举报人越级投诉实质是向上级行政机关的信访行为｜北京行政裁判观察
裁判要旨
裁判文书
文书标题及案号
当事人信息
原告杜乐巧，女，1962年11月21日出生，汉族，户籍所在地河南省洛阳市涧西区。
被告中华人民共和国自然资源部，住所地北京市西城区阜内大街64号。
法定代表人陆昊，部长。
委托代理人吴珊，中华人民共和国自然资源部工作人员。
委托代理人周玥，中华人民共和国自然资源部工作人员。
诉讼记录
原告杜乐巧诉被告中华人民共和国自然资源部（以下简称自然资源部）不履行法定职责及行政复议案，本院立案后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。
案件基本情况
原告杜乐巧因认为被告自然资源部对其举报事项未依法履行职责，向被告申请行政复议。被告于2020年1月3日作出《行政复议决定书》[自然资复议〔2019〕1365号（决），以下简称被诉复议决定]。该决定的主要内容为：依据《国土资源行政处罚办法》第七条“国土资源部管辖全国范围内重大、复杂和法律法规规定应当由其管辖的国土资源违法案件”和《国土资源部关于〈国土资源行政处罚办法〉第七条的解释》的规定，杜乐巧邮寄《举报信》中反映的河南省洛阳市人民政府（以下简称洛阳市政府）非法占用杜乐巧集体土地，未对其进行安置补偿的事项，不属于自然资源部管辖范围，自然资源部没有查处的法定职责。并且，自然资源部已于2019年9月2日将《举报信》转送河南省自然资源厅处理。依据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第一项的规定,自然资源部决定：驳回杜乐巧的行政复议申请。原告杜乐巧不服，诉至本院。
原告杜乐巧诉称：原告于2020年1月8日收到被诉复议决定。被诉复议决定认为自然资源部没有查处的法定职责，属于认定事实错误、适用法律错误。1.原告于2019年8月26日向被告邮寄《举报信》，被告收到后至今没有任何书面回复，是严重的行政不作为。2.本案举报不属于信访，被告按照信访处理严重违法。综上，原告请求：撤销被诉复议决定；判令被告对原告的举报事项依法履行监督查处的法定职责；本案诉讼费用由被告承担。
被告自然资源部辩称：1.被告负有处理信访事项的法定职责，处理原告信访事项的程序符合法律规定。被告于2019年8月30日收到原告的《举报信》，将该信件摘要登记录入自然资源信访系统，于同年9月2日转送河南省自然资源厅。被告对原告信件依法进行了登记和转送，履行了法定职责，程序规范合法。2.被诉复议决定程序合法。被告于2019年11月7日收到原告的行政复议申请。2020年1月3日，被告作出被诉复议决定并向原告送达。原告于同月8日签收被诉复议决定。被诉复议决定的作出程序符合《中华人民共和国行政复议法》（以下简称行政复议法）第十七条、第三十一条的规定。3.被告坚持被诉复议决定中载明的意见，被诉复议决定认定事实清楚，适用法律正确。故被告请求驳回原告的全部诉讼请求。
经查，2019年8月26日，原告向被告寄交《举报信》。原告的举报事项为：1.依法查处被举报人洛阳市政府非法占用杜乐巧集体土地的行政行为违法；2.将查处结果书面回复杜乐巧。被告收到原告的《举报信》后，于同年9月2日转送河南省自然资源厅。同年11月7日，被告收到原告寄交的《行政复议申请书》。原告以自然资源部为被申请人，请求：1.依法确认自然资源部未对杜乐巧的举报作出处理的行为违法；2.责令自然资源部对杜乐巧的举报事项依法履行监督查处的法定职责。2020年1月3日，被告作出被诉复议决定。同月6日，被告向原告邮寄送达被诉复议决定。原告于同月8日签收后，于法定期限内提起本案诉讼。
裁判分析过程
本院认为，行政复议法第二条规定，公民、法人或者其他组织认为行政行为侵犯其合法权益的，有权依法提出行政复议申请。也就是说，如果行政行为根本不可能侵犯公民、法人或者其他组织合法权益、对当事人的权利义务不产生实际影响的，不属于行政复议的范围。参照《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一条第二款第九项规定，行政机关针对信访事项作出的登记、受理、交办、转送、复查、复核意见等行为，不属于行政复议的范围。参照（2005）行立他字第4号《最高人民法院关于不服县级以上人民政府信访行政管理部门、负责受理信访事项的行政管理机关以及镇（乡）人民政府作出的处理意见或者不再受理决定而提起的行政诉讼人民法院是否受理的批复》的规定，信访人对信访工作机构依据《信访条例》处理信访事项的行为或者不履行《信访条例》规定的职责不服申请行政复议的，因前述行为对信访人的权利义务不产生实际影响，不属于行政复议的受案范围。《中华人民共和国行政处罚法》第二十条明确规定了对违法行为的属地管辖原则，即行政处罚由违法行为发生地的县级以上地方人民政府具有行政处罚权的行政机关管辖。属地管辖是行政机关管辖权分配的基本原则。根据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第十二条第五项规定，为维护自身合法权益向行政机关投诉，具有处理投诉职责的行政机关作出或者未作出处理的，举报人不服处理或不予处理行为，有权依法提起行政诉讼。适用该项规定的前提是，举报人要向具有处理投诉职责的行政机关举报。如果举报人违反属地管辖原则，向有处理权的行政机关的上级机关投诉，实质是向上级行政机关的信访行为，上级行政机关不履行对信访事项作出处理法定职责行为，对举报人的权利义务不产生实际影响，不属于行政诉讼的受案范围，亦不属于行政复议的受理范围。本案中，针对洛阳市政府的用地行为，原告直接向被告举报，实质是向被告的信访行为。被告对其信访事项的处理，不属于行政复议的受理范围。被告作出被诉复议决定，驳回原告的复议申请，本质上亦属于对信访事项的处理，不属于行政诉讼的受案范围。
综上，原告因对被告对其信访事项的处理不服提起行政复议，进而提起的本诉讼，不属于行政诉讼的受案范围，不符合起诉条件。对原告的起诉，本院应予驳回。依照《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第六十九条第一款第一项之规定，裁定如下：
裁判结果
驳回原告杜乐巧的起诉。
预交的案件受理费50元，于本裁定生效后退还原告杜乐巧。
如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于北京市高级人民法院。
审 判 长 薛 峰
审 判 员 何君慧
审 判 员 范术伟
二〇二〇年八月十七日
法官助理 张婷婷
书 记 员 郎莉萍
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