城市更新，更新的是城市，而不是原住民丨政邦报告

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文丨政邦智库研究员 聂日明  

今年6月以来，上海宣布成立约800亿元城市更新基金，规模堪称“全国最大”，将定向用于投资旧区改造和城市更新项目。

同期上海发布的“十四五”旧区改造总体目标显示，上海计划在今明两年完成中心城区成片二级旧里以下房屋改造约110余万平方米，“十四五”期间完成中心城区零星二级旧里以下房屋改造约48.4万平方米。

过去几十年，中国经济增长快、城市发展迅速，城市从低密度、低品质、慢生活转向高密度、高品质、快生活转型的过程中，老城就显得太旧太破了，尤其是改革开放前建造的大量住宅，低矮破陋，结构老旧、安全性差，不太适宜现代人的生活，在周边建造起现代新式的公寓住宅以后，旧城不可避免的面临更新。

过往十几年，中国展开了规模庞大的城市更新工程，旧城改造、棚户区改造就是狭义上的城市更新。

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千城一面，缺乏历史厚重感和当地文化沉淀的个性

上海很早就解决了棚户区的改造，所谓棚户区也称为一级旧里，二级旧里比一级旧里的条件要好一些，是上海城市更新的重点，目前已经接近尾声。

按“十四五”的进度安排，将在2022年基本完成成片（300户以上居民）二级旧里以下的更新，随后完成中心城区的零星二级旧里以上房屋改造。

城市更新并不容易。

开发商、政府和居民都喜欢增量建设，全新的地块，可以采用最新的规划设计理念，需要兼顾的利益主体也少，决策过程简单。而旧城最初都是城市的核心区域，地价高，居民居住时间长，单靠居民和企业来协调，很难就项目的改造或拆迁达成一致。

同时，即使能谈成合作，受制于土地用途和历史建筑等多项管制，开发商也难以按自己意图改造建筑。旧城最终沦为低收入群体的聚集地，陷入低水平公共服务、高犯罪率的深渊。

从长周期来看，旧城的沦落抑制了地价，等到其它区域的地价高不可攀的时候，资本才有动力参与旧城的改造。

中国旧城改造的历史与众不同。

首先是地方政府相对居民和企业比较强势，在现有土地征收、拆迁制度下，地方政府可以在较大范围内对旧城进行统一改造。

考虑到旧城地段颇佳等因素，一般新建的都是城市综合体等地标建筑、政绩工程，这就是过去三十年城市大拆大建的制度背景。地方政府在旧城改造中的核心、强力的角色和所涉利益巨大，也造成了原住民和业主对旧城改造的冲突，是城市拆迁冲突的主要因素。

其次，既然是大拆，旧城改造就难以顾及城市文化传承，就地升级改造、修旧如旧、保留原汁原味历史建筑的作法一般很少采用。这种现象在北京的旧城改造中体现的最明显，城门、胡同等大批历史建筑被拆。南方某些城市的名人故居，后人尚且住在老宅里，为了改造，后人甚至被强制迁离。

上海新天地、浙江乌镇、成都宽窄巷子是成功的案例，很多城市的改造在向它们学习的过程中，因为成本高昂或观念跟不上，一般会拆除旧建，再原地重建，更像是批量制作的工业品，继续千城一面，缺乏历史厚重感和当地文化沉淀的个性。

再次，统一规划、改造的后果就是多样性的丧失，过去城区的一大片是工厂，今天拆迁改建成为一大片城市综合体，城区的发展很容易受到行业周期的影响，北京的中关村就正在经历艰难的转型，动漫、电商等园区规划在未来会面临同样的问题。

02

留址又留人的策略是城市更新的良好典范

那旧城当如何更新？旧城改造有三种手段：拆迁新建、改造和留存。

大拆大建的弊端显然易见，除非环境差到当地居民不堪忍受，拆迁的态度出奇一致，否则必然伴随着当事居民利益的损失或者开发成本的居高不下。

留存不变是另一种极端，这也不尽合理，比如上海市中心仍有一些住宅没有抽水马桶，每日清晨需要到指定地点倒马桶，即使这些住宅属于历史风貌的一部分，外观无法改动，也应该按现代人的生活习惯进行内部改造。

综合来看，改造应该是旧城改造的主要手段，区别在于大改还是小改。

上海在城市更新方面的经验一直领先于全国。

早在1990年代末，上海的新天地项目采用了原址留用，整体规划保留大部分石库门建筑，拆除违章建筑，同时整旧如旧，重现石库门弄堂的历史感，但又在其内加装现代化设施，如水电煤、弱电、污水系统等，使其成为置身历史建筑群中的商业区域，一举成名。

新天地虽然因此而一举成名，但其项目运营也有缺陷，新天地的模式虽然留下了历史建筑，但不留人，新天地原址涉及2000余户家庭、8000余居民的动迁，尽管花费不菲，但并不是所有人都满意，因为要控制总的动迁预算，难免出现强制的现象。

相较之下，纽约曼哈顿岛的苏荷区（SoHo）的更新是一个不错的案例。

苏荷区是19世纪中期，纽约工业化时代兴起的工业区，二战后，苏荷区制造业衰退，厂房闲置，成为准贫民窟，同时建筑标准落后，易发生火灾，纽约市曾有动议将苏荷区改造为城市快速路。

当时，苏荷区因租金低，已涌入很多青年艺术家，将厂房改造为“统楼房”（Loft），成为生活空间和艺术工作室。政府对苏荷区改造的动议被同情这些艺术家的市民和民间团体所反对，最终在社区居民的直接参与下，纽约市政府出台“以旧整旧”改造的政策，鼓励民间自行筹资合作改造建筑，放宽对改造工程的各类限制（土地、区域），保留了苏荷区原有的文化氛围和建筑风格，又进行了现代化改造、满足大众消费的需求。苏荷区的Loft的经验也成为中国各大城市旧厂房改造的主要学习对象。

上海的田子坊较苏荷区更有胜出。

田子坊原本与苏荷区相似，泰康路的原破旧厂房涌入了尔冬强、陈逸飞等艺术家，形成了创意产业集聚区。随着厂房空间利用的饱和，租房开始向周边寻找空间，居民开始将房屋出租作为商铺，虽然一定程度上违反了住宅管理的规则，但在街道、居民和商户的协调下，并没有被大范围禁止。

旧宅在被改造的同时，居民也享受了旧址改造的收益，其后因游客——本地居民、居民—商户之间因利益产生了不少纠纷，但也自发形成了社会组织进行协调，基层治理并没有面临很大的挑战。田子坊留址又留人的策略是城市更新的良好典范。

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政府的协调和干预有助于疏解产权分散造成的决策困境

城市更新当然离不开政府的作用，政府的协调和干预有助于疏解产权分散造成的决策困境，同时也便于市政做道路水电等相关配套。

即使在田子坊这种相对自发的旧城改造项目中，地方政府也在整体规划、功能定位、业态调整、基础设施改善等方面做了很多工作。在田子坊改造和运营的过程中，地方政府的角色是降低协调成本，促进自发治理，而没有过度干预甚至喧宾夺主，一赶了之或一禁了之，破坏原有的社区生态。

尽管上海的做法还有很多不如人意的地方，但在旧城改造中的各个层面仍然是国内城市的翘楚，这也是上海能在相对较小冲突和有特色的改造成果的前提下率先完成二级旧里以下的旧城改造。

上海乃至国际成熟的城市更新的经验显示，城市更新应当给予居民和业主更大的自主决定权，例如土地用途管制等，应当由他们来决定自己拥有的建筑的未来，这样才可以避免千城一面，防止一拥而上都去学Loft，苏荷区的Loft适合纽约，但未必适合中国所有的城市，过多的保留旧工业片区、融合新产业未必能迎得市场的认可，最终浪费了改造资金。

最后，居民和建筑都是城市文化传统的载体，老建筑修缮得再好，也无过是有形的遗迹，无法让人与之互动，因此城市更新中应当鼓励、引导原住民，让他们主导建筑改造，这才会有原汁原味的城市文化，而不应该强制让他们迁离。