政府信息公开征询第三方意见应当注意的问题｜北京行政裁判观察
裁判要旨
裁判文书
文书标题及案号
当事人信息
原告余波，男，1969年6月18日出生。
委托代理人纪雅璇，北京东卫（天津）律师事务所律师。
被告北京市通州区台湖镇人民政府，住所地北京市通州区台湖镇台湖村。
法定代表人王鑫，镇长。
委托代理人李斌，北京市通州区台湖镇人民政府工作人员。
委托代理人陈刚，北京市通州区中仓街道法律服务所法律工作者。
诉讼记录
原告余波诉被告北京市通州区台湖镇人民政府（以下简称镇政府）政府信息公开一案，于2020年5月21日向本院提起诉讼，并于同日立案，于次日将起诉状副本及诉讼通知书送达给镇政府。本院依法组成合议庭，于2020年7月8日公开开庭审理了本案。原告余波委托代理人纪雅璇，镇政府委托代理人陈刚、李斌到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
案件基本情况
2019年11月1日，余波向镇政府申请信息公开，申请内容为：关于腾退北京市西联石材交易市场片区中，对于位于货场三区C3的房屋及附属设施的：1、腾退补偿款总金额及匡算表；2、腾退补偿款资金发放情况，是否已发放给西联石材交易市场。（以下简称涉案信息）2019年12月9日，镇政府做出台政办（2019）第16号-告《政府信息公开告知书》（以下简称16号《告知书》）,不予公开涉案信息。后余波向向北京市通州区人民政府（以下简称区政府）申请行政复议，区政府作出通政复字[2019]173号《北京市通州区人民政府行政复议决定书》（以下简称《复议决定书》），决定撤销16号《告知书》，责令镇政府在收到复议决定之日起法定期限内重新作出答复。2020年4月22日，镇政府作出《政府信息公开告知书》（以下简称《告知书》），主要内容为：1、关于货场三区C3房屋及附属设施的腾退补偿款总金额及匡算表的政府信息。经调查核实，余波为北京市西联石材交易市场货场三区C3房屋租户，其申请公开的该项信息因涉及北京西联联合国际石材交易市场有限公司（以下简称西联公司）相关信息，镇政府根据《中华人民共和国政府信息公开条例》（以下简称《信息公开条例》）第三十二条规定，于2020年4月17日就余波所申请的信息向西联公司征求意见。根据《信息公开条例》第十五条和第三十六条第三项规定，该项信息不予公开。2、关于货场三区C3房屋及附属设施的腾退补偿款资金发放情况，是否已发放给西联石材交易市场。经查，该项信息系向我机关提出咨询，根据《信息公开条例》第二条和《信息公开条例》第二十九条第一项规定，该项信息不属于政府信息公开申请范围。
原告余波诉称:2019年11月5日，余波向镇政府邮寄政府信息公开申请书，申请公开涉案信息。同年12月9日，镇政府作出16号《告知书》，不予公开涉案信息。余波遂向区政府申请行政复议，区政府作出《复议决定书》，决定撤销16号《告知书》，责令镇政府在收到复议决定之日起法定期限内重新作出答复。2020年4月28日，余波收到镇政府重新答复的《告知书》，该《告知书》与2019年12月9日镇政府所作答复基本相同，严重违反了《中华人民共和国行政复议法》（以下简称《行政复议法》）第二十八条，其行为侵犯了余波的合法权益。综上，镇政府违反《行政复议法》等相关规定，规避政府信息公开法定职责，于2020年4月22日作出的《告知书》违法，依法应予撤销。现余波诉至法院，请求：1、依法撤销镇政府于2020年4月22日作出的《告知书》；2、判令镇政府在法定期限内依法公开余波申请的涉及其自身利益的涉案信息；3、诉讼费用由镇政府承担。
余波在举证期限内依法向本院提交如下证据材料：
1、《北京市通州区人民政府办公室关于加快推进全区商品交易市场调整提升工作的实施意见》，证明2016年1月4日公告西联石材市场属于腾退项目范围；
2、政府信息公开申请书，证明余波申请公开涉案信息；
3、16号《告知书》，证明2019年12月9日镇政府作出答复告知对余波申请信息公开的内容决定不予公开；
4、《复议决定书》，证明区政府决定撤销16号《告知书》，责令镇政府在收到《复议决定书》之日起法定期限内重新作出答复；
5、2020年4月22日镇政府作出的《告知书》，证明《告知书》与16号《告知书》内容基本相同。
镇政府辩称：一、镇政府在法定期限内履行了政府信息公开法定职责，作出的《告知书》认定事实清楚、证据充分、程序合法。二、根据《信息公开条例》第十五条、第三十二条和第三十六条第三项规定，镇政府申请的事项不予公开。故我机关经过相关调查作出《告知书》认定事实清楚、证据充分、程序合法，故请求驳回余波的诉讼请求。
镇政府在法定举证期限内依法向本院提供了如下证据：
1、政府信息公开申请表、政府信息公开申请书、台政办（2019）第16号-回《登记回执》及其邮单信息、台政办（2019）第16号-延《政府信息延长答复期告知书》及其邮单信息、台政办（2019）第16号-征政府信息征求第三方意见书、台政办（2019）16号台湖镇政府信息公开答复会签单、16号《告知书》及其邮单信息，证明对余波要求申请公开的政府信息的回复过程及情况；
2、《复议决定书》、通政复字（2019）173号台湖镇政府信息公开答复会签单、关于余波行政复议答复征求第三方意见书，证明镇政府根据余波申请的行政复议事项调查核实及向其公开的政府信息。
法律依据：
1、《信息公开条例》第三十二条，证明镇政府依据政府信息公开职责，向第三方单位要求其公开信息，认为其公开的事项会损害到第三方的，不同意公开内容；
2、《信息公开条例》第十五条、第三十六条第三项，证明镇政府依据职责履行了相应法律义务，但余波申请公开的事项会涉及到第三方相应权益，故第三方单位不同意公开其信息，且符合《信息公开条例》所规定条款。
经庭审质证，各方当事人发表质证意见如下：
针对余波提交的证据，镇政府发表如下质证意见：对余波所有证据的真实性没有异议，对证明目的有异议，镇政府已经按照《信息公开条例》规定的标准进行了正确合法的答复，不存在违法行为。余波对此辩论如下：余波认为镇政府作出的《告知书》和16号《告知书》是基于同一事实理由作出，违反了《行政复议法》第二十八条规定。
针对镇政府提交的证据，余波发表如下质证意见：对镇政府证据的真实性均没有异议，对证明内容有异议，镇政府收到《复议决定书》之后没有按照要求对余波申请公开的信息进行调查核实，而是基于同一事实和理由作出同样的答复，不符合《行政复议法》第二十八条规定。镇政府对此辩论如下：我方收到《复议决定书》之后按照《复议决定书》所决定的内容进行了重新答复，也按照《信息公开条例》规定的相应内容履行了相应调查义务及征询意见的义务，作出的《告知书》认定事实清楚，程序合法。
上述证据经过庭审质证、各方当事人充分发表质辩意见，本院认证如下：
余波、镇政府提交的证据与法律依据符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》中关于证据形式的要求，来源合法、内容真实，与本案具有关联性，能够证明余波申请政府信息公开及镇政府出具《告知书》的事实，本院予以采信，对于各方欲证明的目的，本院将在判决理由中对此进行具体阐释认证。
经本院审理查明，2019年1月1日，余波向镇政府申请公开涉案信息公开。同年11月6日，镇政府作出台政办（2019）第16号-回《登记回执》，主要内容为：我方将于2019年11月27日前作出书面答复，如需延长答复期限，将另行告知。同年11月25日，镇政府作出台政办（2019）第16号-延《政府信息延长答复期告知书》，主要内容为：根据《信息公开条例》第二十五条规定，我方应当在2019年11月27日作出答复；现因故无法按期答复，经本机关政府信息公开工作机构负责人同意，延期至2019年12月18日前作出答复。同年12月2日，镇政府向西联公司作出台政办（2019）第16号-征《政府信息征求第三方意见书》，主要内容为：经审查发现，余波申请公开的涉案信息，因涉及你单位的信息，根据《信息公开条例》第三十二条规定，需征求你单位的意见。后西联公司表示不同意信息公开。同年12月9日作出16号《告知书》，主要内容为：经调查核实，关于台湖镇西联石材交易市场片区腾退项目，按照实施方案要求，腾退补偿款总金额、匡算表及腾退补偿款资金发放情况等相关材料是针对土地承租方和市场经营方即西联公司。根据《信息公开条例》第三十二条规定，我方于2019年12月2日就你所申请的信息向西联公司征求了意见。2019年12月6日西联公司向我机关反馈不予同意公开的意见。根据《信息公开条例》第十五条和第三十六条第三项规定，现告知你所申请的信息不予公开。
后余波就该答复向区政府申请行政复议。2020年3月19日，区政府作出《复议决定书》，决定撤销16号《告知书》，责令镇政府在收到复议决定之日起法定期限内重新作出答复。同年4月17日，镇政府向西联公司作出《关于余波行政复议答复征求第三方意见书》，主要内容为：经调查核实，余波为北京市西联石材交易市场货场三区C3房屋租户，其申请公开的涉案信息，因涉及贵单位信息，根据《信息公开条例》第三十二条规定。需征求贵单位意见。后西联公司答复意见为不同意信息公开。2020年4月22日，镇政府作出《告知书》。现余波不服《告知书》，故提起本案诉讼。
裁判分析过程
本院认为，《信息公开条例》第四条规定，各级人民政府及县级以上人民政府部门应当建立健全本行政机关的政府信息公开工作制度，并指定机构（以下统称政府信息公开工作机构）负责本行政机关政府信息公开的日常工作。故镇政府具有处理本机关政府信息公开日常工作的法定职责。
本案的争议焦点系镇政府作出的《告知书》认定事实是否清楚。
根据《信息公开条例》第十五条规定，涉及商业秘密、个人隐私等公开会对第三方合法权益造成损害的政府信息，行政机关不得公开。但是，第三方同意公开或者行政机关认为不公开会对公共利益造成重大影响的，予以公开。第三十二条规定依申请公开的政府信息公开会损害第三方合法权益的，行政机关应当书面征求第三方的意见。第三方应当自收到征求意见书之日起15个工作日内提出意见。第三方逾期未提出意见的，由行政机关依照本条例的规定决定是否公开。第三方不同意公开且有合理理由的，行政机关不予公开。行政机关认为不公开可能对公共利益造成重大影响的，可以决定予以公开，并将决定公开的政府信息内容和理由书面告知第三方。因此，需要征询第三方意见作为是否公开政府信息依据的情形包括：第一，商业秘密。商业秘密是指不为公众所知悉、具有商业价值并经权利人采取相应保密措施的技术信息、经营信息等商业信息。第二，个人隐私。个人隐私侧重于对个人信息的保护，所有“适用于特定个人”的信息都属于个人信息。第三，其他公开会对第三方合法权益造成损害的政府信息。对于上述信息的审查应当注意以下三点：首先，上述信息的认定需要书面征求有关第三方的意见；其次，上述信息的最终认定权归属于行政机关与法院，并非所有信息都属于上述不予公开信息；再次，需要审查不公开上述信息是否会侵害社会公共利益。本案中，镇政府认为第一项信息涉及西联公司的信息，故依据《信息公开条例》第三十二条规定书面征询西联公司的意见，西联公司答复不同意公开，镇政府即作出不予公开决定。然而，根据《告知书》内容，一方面，镇政府并未明确第一项涉案信息属于何种类别不予公开信息的情形，仅是作出笼统表述；另一方面，镇政府征询第三方西联公司的意见时，西联公司并未陈述不予公开的合理理由，而镇政府也并未对信息性质作出进一步甄别与认定，即作出不予公开决定，属于事实认定不清。
此外，关于镇政府是否违反《行政复议法》第二十八条第二款的问题，该款规定行政复议机关责令被申请人重新作出具体行政行为的，被申请人不得以同一的事实和理由作出与原具体行政行为相同或者基本相同的具体行政行为。本院认为，16号《告知书》的依据是《信息公开条例》第三十二条，《告知书》的依据分别是《信息公开条例》第二条、第三十二条与《北京市政府信息公开规定》第二十九条第一项，两份告知书作出的事实和理由并不一致，对于余波的该项主张，本院不予支持。
关于程序问题，镇政府受理余波的政府信息公开申请后履行了登记受理、征询第三人意见、经审批延长答复期限等程序，并在法定期限内作出答复，其履行政府信息职责的程序亦符合《政府信息公开条例》和《北京市政府信息公开规定》的要求，程序合法，并无不当。
综上，镇政府作出的《告知书》主要证据不足，认定事实不清，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项之规定，判决如下：
裁判结果
一、撤销被告北京市通州区台湖镇人民政府于2020年4月22日作出的《政府信息公开告知书》；
二、责令被告北京市通州区台湖镇人民政府自本判决生效之日起二十个工作日内对原告余波的政府信息公开申请重新作出处理。
案件受理费五十元，由被告北京市通州区台湖镇人民政府负担，于本判决生效之日起七日内交纳。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于北京市第三中级人民法院。
审 判 长 李炎铎
人民陪审员 王雅健
人民陪审员 李寅甫
二〇二〇年七月十四日
法官 助理 毕安迪
书 记 员 张 帅
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