高瑞东 赵格格：如何看待这一轮中美缓和？

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然而，2月3日中国民用无人飞艇因不可抗力误入美国领空，美国却以此事件大肆炒作，不仅执意动用武力袭击飞艇，取消原定于2月5日的布林肯访华安排，众议院相关鹰派议员还借机提交14个威慑性涉华法案，并在2月底集中通过（详情可参考我们在2023年3月21日发布的报告《众议院近期涉华议案：缘由、意图、影响——<大国博弈>系列第三十八篇》）。此后，3月29日至4月7日，台湾地区领导人蔡英文以“过境”之名窜美，会见美众议长麦卡锡，挑衅中美关系红线。美方借助气球等事件大肆进行政治操弄，使得中美难以出现缓和及对话空间。

美国单边对华施压和挑衅，炒作“中国威胁论”的同时，中方应对始终有理、有力、有节，并在国际外交舞台上积极参与合作，3月10日中沙伊三国在北京发表联合声明，4月5日法国总统马克龙来华进行国事访问，5月15日中方特别代表访“欧洲五国”斡旋俄乌冲突，5月16日中国-中亚峰会在北京召开。中国在国际外交舞台上努力树立起负责任大国的形象，始终呼吁和平，争取多方共识。“形势比人强”，美国所筹划的一系列政治操弄和对华施压并未取得如期效果，不得不主动对华释放诚意，希望重返对话。

5月以来，中美高层官员恢复互动，连续多次会晤。5月8日，外长秦刚会见美国驻华大使伯恩斯，5月10日中央外事工作委员会王毅主任同美国总统国家安全事务助理沙利文在奥地利维也纳举行会晤，双方就推动中美关系排除障碍、止跌企稳进行了坦诚、深入、实质性、建设性的讨论。5月25日至26日，商务部部长王文涛赴美参会期间，会晤美国商务部长雷蒙多和贸易代表戴琪。6月5日，美国国务院亚太事务助理国务卿康达访华，与中方围绕两国元首巴厘岛会晤共识推动改善中美关系、妥善管控分歧等，进行了坦诚、建设性、富有成效的沟通。

维也纳会晤中，双方对保持战略沟通达成共识。在维也纳会晤后，中方新闻稿中提到“双方就推动中美关系排除障碍、止跌企稳进行了坦诚、深入、实质性、建设性的讨论…双方同意继续用好这一战略性沟通渠道。”美方新闻稿中也提到，“这次会议是保持开放的沟通渠道和负责任地管理竞争的持续努力的一部分。双方同意在巴厘岛的接触基础上，保持这一重要的战略沟通渠道。”这也意味着，在当前国际地缘政治持续紧张的背景下，中美就保持战略对话和沟通达成了一致共识。5月下旬商务部部长王文涛会晤美方雷蒙多及戴琪时，中美也均强调要继续保持继续沟通。

在中美关系自年初以来缓和、回落、止跌企稳的上半年内，与外交层面的一度趋冷不同，中国政府与各国产业界整体保持热接触，美国、欧洲企业密集访华。3月，中国发展高层论坛召开，会议前后，苹果CEO蒂姆·库克和高通、辉瑞、康宁等美国企业负责人大举在中国当地与政界和商界人士交流，并与国务院总理李强、商务部部长王文涛、国家发改委主任郑栅洁保持密集会见。

对于意愿在华长期发展的企业，外交部多次表示，“乐见外资企业在华投资兴业”，并提供便利。而对躲在政客背后，通过泛化国家安全概念以滥用国家力量，打压别国企业的美企，中国政府予以坚决反击。3月底，国家网络安全审查办公室对美光公司在华销售的产品实施网络安全审查，并在5月底宣布美光公司在华销售的产品未通过审查，要求国内关键信息基础设施停止采购美光公司产品。

5月以来，配合中美重启对话，美国商业届人士开启新一轮密集访华，表达强烈合作意愿。5月30日到6月1日，特斯拉CEO埃隆·马斯克访华，并连续会见了国务委员兼外长秦刚、工业和信息化部部长金壮龙、商务部部长王文涛。马斯克表示，特斯拉公司反对“脱钩断链”，愿继续拓展在华业务，共享中国发展机遇。5月30日马斯克与中国国务委员兼外长秦刚会面后，特斯拉股价在当日开盘时飙升5%，并且在其访华期间连续上涨。

美方虽然展示出重启对话的“诚意”，但“一方面讲沟通，一方面却不断对中国打压遏制”。这种打压遏制，一方面，体现在拜登政府在核心供应链上加速“去中国化”，一手加强对华技术和投资管制，“小院高墙”加速执行、变本加厉，一手加速对美国国家安全“再投资”，转向“新华盛顿共识”，炮制“竞争法案2.0”；另一方面，体现在美国加大对印太地区事务的介入深度，加速推进“IPEF（供应链联盟）+QUAD（对话机制）+AUKUS（军事联盟）”三支柱。

美方一方面讲沟通，一方面却不断对中国打压遏制，就是希望这种打压不至于使得中美关系“脱轨”，而伤及自身。美国的诚意仅限于口头，行为上依然妄图通过联盟形成对华合围之势，这种傲慢的姿态，也使得中美之间回旋空间较窄，经贸、气候合作等方面对话合作空间有限。

2023年4月20日，美国财政部长耶伦在约翰斯霍普金斯大学高级国际研究学院发表主题为“美国的对华经济政策”的演讲，系统阐述美国目前对华经济政策的构想；4月27日，美国总统国家安全事务助理沙利文于在布鲁金斯学会发表主题为“重振美国经济领导地位”的演讲，谈及美国对于全球贸易体系和供应链的新构想。

沙利文及耶伦的两次演讲，代表拜登主政以来，华盛顿民主党人内政外交的经济战略思路日臻清晰。自特朗普总统竞选失败，美国对华全面脱钩计划基本宣告破产，新冠疫情让拜登为首的民主党政客更清晰认识到，制造业空心化的美国难以在传统贸易框架中取得优势地位。为此，沙利文详细陈述了重塑美国在核心产业链上优势地位的构想，而耶伦“对华经济政策”的演讲，则是在该经济战略基础上，对外交思路的延伸。

我们先对二者讲话的内容做一个简单梳理：

（一）沙利文：“新华盛顿共识”——从“自由主义”到“现代美国工业战略”。

沙利文对于当前美国经济政策思路做了详尽解释。他认为，美国过去几十年奉行的市场化机制过于简单（oversimplified market efficiency，包括放松管制、取消税收和私有化），使金融等一些经济部门快速发展，但是半导体和基础设施等重要部门则出现萎缩，这使得美国供应链难以应对当前的地缘政治安全、日益加剧的气候危机、以及国内的贫富差距。沙利文声称，中国对美国制造业打击尤其严重，但美国对这一影响并未得到充分的预期，也没有充分的应对。

拜登政府上台以来，采取五个步骤，以提升国内的创新能力，恢复数字基建、清洁能源等公共产品的建设能力，以及抵御自然灾害和地缘政治冲击的能力。这一经济思路被沙利文归纳为“新华盛顿共识（new Washington consensus）”，并将服务于拜登政府的“中产阶级外交政策”（a foreign policy for the middle class）：

第一步，确立现代美国工业战略，加强公共投资。对美国国家安全、创新能力等进行有针对性的长期公共投资，以弥补私人投资的不足，确保美国经济长期的竞争能力，预计未来十年拜登总统议程中的公共资本和私人投资总额将达到约3.5万亿美元。沙利文认为，拜登政府当前已经围绕芯片领域做了众多努力，而接下来“关键矿物（critical minerals，lithium, cobalt, nickel, and graphite）”将成为重点。

5月3日，美国参议院民主党人宣布，计划立法提高美国在科技、安全的能力，该计划被称为“中国竞争法案2.0”，据称将在未来几个月准备就绪。查克•舒默指出，这项法案将扩展去年通过的《2022年芯片与科学法案》。

第二步，在清洁能源及核心矿物、半导体方面加强盟友合作，达到产业协同，并构筑一个弹性、安全的供应链系统。沙利文举出了近期美国与加拿大、美国与日本、美国与欧洲方面的合作进展，并认为“美国将建立一个植根于北美供应链，并延伸至欧洲、日本和其他地方的清洁能源制造生态系统”。在2019年至今的四次美国-欧盟贸易和技术委员会(US-EU Trade and Technology Council,TTC)会议上，美国和欧洲针对于人工智能、半导体、新能源、6G等领域的合作，持续进行合作和沟通。

第三步，有别于低关税和低贸易壁垒的传统贸易关系，发展以产业协同为核心的新型贸易伙伴关系。美国通过印太经济框架（IPEF）、美洲经济繁荣伙伴关系、美欧贸易和技术委员会、美日韩三方协调机制，协调盟友之间的产业战略，达成15%的全球最低税协议，保障劳工权益，并达成气候合作的协议。

第四步，发展全球基础设施和投资伙伴关系(PGII)。未来十年PGII将动员数千亿美元用于能源、物理和数字基础设施融资，进入新兴经济体，并解决债务国的债务问题。沙利文同时提出，中国需要进一步发挥作为债权国的建设性力量。

第五步，在对华方面，用“小院高墙”保护基础性的核心技术（protecting our foundational technologies with a small yard and high fence）。从拜登上台以来，美国围绕着半导体、新能源持续推进管制，范围扩大、手段升级。以芯片为例，不仅管制的制程范围不断扩大，产品领域从逻辑芯片扩大到存储芯片，管控手段也从实体清单和产品禁运，扩大至直接限制生产和投资，限制美国人在华从事相关职业等。

（二）耶伦：不寻求脱钩，但保护美国国家安全至关重要

耶伦“对华经济政策”演讲虽然发表于沙利文讲话之前，但可以看做是沙利文关于美国内政思想的对外延伸，因此我们放在沙利文之后论述。耶伦认为，为应对中国“不公平”的竞争行为，美国应该提升国内经济生产能力，并且联合盟友。耶伦也反复强调，中美不寻求脱钩、依然存在合作空间，但这一合作空间，明显只局限于对美国有利的领域，如气候、债务减免等领域。

第一，保护美国国家安全领域至关重要。

耶伦表示，要限制美国对具有重大国家安全影响的特定敏感技术的某些对外投资，即使这一行动损伤经济利益，但也绝不妥协。

第二，要提升国内经济生产能力，联合盟友，应对中国的“不公平”竞争：

耶伦表示，“一个遵守规则的成长中的中国可能对美国有利...而中国现在采用了不公平经济行为...其产业政策变得复杂且野心勃勃…而这种国家驱动的方式伤害了其他各国的利益”。作为应对，美国政府一方面推行耶伦倡导的“现代供给经济学”，提高经济生产能力；另一方面，美国将继续与盟友和合作伙伴，采取一致行动（如友岸外包）予以回应。

第三，在竞争中寻求中美合作领域——气候变化、债务减免。

耶伦认为，中国作为世界上最大的官方双边债权人，应该更积极的减免对外债务，且敦促中国，实现减排目标和结束对未减排的燃煤电厂的海外融资。

（三）耶伦与沙利文共识：重塑美国产业发展，以“优势地位”与华对话。

从两份重要官员的演讲文稿可以看出，自拜登上台以来，美国内政和外交思路持续重塑。内政方面，与此前重视市场化效率和自由贸易的时期，发生了明显变化——以公共投资介入产业发展，补全私人投资领域的不足，重塑美国在制造业和科技创新方面的领先地位，并且以这一领先定位再次强化美国在全球供应链体系的核心地位。而加大公共投资则需要政府筹措更多的税收资金来源，这与特朗普时期的大力减税、大幅削减政府开支的思路是截然不同的。

对于这一政策趋势，政客们冠以五花八门的名称，无论是沙利文的“新华盛顿共识（new Washington consensus）”，还是耶伦的“现代供给侧经济学（modern supply side economics）”，抑或是前年鼎鼎大名的拜登“重建美好未来计划（building back better）”，均指向了美国要发起新一轮政府主导的、围绕着核心产业链进行的针对性的公共投资。

外交是内政的外延。沙利文与耶伦演讲，均指向同一内核——重塑美国优势产业地位，加强美国在对华接触中的“优势地位”（position of strength）。正如2021年3月，美国务卿布林肯发表《服务于美国人民的外交政策》演讲，其强调：只有占据实力地位后，美国才可能“有效”接触中国，才能确保中国难以“无视”其诉求。反过来说，现在接触中国将徒劳无功（肖河，2022年）。综上，美国针对于核心产业链的对华“脱钩断链”，以及产业联盟，将继续加速推进。

The common denominator is the need to engage China from a position of strength。

——美国务卿安东尼·布林肯，《服务于美国人民的外交政策》，2021年3月

拜登政府在2024财年预算案中，全面加大对华竞争力度，重点聚焦印太地区。拜登政府2024财年预算案中的直接涉华项目，主要集中在美国国防部和美国国务院预算部分，核心关注点在于印太地区。围绕印太地区，2024财年预算案不仅致力于继续加强印太地区对华军事威慑，也积极布局旨在抗衡中国在印太地区影响力的各类经济和金融援助项目，体现出当前美国对华竞争软硬兼施、系统推进的特征。（详细可参考我们在2023年4月4日外发的报告《拆解拜登政府2024财年预算案：剑指印太——<大国博弈>系列第四十篇》）。

2022年10月12日，美国白宫发布《2022年国家安全战略》，概述本届政府将如何利用“决定性的十年”促进美国重要利益，在战略上制胜美方想定的地缘政治竞争对手。《战略》提出，要“深化与五个区域条约盟友（包括澳大利亚、日本、韩国、菲律宾和泰国）合作”，并“特别关注东南亚和太平洋岛国”，围绕印太战略三大支柱QUAD、AUKUS和IPEF，加强印太区域内部以及与欧洲等区域盟友的跨区域合作，并继续加速上述联盟的现代化。

围绕着“IPEF + AUKUS + QUAD”三支柱，今年以来美方动作频频：

（一）IPEF（印太经济框架）：就四大支柱之一的国际供应链协议支柱达成共识。

5月27日，IPEF部长级会议在美国底特律举行，会后14个参会国家宣布关于IPEF国际供应链协议的谈判已经基本结束。IPEF共有贸易、清洁能源、供应链和公平经济四个谈判支柱，目前其他三个支柱还在谈判之中。

（二）AUKUS（美英澳三边安全伙伴关系）：落实澳大利亚采购核潜艇路线图。

2月18日至20日，慕安会期间，美国、英国、澳大利亚外长讨论了美英澳三边安全伙伴关系（AUKUS）框架内倡议的落实进展，包括澳采购核潜艇问题。

3月13日，美国总统拜登、澳大利亚总理阿尔巴尼斯和英国首相苏纳克在美国加州圣迭戈海军基地的一艘美国核潜艇上会晤，首次公布了为澳大利亚配备核潜艇的“四步走”路线图。三方将在合作中共享港口、技术、人员配备，建设共有的“核潜艇生态系统”。

（三）QUAD（美日印澳“四方安全对话”机制）：围绕着气候、卫生、基建进行有限合作。

5月20日，美日印澳四国领导人举行Quad第五次峰会，并发布《Quad领导人愿景声明》和《Quad领导人联合声明》，“联合声明”详细地展示了四国的优先合作领域，包括气候、健康、基础设施、投资、网络、外太空、海洋安全等议题。

俄乌危机进一步升级，带来地缘政治风险动荡。

美国国内政坛出现较大波动。

美国涉华、涉台法案加速通过。