屋信息，被告在被诉的《答复告知书》中未予回应。因此，被告作出的顺义区张镇（2018）第8号-重答《答复告知书》认定事实不清，主要证据不足。
针对原告申请公开的张殿林对于上述土地的租赁材料，《中华人民共和国政府信息公开条例》（2019年修订）第二条规定：本条例所称政府信息，是指行政机关在履行行政管理职能过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。第三十八条规定：行政机关向申请人提供的信息，应当是已制作或者获取的政府信息。除依照本条例第三十七条的规定能够作区分处理的外，需要行政机关对现有政府信息进行加工、分析的，行政机关可以不予提供。根据（2018）京0113行初359号行政判决书可知，对于原告申请公开的此项信息，被告能够获取，且其应当向原告公开获取保存的原始信息。本案庭审中，被告称其向原告公开的张殿林租赁涉诉土地的资料信息，系其在（2018）京0113行初359号行政判决书生效之后，找到张殿林与×村委会签订的租赁合同并对合同内容进行如实的摘录。首先，被告的陈述表明其并未制作或获取涉诉信息，但对此其未提交证据予以证明；其次，对合同的“摘录”行为实际上系被告对相关信息进行加工的一种表现形式，虽然法律法规并未禁止行政机关将加工的信息向申请人公开，但行政机关应当提供证据证实其“加工”的信息与原始信息的一致性，而被告对此亦未尽到举证义务。因此，被告在被诉《答复告知书》中向原告公开的张殿林租赁土地资料的信息缺乏事实根据，主要证据不足。
另，被告作出的被诉《答复告知书》并未援引任何法律依据，属于法律适用错误。
综上所述，被告作出的顺义区张镇（2018）第8号-重答《答复告知书》认定事实不清，主要证据不足，法律适用错误，依法应予以撤销。鉴于原告申请公开的相关信息在被告处是否实际存在，是否涉及他人的商业秘密和个人隐私，根据现有证据均无法证明，尚需被告进行调查裁量，故本院不宜直接判决被告公开涉诉信息，被告应当对原告的政府信息公开申请重新作出行政行为。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第九条第一款之规定，判决如下：
裁判结果
一、撤销被告北京市顺义区张镇人民政府于二〇一九年六月五日对原告郭菊放作出的顺义区张镇（2018）第8号-重答《答复告知书》；
二、被告北京市顺义区张镇人民政府自本判决生效之日起的法定期限内对原告郭菊放于二〇一八年三月一日邮寄的政府信息公开申请重新作出行政行为。
案件受理费五十元，由被告北京市顺义区张镇人民政府负担，于本判决生效之日起七日内交纳。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于北京市第三中级人民法院。
审 判 长 宋 颖
人 民 陪 审 员 冯建华
人 民 陪 审 员 李金凤
二Ｏ二Ｏ年一月十六日
法官助理 黄 荣
书 记 员 高建淘
往期相关链接
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