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隐性债务问责通报，历史、当前和未来
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摘 要
2022年5月18日，财政部通报了8个隐性债务问责典型案例，这是2018年之后时隔3年财政部再次集中通报债务问责案例，引起市场关注。本文首先梳理隐性债务的前世今生、其次总结哪些地区和城投隐性债务违法违规被通报，最后给出我们如何看待此次事件。
2015年开始地方政府通过非地方债形式、变相新增举借的债务，严格意义上都属于隐性债务，2017年首次官方公开出现隐性债务的提法。2018年下半年，《中共中央国务院关于防范化解地方政府隐性债务风险的意见》（27号文）出台，指出“地方政府隐性债务是指地方政府在法定政府债务限额之外，直接或者承诺以财政资金偿还，以及违法提供担保等方式举借的债务。”当年在全国范围内进行了隐性债务的统计、上报和审计工作，并要求各地于2018年10月底前上报。
大部分省份隐性债务的化解时间为10年，小部分债务负担较轻、财力较强的省份更短，例如浙江为5年，广东目前隐性债务已清零。《财政部地方全口径债务清查统计填报说明》提出6大途径化解隐性债务。从实际情况来看，现阶段主要通过安排财政资金的方式化解隐性债务。
虽然政策层面一直要求隐性债务“控增量，化存量”，但实际仍然存在一些违法违规行为。我们统计了2016年以来财政部、审计署、国务院以及各地方政府关于隐性债务（包括政府性债务）违法违规的问责通报案例，共计75个。从违法违规类型来看，主要分为新增隐性债务、化债不实、化债不力、多报或者漏报隐性债务四大类。其中，新增隐性债务占比在90%以上。
通过分析过去被问责通报的区域、点名的城投平台一二级市场表现来看，整体对二级市场影响较小，对于本身资质较弱的区域可能会使其雪上加霜，影响一级市场的恢复。部分被点名城投平台可能会推迟再次发债时点，甚至问责后被要求自查整改，期间内限制发行债券。
受新一轮疫情反复的影响，政策重心转向稳增长，4月18日央行和外管局发布的23条措施，提到要按市场化原则保障融资平台公司合理融资需求，释放政策放松信号。但在此文之后，仍然有相关政策或会议强调要遏制隐性债务新增。叠加财政部在5月18日通报隐性债务问责典型案例，表明“坚决遏制隐性债务增量、化解隐性债务”一直是底线，如2015-2016年那一轮的政策全面放松不会再出现。而且后续即使城投政策确定进入宽松周期，可能也不如2018年下半年那一轮力度大，可能更多是特定领域的放松，例如县城新型城镇化建设及乡村振兴领域。
核心假设风险。城投政策出现超预期变化。
2022年5月18日，财政部通报了8个隐性债务问责典型案例，这是2018年之后时隔3年财政部再次集中通报债务问责案例，引起市场关注。本文将首先梳理隐性债务的前世今生、其次总结哪些地区和城投隐性债务违法违规被通报，最后给出我们如何看待此次事件。
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隐性债务的前世今生
1994年分税制改革以来，地方财权和事权不匹配的问题逐渐显现，地方政府开始通过城投平台等企事业单位融资用于基础设施建设等公益性项目。2008年底，为应对金融危机，国务院推出了4万亿投资计划，基建需求释放导致地方政府债务快速增长，债务风险开始得到中央关注。
随着“稳增长”让位于“防风险”，2011年中央开始摸排政府性债务。审计署分别在2011和2013年对地方政府债务进行了两轮审计，根据《关于做好全国政府性债务审计工作的通知》，政府性债务分为3类，第一类为地方政府负有偿还责任的债务；第二类为地方政府负有担保责任的债务；第三类为地方政府可能承担一定救助责任的其他相关债务。其中地方融资平台等单位举借的债务按照不同的情况纳入以上3类债务，政府具有偿还、担保或救助的责任。
根据2013年的审计结果，截至2013年6月底，地方政府性债务余额为17.89万亿元，较2010年底的10.72万亿元大幅增加。其中，城投平台是政府债务的主要举借主体，债务总量达到6.97万亿，占全部债务的39%。
虽然2012年财政部、发改委、人民银行、银保监会联合发布《关于制止地方政府违法违规融资行为的通知》（463号文），但地方政府违法违规融资的现象仍然屡禁不止。因此，2014年史上最严厉文件发布，以规范地方政府的举债行为。2014年的新预算法明确规定除发行地方政府债券举借债务外，地方政府及其所属部门不得以任何方式举借债务，且除法律另有规定外，地方政府及其所属部门不得为任何单位和个人的债务以任何方式提供担保。同年的《关于加强地方政府性债务管理的意见》（43号文）也要求政府债务不得通过企业举借，企业债务不得推给政府偿还。
与此同时，中央对政府性债务进行了重新审计，确定2014年末政府负有偿还责任的债务余额为15.4万亿元，这其中包括1.06万亿元过去批准发行的债券，其他主要是通过银行贷款、融资平台等非债券方式举措的存量债务，另外还有8.6万亿元的或有债务。其中，政府负有偿还责任的非债券形式债务绝大部分已采用地方债进行了置换。
因此，2015年开始地方政府通过非地方债形式、变相新增举借的债务，严格意义上都属于隐性债务，2017年首次官方公开出现隐性债务的提法。2017年7月14日，全国金融工作会议强调“各级地方党委和政府要树立正确政绩观，严控地方政府债务增量，终身问责，倒查责任。”2017年7月24日，中央政治局会议强调“要积极稳妥化解累积的地方政府债务风险，有效规范地方政府举债融资，坚决遏制隐性债务增量。”隐性债务第一次被官方公开提出。同年8月，《国务院关于今年以来预算执行情况的报告》中也提到坚决遏制隐性债务增量，指出一些地方政府违法违规或变相举借隐性债务风险不容忽视。
2018年下半年，《中共中央国务院关于防范化解地方政府隐性债务风险的意见》（27号文）出台，指出“地方政府隐性债务是指地方政府在法定政府债务限额之外，直接或者承诺以财政资金偿还，以及违法提供担保等方式举借的债务。”中央为了全面摸清地方政府隐性债务情况，在全国范围内进行了隐性债务的统计、上报和审计工作，并要求各地将隐性债务详细情况和化解方案，于2018年10月底前上报。根据《财政部地方全口径债务清查统计填报说明》，隐性债务统计主体包括两大类：（1）机关事业单位：包括各级党委、政府所属部门、事业单位和社会团体；（2）国企：实际上以融资平台为主。
隐性债务统计时间上，大部分地区为2015年1月初-2018年8月底新增的债务，小部分地区为2015年1月初-2017年7月14日新增的债务。主要由于2017年7月14日召开的金融工作会议要求严控地方政府债务增量，终身问责，倒查责任，因此部分保守地区没有将2017年7月14日之后的债务纳入统计。
（二）隐性债务化解方式有哪些？
对于2014年及之前产生的政府性债务，通过三年时间采用地方置换债进行置换。而对于2015年及之后的隐性债务并没有采用大规模地方债进行置换，2020年底以来仅发行了10851亿元特殊地方再融资债，其中有部分会用来置换隐性债务。主要原因在于，2017年财政部《关于坚决制止地方政府违法违规举债遏制隐性债务增量情况的报告》中提到，坚持中央不救助原则，做到“谁家的孩子谁抱”，坚决打消地方政府认为中央政府会“买单”的“幻觉”。
大部分省份隐性债务的化解时间为10年，小部分债务负担较轻、财力较强的省份时间更短，例如浙江为5年，广东目前隐性债务已清零。《财政部地方全口径债务清查统计填报说明》提出6大途径化解隐性债务。（1）安排财政资金偿还：安排年度预算资金、超收收入、盘活财政存量资金等偿还。（2）出让政府股权以及经营性国有资产权益偿还：通过出让相关股权取得的收益偿还。（3）利用项目结转资金、经营收入偿还：由企事业单位利用项目结转资金、经营收入偿还（不含财政补助资金）。（4）合规转化为企业经营性债务：将具有稳定现金流的债务合规转化为企业经营性债务。（5）借新还旧或展期：由企事业单位协商金融机构通过借新还旧、展期等方式偿还。（6）破产重整或清算：对债务单位进行破产重整，并按照公司法等法律法规进行清算，相应化解。
从实际情况来看，现阶段主要通过安排财政资金的方式化解隐性债务。6大化债途径中，第（3）（4）条都需要对应项目具有现金流，但大多数公益性项目本身并不具有现金流，实行难度较大。第（2）条由于政府可出让的股权和资产有限，可获得的化债资金规模也不大。第（5）条在2019年40号文出台后，各地都积极对接商业银行进行隐性债务置换，以时间换空间，目前基本上可以做的项目都已经置换完成，剩余空间较小。并且，此方式不算实质化债，隐性债务还在系统中。第（6）条是走投无路的最差选择，虽然是政策允许的方向，希望对失去清偿能力的平台实施破产重整或清算，但为了避免影响本地平台再融资，产生系统性风险，平台短期内不会轻易选择这种方式化债。
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哪些地区和城投被通报隐性债务违法违规？
（一）哪些地区被通报隐性债务违法违规？
虽然政策层面一直要求隐性债务“控增量，化存量”，不过实际隐性债务化解过程，仍然存在一些违法违规行为。我们统计了2016年以来财政部、审计署、国务院以及各地方政府关于隐性债务（包括政府性债务，下同）违法违规的问责通报案例，共计75个。从区域来看，24个省因债务违法违规被通报，其中甘肃、广西、云南、湖南和四川被通报案例个数较多，均在5个以上。
从财政部、审计署、各地方政府通报披露的债务违法违规案例来看，新增隐性债务/新增政府性债务/违规举债（以下均称“新增隐债”）是主要的地方政府债务违规形式，90%以上的通报案例都涉及到新增隐债。其中，审计署通报的违规案例，在2018年之前一直称为新增政府性债务，2018年开始才称新增隐性债务。财政部在2017-2018年通报的21例均称作违规举债，2019年后财政部、国务院、各地方政府通报的违规案例中开始出现新增隐性债务的表述。
其次，化债不实也是主要的债务违规方式之一，主要包括隐债数据及化债数据不实、借新还旧、违规化债等。还有少数化债不力、多报/漏报隐债等违法违规行为。
1. 新增隐债
具体来看，地方政府新增隐债主要有3种方式。一是地方政府以发行政府债以外的方式违规举债，包括向企事业单位借款；通过银行贷款、信托计划、融资租赁等方式直接举债；企事业单位通过发行债券、银行贷款、信托计划、融资租赁等方式融资，用于公益性项目，由政府安排资金偿还/纳入预算管理，或者政府向平台违规注入公益性资产，平台通过抵押贷款、融资租赁或售后回租等方式形成债务。
例如，咸阳市高新区管委会2017年8月至2018年8月通过签订借款合同方式分别从咸阳高科建设开发有限公司、咸阳高新保障性住房建设有限公司借款3.88亿、7.53亿，用于基础设施建设等。截至2018年8月底，共形成以政府偿还的隐性债务11.41亿。
2017年11月至12月，经当地政府批准，乐山市国土资源局沙湾区分局、五通桥区财政局、峨眉山市土地和房屋征收局等部门以14159名失地农民名义向金融机构贷款 16.9 亿元，用于缴纳应由政府支付的拆迁安置社保费用，并承诺贷款本息由政府纳入财政预算，形成政府隐性债务16.9亿元。
2017年8月至12月，黑龙江省大庆市政府通过大庆市城市建设投资开发有限公司等企业，采取发行企业债券、贷款等方式融资12.78亿元。上述资金到位后并未用于企业生产经营，而是由大庆市财政局统筹安排用于偿还政府性债务、工程欠款等支出，并由大庆市财政局负责偿还融资本息。
二是提供违规担保，也就是地方政府通过出具担保函、承诺函等方式为企事业单位举债提供担保，承诺将利用财政性资金安排偿还、纳入预算管理或列入中长期计划等。
例如，2015年9月28日，驻马店市政府通过政府常务会议纪要，承诺将驻马店市公共资产管理有限公司贷款本息列入市财政中长期规划和政府购买服务预算，涉及资金6.4亿元。市财政局据此向中国建设银行驻马店分行出具了承诺函。
2017年12月，纳雍县人民政府通过贵州省雍泰建设工程有限公司向建信信托有限责任公司取得信托贷款4亿元，统一安排用于农村饮用水等项目建设，并承诺上述贷款由财政资金偿还。截至2018年5月，纳雍县人民政府通过县属企业借款形成政府隐性债务4亿元。
三是通过中长期支出事项违规举债，主要是地方政府通过违规推进地方政府购买服务、PPP项目以及政府投资基金等项目举债。
例如，部分地方政府未将政府购买服务纳入年度预算，在严禁范围内实施购买服务或者虚构政府购买服务合同违规举债。2017年7月和9月，余杭区所属部门与相关单位签订农居房整治、道路修缮及建筑物拆除等内容的政府购买服务协议合同，协议金额52.78亿元，协议约定购买服务资金纳入财政预算。截至2018年6月底，杭州市余杭区通过政府购买服务形成政府隐性债务40.07亿元。
2016年4月，浙江省安吉经济开发区管理委员会通过下属国有企业虚构水环境综合整治项目并签订17.81亿元的政府购买服务协议。2016年11月，该企业以政府购买协议为质押与兴业银行湖州分行签订融资借款合同。截至2017年3月，该企业累计收到贷款8亿元，其中5.8亿元被统筹用于偿还地方存量政府性债务。
2. 化债不实
化债不实的违规行为主要包括删除隐债、化债调减与实际化债数据不符、借新还旧、调节政府性债务结构、违规使用资金化债等。
例如，2019年11月，在未征得相关贷款金融机构同意的情况下，安庆市有关单位根据安庆市人民政府会议研究决定，与安庆市同庆实业有限公司签订补充协议，将已用于质押融资的原棚户区改造政府购买服务项目协议的合同额进行变更，对其中的371.76亿元直接删除作为化债处理，造成化债不实。
2017年10月至2019年12月，宁乡经济技术开发区建设投资有限公司及其子公司将债权融资计划、银行贷款方式募集资金中的1.87亿元，用于偿还到期隐性债务，并作为化债处理。2019年6-12月，宁乡城发集团子公司以非公开公司债券、流动资金贷款的方式融资2.3亿元用于偿还到期隐性债务，并作为化债处理。以上两项实质为借新还旧，属于化债不实。
2014年，黑龙江省齐齐哈尔市财政局为降低本级债务率，将44.16亿元地方政府承诺以财政资金偿还的债务纳入政府提供担保形成的债务，未真实反映政府债务风险。截至2016年底，上述债务余额为35.18亿元。
2021年11月，国务院第八次大督查通报显示，内蒙古自治区呼和浩特市赛罕区违规挪用2019年至2021年中央财政老旧小区改造专项资金1.25亿元，主要用于偿还隐性债务本息。
3. 化债不力
化债不力是指未按规定优先用于偿还存量债务或者化解任务未完成，目前相关通报涉及地区较少，主要包括山西省的临县、小店2个县2020年23.03亿元的政府隐性债务化解任务未完成，2016年南京市及广州市未按规定将资金优先用于偿还存量债务。
4. 多报/漏报隐债
目前通报多报/漏报隐债的案例也较少，主要包括甘肃省财政厅2022年1月通报甘肃省公路航空旅游投资集团有限公司存在违反中央关于防范化解地方政府隐性债务风险有关要求，多报债务余额情况。青海省海东市的民和县在2018年10月政府隐性债务统计汇总工作中，未将应付工程款纳入政府隐性债务管理，未制定隐性债务化解方案，导致漏报隐性债务5.34亿。
（二）哪些城投被通报隐性债务违法违规？
我们梳理了隐性债务违法违规案例中被公开点名的有存量债的城投平台，一共有30家，分布在湖南、安徽、浙江、云南和四川等12个省份。这些平台主要为区县级、市级平台，合计有20家，占比66.7%。此外，这些平台主体评级主要为中低等级，其中AA及以下评级有18家，占比达60%，AAA评级仅有1家。
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如何看待本次财政部通报隐性债务问责案例？
（一）被问责通报可能对一级市场的影响相对更大
总体来看，被通报隐性债务违法违规对于区域城投债发行净融资的影响较小，不过对于本身资质较弱的区域可能会使其雪上加霜，影响一级市场的恢复。我们以2018年审计署的四轮隐性债务违法违规通报为观察阶段，四轮通报时点分别为2018年4月18日、6月20日、9月25日和12月10日，分别对应4个季度。在这一轮通报一共涉及11个省份，多数省份在通报时点的下个季度发行净融资保持稳定，隐性债务通报问责的影响并不大。不过，对于甘肃、内蒙古和黑龙江等资质较弱的省份，城投债一级市场净融资本身就是负数，被通报可能会使其雪上加霜，影响一级市场的恢复。
同时，被通报隐性债务违法违规对区域城投公募债信用利差的影响也不大。我们以2018年9月25日均被审计署通报隐性债务违法违规的黑龙江、四川、陕西、浙江为例，除了黑龙江以外，其他省份在被通报后，其城投公募债信用利差并无显著走扩，与城投公募债总体的利差走势保持一致。而黑龙江可能是因为自身资质较弱、连续收到通报等原因导致信用利差走扩明显。
对于被公开点名的城投平台，其债券二级市场几乎不受影响，不过被通报可能会影响其一级市场发债。部分平台在通报后短时间内未发债，再次发债的时间点在被通报后的半年甚至1年后。例如2018年4月18日被审计署通报隐债违规的邵阳U公司，直到2019年10月才再次发债（与交易商协会因为公司多期债务融资工具存在募集资金用途变更较大情形，且长时间未进行披露，因此暂停公司相关业务7个月也有关系），2017年12月29日被财政部通报问责的巴中Y公司，再次发债在2018年6月。
此外，也有部分平台因违法违规举债被通报问责后限制发债，如扬州W公司、淮安X公司，在2018年2月1日被财政部通报问责之后，被要求对自身资产情况进行全面自查整改，在整改期间限制其申请发行企业债券。
（二）未来政策全面放松难度较大，可能更多是特定领域的放松
受新一轮疫情反复的影响，国内经济压力进一步加大，政策重心转向稳增长，市场开始猜测城投政策是否会进入宽松周期。尤其是在2022年4月18日，中国人民银行、国家外汇管理局印发《关于做好疫情防控和经济社会发展金融服务的通知》，提出“要在风险可控、依法合规的前提下，按市场化原则保障融资平台公司合理融资需求，不得盲目抽贷、压贷或停贷，保障在建项目顺利实施。”释放出城投政策松绑信号，具体点评请见《再提“保障平台合理融资需求”，拐点将至？》。
不过，在此文之后，仍然有相关政策或会议强调要遏制隐性债务新增。2022年4月19日，中央全面深化改革委员会第二十五次会议上指出“要压实地方各级政府风险防控责任，完善防范化解隐性债务风险长效机制，坚决遏制隐性债务增量，从严查处违法违规举债融资行为。”2022年5月13日，银保监会发布《关于银行业保险业支持城市建设和治理的指导意见》，要求“坚决遏制新增地方政府隐性债务，严禁银行保险机构配合地方政府通过新增隐性债务上新项目、铺新摊子。”
叠加财政部在2022年5月18日通报隐性债务问责典型案例，表明“坚决遏制隐性债务增量、化解隐性债务”一直是底线，如2015-2016年那一轮的政策全面放松不会再出现。而且后续即使城投政策确定进入放松周期，可能也不如2018年下半年那一轮力度大。
目前城投政策可能更多是特定领域的放松，例如2022年5月6日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于推进以县城为重要载体的城镇化建设的意见》，提到“对准公益性项目和经营性项目，提升县域综合金融服务水平，鼓励银行业金融机构特别是开发性政策性金融机构增加中长期贷款投放，支持符合条件的企业发行县城新型城镇化建设专项企业债券。”2022年5月16日，交易商协会发布《关于做好2022年度乡村振兴票据有关工作的通知》，提到“积极支持符合《关于做好2022年全面推进乡村振兴重点工作的意见》和《关于做好2022年金融支持全面推进乡村振兴重点工作的意见》要求的企业发行乡村振兴票据筹集资金，拓展资金来源。”
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附录：2016年以来被通报的债务违法违规案例
风险提示：
城投政策出现超预期变化。
城投解惑系列
之三：城投对民企担保知多少？
之十：城投债又开始提前兑付了
之二十九：高频出让金与国有土地出让收入关系
之三十：如何看待重庆能投申请破产重整？
之三十四：详解国家级高新区城投债
之三十五：城投入股上市公司知多少？
之三十七：19大城市群里的县域经济
已外发报告标题：《城投解惑系列之三十八——隐性债务问责通报，历史、当前和未来》
对外发布时间：2022年5月22日报告作者：刘 郁，SAC 执证号：S0260520010001，SFC CE No.BPM217，邮箱：shliuyu@gf.com.cn
姜 丹，SAC 执证号：S0260520030001，邮箱：jiangdan@gf.com.cn
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