碳治理的三块“它山之石”丨政邦智库

点击下方名片，关注我们↓↓↓

建立健全绿色低碳循环发展经济体系，促进经济社会发展全面绿色转型，是解决中国资源环境生态问题的基础之策。

政邦智库理事长高明勇认为，近年来，随着执政理念的日益良善、政策工具日益丰富，中国政府越来越重视生态文明建设。“识绿”、“助绿”、“用绿”的技法也日趋纯熟。

绿色保险，也越来越受中国高层的重视。追根溯源，绿色保险是伴随着上世纪70年代人类生态意识和可持续发展理念的觉醒而发展起来的，原本是为规避因环境污染问题所造成的金融风险而设计的。

《国务院关于加快发展现代保险服务业的若干意见》（国发〔2014〕29号）指出：强化政府引导、市场运作、立法保障的责任保险发展模式，把与公众利益关系密切的环境污染、食品安全、医疗责任、医疗意外、实习安全、校园安全等领域作为责任保险发展重点，探索开展强制责任保险试点。鼓励各地根据风险特点，探索对台风、地震、滑坡、泥石流、洪水、森林火灾等灾害的有效保障模式。制定巨灾保险法规。建立核保险巨灾责任准备金制度。建立巨灾风险管理数据库。

2020年12月9日，国务院常务会议提出，要提升保险资金长期投资能力。《国务院关于加快建立健全绿色低碳循环发展经济体系的指导意见》（国发〔2021〕4号）提出要“发展绿色保险，发挥保险费率调节机制作用”。

充分发挥绿色保险在经济社会绿色转型中的重要作用，为“双碳”目标的实现贡献力量，保险业和保险机构责无旁贷。

当然，在绿色保险方面，中国保险业既要加强对环境、社会和公司治理（ESG）投资策略方面的研究与研判，也要秉持开放心态，充分借鉴国际先进标准与经验，摒弃其教训和弯路，最终摸索出一条适合中国保险业可持续发展的有效路径。

绿色保险是管理生态环境风险的市场手段，环境污染责任保险最具代表性。环境污染责任保险指的是企业发生污染事故对第三者造成的损害依法应承担的赔偿责任为标的的保险。

绿色保险是绿色金融的重要组成部分，主要为生态保护项目提供风险分散功能，从而促进生态保护项目获得更优惠的融资。

例如，一些流域保护的植树造林项目或碳汇林项目，其未来产生的环境和经济收益可能会受到冰雹等自然灾害的严重影响。如果没有绿色保险的支持，金融投资者会因为其不确定的高风险而不敢投资。绿色保险以较低的规律性的固定小额支出，替代了不确定的大损失，使金融机构敢于投资生态保护项目。

此外，融资成本总是和融资风险相关联，当绿色保险降低了生态保护项目的融资风险时，金融机构就会愿意以较低的融资成本为该项目投资，从而促进生态保护项目获得低成本融资资金。

巨灾保险。根据中国保险业协会数据显示，2020 年，巨灾/天气保险总保额达到3624.99亿元，比2018 年增加了803.43亿元，年均增速13.35%；巨灾/天气保险赔款达到5.058亿元，较2018年增加2.627亿元，年均增速44.24%，其中保额分列前两位的是家庭财产保险和企业财产保险；在赔款方面，农业保险赔款占比提升明显，从27.81%增至56.52%家财险和企财险赔款合计占比有所缩小，从41.72%降至24.3%。

碳保险。中国关于碳保险的探索还处于启蒙阶段。2016年，湖北碳排放权交易中心、平安保险湖北分公司和华新水泥集团签署了“碳保险开发合作协议”和“中国首单碳保险服务协议”，这是中国首单碳保险，是平安财险为碳排放交易企业量身打造的系列产品的总称。2021年4月，肇庆银保监分局、平安产险在广东省推出“碳排放保险产品”，约定项目在保险单载明的区域范围内因意外事故导致被保险人碳排放量超标从而应承担的环境污染责任，保险人按照保险合同约定的赔偿科目负责赔偿，通过保险保障打消企业对改造升级项目风险的担忧，同时也增强银行机构为企业发放绿色信贷的信心。

尽管碳保险市场潜力巨大，但其发展面临诸多困境。首先，按照现行《保险法》的原理，可保风险应为纯粹风险，即只有损失机会而无获利可能的风险，但碳保险中的许多风险都为投机风险，在法律层面是不可保风险。其次，我国的碳排放交易市场还不成熟，企业信用数据不足、碳价值难以评估，暂时无法支撑碳保险的长足发展。

根据政邦智库研究员、中国人民大学生态金融研究中心副主任、政能亮特约评论员蓝虹教授的搜集、整理与研究，国际上对绿色保险的模式选择主要可以分为三种：以强制环境责任险为主;强制责任保险与财务保证或担保制度相结合；以任意环境责任保险为主，强制责任保险为辅。

01

美国式的“强制”

美国虽然没有对环境责任保险制度的专门立法，但其环境政策十分重视成本效益分析和经济的合理性，在政府的干预下，广泛采用了各种经济刺激手段，也包括环境责任保险。

美国的环境责任保险制度发展主要可以分为三个阶段：(1)1966年之前，环境责任由一般的公众责任保险单来承担，并且此时公众责任保险单承担的仅指突发的或者偶然的环境责任。(2)1966-1973年，环境污染危害日益突出，公众责任保险单在承担突发性环境责任的同时，开始承担持续性环境污染导致的环境责任。(3)1973年之后，公众责任保险单将故意造成的污染以及持续性污染导致的环境责任列入除外责任，保险人只接受突发性以及偶然性的环境责任。

然而在大量相关诉讼中关于“突发性和偶然性”的定义出现了纷争，部分法院认为即使是渐进性污染，但是如果其发生是无意识且不能预料的，那么也属于突发性和偶然性范畴。

尤其到20世纪70年代末期，由于当时环境问题日益突出，大部分法院开始站在不利于保险人的立场，保险人不得不承担巨大的环境损害赔偿。于是，保险人将环境责任保险从公众责任保险中独立出来，成为独立的新保险种类，企业想要分散环境风险，则必须独立购买环境责任保险。

此后，美国于1988年成立了专门的环境保护保险公司，同年，该公司开出了第一张环境责任保险单，该保险单的承保范围包括了被保险人突发的污染事故，同时也包括了持续性的污染事故，其责任限额最高额为100万美元。随后，在1989年，美国保险服务业在综合一般责任保险单中加贴“有限污染责任扩展批单”，将污染责任扩展到被保险人的工作场所或操作过程之中。此外，“污染责任保险”和“有限污染责任保险”作为独立的责任保险单，在保险市场上可供被保险人选择投保。

经过半个世纪的发展，美国保险市场上与环境保险有关的保险涉及产品责任( Product Liability)保险、综合一般责任( Comprehensive General Liability，CGL)保险以及取代它的商业一般责任( Commercial General Liability)保险和专业环境损害责任( Environmental Impairment Liability，EIL)保险。

EIL保险因为有更高的责任风险，通常是索赔型保单，排除了故意破坏法律的情形，包含追溯限制条款。因为EIL保险所包含的除外责任和高费用，最初并未吸引美国市场，但是在EIL保险承保费用和保险费稳定并且保险险种拓宽后，这种保单开始变得很受欢迎。巩固环境规则刺激了人们对EIL保险险种的需求，一些保险人也感到有足够的自信在环境保险市场成熟的时候以事故型承保一些保单。除了EIL保险，超过20种责任保险产品相继呈现，对订约人、运输者和其他类型的经营人提供保险。

从美国的环境责任保险相关立法来看，其环境责任保险制度以强制责任保险为原则，针对有毒物质和废弃物的处理、处置可能引发的损害赔偿责任实行强制保险制度。1976年《资源保全与恢复法》( Resource Conservation and Recovery Act，RCRA)授权国家环保署( Environmental Protection Agency，EPA)署长对毒性废弃物的处理、储存或处置制定管制标准，其中包括必要或可期待的财务责任。

环保署署长在其依法发布的行政命令中，要求业主就日后对第三人的损害赔偿责任(包括对人身和财产的损害)、关闭估算费用以及关闭后30年内所可能引发的监测与维护费用必须进行投保，投保的额度因突发性事故或非突发性事故而有区别：设施所有人或营运人必须就每次突发性事故投保100万美元，每年至少投保200万美元;同时必须就每一非突发性事故投保300万美元每年至少投保600万美元。上述规定自1980年起对年营业额在100万美元以上者才适用。

美国的环境强制责任保险特点颇为明显：

第一个特点是美国的强制责任保险所涵盖的风险期间往往较长，通常将生产、存放有毒、有害物质的设施关闭以后若干年的时间也纳入其中。比如美国环保署根据美国1965年《固体废物处置法》( Solid Waste Disposal Act)第3004(t)条的“财政责任条款”中就保险事项制定条例的授权，对“危险废物”的污染责任保险做了相关的规定一建立了关闭保险( Closure Insurance)和关闭后保险(Post- closure Insurance)，后者将保险期间延长到该设施关闭之后的30年期间。

第二个特点在于在环境责任保险中逐渐取消原有保险单中的“日落条款”( Sunset Clause)规定。而索赔型环境责任保险中则没有“日落条款”的规定。因此，现代美国的环境责任保险已逐步发展成为索赔型环境责任保险，将整个保单的有效期限内发生的环境索赔事件纳入环境责任保险承保时限内。

第三个特点在于司法实务中法院对于保险公司的除外责任普遍釆用严格解释。

第四个特点是美国式的专门政策性公办保险机构。美国在1982年成立了污染责任保险承保联合体——污染责任保险协会，1988年又成立了一个专门应对污染风险而承保危险的新保险集团——环境保护保险公司。从性质上看，其是由政府出资设立并受政府实际控制与监督，因此在运营中具有公办特征，不以盈利为目的。

第五个特点在于根据《综合环境反应、赔偿和责任法》成立了 The Hazardous Substance Response Trust Fund基金(即超级基金)，其主要解决的是被弃或者无人照管废物丢弃场所的废物问题，遵循的处理原则是谁污染谁负担。对于属于超级基金清理范围的垃圾场，首先确定潜在责任人并由这些人或者组织承担清理费用，直至依法确定了真正的责任人。该规定扩展了承担环境责任的主体，从而促使企业加大对环境责任保险的需求。

第六个特点是美国的《综合环境反应、赔偿和责任法》制定了追溯责任、无过错责任和连带责任的理论原则，用以在最大程度保障受害者能够获得赔偿的同时，促使企业、银行等各方利益相关者必须提高对环境风险的重视。

第七个特点是保险公司的突出作用得以体现，保险公司以低廉保费促使企业积极降低污染程度，而且通过环境专家对保险公司的风险预防与控制来使保险公司避免环境风险、监控企业活动，真正实现双赢的局面。

02

德国式的“担保”

为了确保环境侵权受害人的损失能够得到及时、合理的赔偿，德国采取强制责任保险与财务保证或担保相结合的制度。1991年，德国出台了《环境责任法》，对部分设施实施强制环境责任，要求国内相关工商企业提供环境风险担保，其中环境污染责任保险是主要的资金保障方式。德国《环境责任法》第19条规定了强制责任保险与财务保证或担保相结合的制度。

第19条还特别规定：特定设施的所有人必须采取一定的预先保障义务履行的预防措施，包括责任保险，由州、联邦政府免除或保障赔偿义务的行，金融机构提供财务保证或担保三项措施。

由于法律作出了强制性的规定，所以环境责任保险实质上就成了特定设施的企业法定强制性义务。

德国在《环境损害赔偿法草案》中，以强制保险作为公害责任保险的一般性原则，第5条第一款规定：“有害于环境的营运设施，其营运人有义务缔结并维持责任保险契约，以填补因发生第1条第一项的损害及同条第二项的侵害。”

03

英法式的“任性”

法国、英国等国家以任意责任保险为原则，在法律有特别规定的情况下实行强制责任保险。

在英国，没有关于公司和其他组织需要投保第三者公众责任保险的强制性要求。1974年在伦敦保险市场首次对单独、反复性或继续性环境损害予以承保。但在这种条件下，是否投保环境责任保险仅仅是依投保人的自愿，法律和政府一般无权强制要求企业投保。

当然，在法律强制规定必须投保的情况除外，如英国在1965年发布的《核装置法》要求安装者负责投保最低为500万英镑的责任保险;同时，英国作为《国际油污损害赔偿民事责任公约》和设立《国际油污损害赔偿基金国际公约的成员国，在海洋油污损害赔偿领域也实行强制性环境责任保险。英国实行的强制性环境责任保险有油污损害责任保险、核反应堆事故责任保险。

在法国，专业的环境污染责任保险始于20世纪70年代。在此之前，对企业可能发生的突发性事故，以一般的责任保险单承保。

1977年，由英国保险公司和法国保险公司组成污染再保险联营，制定了污染特别保险单，对环境损害事故的承保不再局限于偶然、突发事故，对于因单独、反复性或继续性事故所引起的环境损害也予以承保。

法国是1969年《国际油污损害赔偿民事责任公约》和1971年《国际油污损害赔偿基金国际公约》的成员国，因此在油污损害赔偿方面采用强制责任保险制度。

04

支持选择的配套法律法规

为了更清楚地分析各国与绿色保险相关的法律法规体系，可以将其分为与绿色保险直接相关的法律法规以及配套支持但是并不直接规定绿色保险事项的法律法规，即直接对绿色保险进行规定的相关法律法规和对绿色保险起支持作用的配套法律法规。

• 直接对绿色保险进行规定的相关法律法规

通过研究发达国家环境责任保险制度，可以发现，这些国家基本都有明确法律条款对于强制环境责任保险进行规定，包括哪些行业需要强制投保，以及理赔范围等。美国通过法律规定对有毒物质和废弃物的处理所可能引发的损害赔偿责任实行强制保险制度。在1970年《清洁水法》中规定，所有进入美国的船只必须投保责任险，以防造成水域污染。1976年，《资源保全与恢复法》授权国家环保署署长对毒性废弃物的处理、储存或处置制定管制标准，环保署署长在其依法发布的行政命令中，要求业主就日后对第三人的损害赔偿责任(包括对人身和财产的损害)、关闭估算费用以及关闭后30年内所可能引发的监测与维护费用必须进行投保。1980年，在《综合环境反应、赔偿和责任法》中制定了追溯责任、无过错责任和连带责任的理论原则，用以最大程度保障受害者能够获得赔偿。

瑞典在1969年的《环境保护法》第10章对环境责任保险作出了一系列规定。具体来说，第10章第65条规定，对于人身伤害和财产损失由环境损害保险提供赔偿，政府或者政府指定的机构应当按照批准的条件制定保险政策(也就是环境损害保险)。1986年，瑞典出台《环境损害赔偿法》，规定基于不动产的人为活动通过环境造成人身伤害、财产损害以及由此导致的经济损失，能够依据《环境损害赔偿法》获得赔偿。以上法律内容在1999年通过的瑞典《环境法典》第33章“环境损害保险和环境清洁保险”中概括。1998年的《环境法》中规定，从事纸浆生产、化工、冶炼加工、发电、核设施安置、危险物处置等的企业或个人可能对水域、地下水源、陆地和空气造成污染，在正式营业前必须获得政府部门的许可，而获得许可证的一个重要条件是这些潜在的环境侵权人需要购买环境损害责任保险和环境清理保险。

德国在1991年出台了《环境责任法》，第19条规定了强制责任保险与财务保证或担保相结合的制度；第19条还特别规定：特定设施的所有人必须采取一定的预先保障义务履行的预防措施，包括责任保险，由州、联邦政府免除或保障赔偿义务的履行，金融机构提供财务保证或担保三项措施。同时，《环境损害赔偿法草案》中，以强制保险作为公害责任保险的一般性原则，第5条第一款规定：“有害于环境的营运设施，其营运人有义务缔结并维持责任保险契约，以填补因发生第1条第一项的损害及同条第二项的侵害。

英国在1965年发布的《核装置法》要求安装者负责投保最低为500万英镑的责任保险。

芬兰在1998年1月生效的《环境损害保险法》规定，所有可能对环境产生危害的企业都必须在保险公司购买环境保险，根据企业的规模和可能产生的环境危害程度，保险金额从1000万至3000万芬兰马克不等。

除了各国家制定的法律外，从国际范围来看，也出现了大规模的跨国立法趋势。

例如1960年《核能领域第三者责任公约》第10条规定：核设施的经营者应当按照主管机关规定的数额和类型，建立并保持保险或者其他财务保证，以便承担相关责任。1969年《国际油污损害赔偿民事责任公约》第7条规定，载运2000吨以上散装油品的船舶所有人，必须进行保险或取得其他财务保证，以便承担起对油污损害应负的责任。依据1969年《国际油污损害赔偿基金国际公约》成立国际油污赔偿基金，“对责任公约缔约国的领土，包括领海上由另一缔约国所登记的船舶以及挂该国国旗的船舶造成的油污损害，和因防止或减少这种损害而采取的预防措施进行补偿”。

• 环境侵权相关法律

美国对于侵权行为发生后如何应对作出了明确规定。如《综合环境反应、赔偿和责任法》第107条(a)规定，环境侵权发生后，相关责任人应当采取反应行动，如果没有采取适当的反应行动，则政府采取适当的反应行动，并要求相关责任人承担政府采取的反应行动(清理措施环境修复措施)的费用、自然资源损害以及政府为了应对污染所开支的额外行政费用。如果相关责任人，既不主动采取反应行动，又拒绝支付政府采取反应行动所支付的费用、自然资源损害以及政府为了应对污染所开支的额外行政费用，则需要通过诉讼途径。

在法国，环境侵权民事救济的重心是损害赔偿，以《法国民法典》的相关规定、一些特别法等作为环境民事侵权损害赔偿的法律依据，受害人根据环境受损害的具体情况，灵活选择对自己有利的法律依据，进行请求赔偿，法院也对这些法律依据加以混合、交错运用。例如《法国民法典》第1382条规定：“任何行为使他人受损害时，因自己的过失而致行为发生之人对他人负赔偿的责任”;第1383条规定：“任何人不仅对其行为所致的损害，而且为其过失或懈怠所致的损害，负赔偿的责任”;第1384条第1款规定：“物之所有人或使用人对因物造成的损害负赔偿责任”，这些是环境侵权损害赔偿的一般性法律依据。法国还以特别立法的形式确立特殊活动所导致的环境污染损害的赔偿依据，如《民航法》等。

在德国环境侵权被称为“干扰侵害”或者“外物侵入”。《环境责任法》是德国的一部重要的环境法律，它的最重要的特点在于确立了因果关系推定、无过失责任原则、受害人的咨询请求权以及重要的责任保险制度，成为环境侵权责任认定方面的一部很重要的法律。比如，对于受害人的咨询请求权，根据《环境责任法》的规定，环境请求事件发生以后，设备所有人应当根据受害人的请求，提供关于设备、排放物质的种类、浓度，以及遵守环境行政法所规定的特别操作义务等方面的有关情况。同时，团体诉讼也是德国环境侵权相关法律中重要的部分，2002年发布的《联邦自然保护法》第61条规定：“一个根据第59条联邦环境自然保护和核安全不认可或根据第60条州认可的组织，可以根据《行政程序法》提起关于自然保护区、国家公园、生物圈保护区和其他的环境保护区内的禁令或许可的免责许可以及规划许可或项目批准等诉讼。”

• 公益诉讼相关法律

根据国外经验，目前公益诉讼法主要是英美法系模式，这种模式主要依靠判例的形式形成和发展公益诉讼机制，并以适当的法律规定加以健全和完善。美国的环境法中关于公益诉讼已形成了一套完备的制度，公民提起诉讼不仅有法可依，而且有证据可举，有标准可查。

英美法系模式的公益诉讼法律特点：一是举证责任在被告方面非原告方，如1970年美国《密歇根州环境保护法》第3条规定，为减轻原告的举证责任负担，原告只需提出初步的表面证据，把实质性的举证责任转移给被告。又如德国《水利法》第22条规定：“所有排放有害物质的设备所有人，被视为连带债务人。”依据判例的司法解释，原告只需举证证明某一污染物已经造成水质的恶化，并且水质的恶化是由该物质造成，则可以推定所有排放水污染物质的企业，均是造成该水域污染的责任人。德国《环境责任法》第6条第I款明确规定，对单一设备所造成的个别环境污染事件实施因果关系推定：如果依照各个具体情形，某一设备很有可能引起既有的损害，则推定该损害是由该设备造成的。

二是对原告起诉资格不断放宽。美国《清洁水法》《濒危物种法》《资源保护和再生法》《清洁空气法》《水质污染管制法》《噪音管制法》等规定，如果有违反上述法律规范的行为，允许任何公民或公民团体请求法院审判环境污染者的违法行为和有关部门的环保失职行为，个人和政府机关都可能作为被告提起诉讼。在司法实践中，美国的环保组织成功地利用这项诉讼制度阻止或延缓了一些大财团的开发计划，如美国些石油公司试图在阿拉斯加开发石油的计划由于环保主义者的反对一搁就是十年。英国的《污染控制法》规定：“对于公害任何人均可起诉。”