翔哥的星期五 | 地方政府很“差钱”，“土地饭”还能吃多久？

这是专栏“翔哥的星期五”的第14篇文章。

财政部近日发布的《2022年前三季度财政收支情况》显示，前三季度，我国的地方一般公共预算本级收入83217亿元，按自然口径计算下降4.9%。地方政府性基金预算本级收入42588亿元，比上年同期下降26.4%，其中,国有土地使用权出让收入38507亿元，比上年同期下降28.3%。与此同时，地方政府债务规模急剧扩大。简单来说就是：地方政府“差钱”了，而且很“差钱”。

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钱从哪里来？

地方政府“差钱”，土地出让收入的大幅下跌是首要因素。近年来，中国城市的卖地收入已经成为地方政府财政收入的支柱。2021年，我国土地出让收入占地方财政收入的比例高达41.47%。长三角大城市除了上海之外，卖地收入大多超过了一般公共预算收入。

这里提到了一个术语——一般公共预算收入。那么，什么是一般公共预算收入呢？它跟卖地收入是什么关系呢？我们要从地方政府的四本账说起。

第一本账就是一般公共预算收入，其中包括税收收入和非税收收入，其中税收收入占绝大部分。不同的税种有不同的中央地方分成比例。以其中的大头——增值税而言，中央和地方各分一半。

第二本账是政府性基金，其中八九成是国有土地使用权出让金，也就是卖地收入。卖地收入属于预算外收入，不用上交给中央政府。所以一块钱的卖地收入能顶两块钱的增值税收入。

第三本账是社保基金收入，近几年这笔钱一直处于入不敷出状态。

第四本账是国有资本营业收入，也就是国有企业给国家分红的部分，这部分所占的比重非常低，大概也就百分之一二左右。

卖地收入为什么重要呢？不仅是因为前面所说的总量大以及不需要上缴，重要的是它能撬动的资源更大。因为土地和银行都属于国家，政府先把土地拨给一个空壳公司（通常叫城投公司），再通过城投用土地做抵押去向银行借贷，自然是有借必贷。有了钱政府就可以做“四通一平”，再把整理好的土地拿去招商。房地产市场发展得好会带来城市的繁荣，城市的繁荣又会带来在土地升值。卖地收入和对未来的乐观预期又可以作为抵押品，从银行获得贷款。政府有了钱，还可以投资各大产业，变成最大的风投基金，就像这几年以合肥、深圳为代表的的城市特别擅长的事情。

分税制改革、住房商品化和招拍挂制度先后推出以来，土地财政和土地金融一直是地方政府的头等大事。房价、地价和财政收入，是一荣俱荣、一损俱损的关系。

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钱怎么没了？

十几年来一直玩的很好的土地金融游戏，这两年却玩儿不转了。从中央到地方已经出台一系列措施，可以说是用尽了浑身解数。但是形势依然不容乐观。为什么“土地饭”突然不好吃了？

回到上面说的四本账，其中主要的是两本：税收收入跟卖地收入。江苏、浙江两省是中国土地财政依赖度最高的省份，江浙经济在全国的领头羊地位很大程度上跟土地金融有关。然而，成也萧何、败也萧何。

“现在我们城里空置的房子，所有农民都进城来住都够了”，这是江苏一位国土部门领导给我的答复。说白了，供需关系变了，房子过剩了。经济形势好的时候，老百姓一是手里有钱，二是看好房产升值潜力，所以愿意买房，稍微过剩一点问题不大。一旦经济下滑，老百姓既没钱也不敢买房，空置的房子没人接盘，就从香饽饽变成了烫手山芋。甚至有些拿了地的房企想退地，保证金不要了，宁可少亏点也要止损。最近，关于“苏州政府回购万套住宅房源”的消息广为流传。此前，郑州、济南、湖州等地也有类似的消息传出。

按照供需关系理论，卖不出去的东西自然会降价，降了价自然有人买。但是中国的房地产市场并不是真正的“市场”。政府手里的土地卖不出去，宁可流拍也不能降价。流拍最多就是少了一笔收入，降价带来的连锁反应谁也承受不起。加上疫情防控对外贸和三产带来的冲击，税收收入也明显下降。但是债务利息、疫情防控等刚性支出又不能不花，所以政府就差钱了。江苏和浙江还是中国少数几个财政收支盈余的省份，很多城市的政府机关和事业单位都大幅降低了奖金和补贴，中西部的一些地方甚至连发工资都很困难了。

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土地金融向何处去？

那么，这波地方政府“差钱”的风潮是暂时的还是长期的，会随着经济形势的好转而好转吗？

理论上会好转，因为中国的城市化率才六成多，还有很大的上升空间，进城的人大多需要买房，经济好转之后还会有一部分改善型需求被释放。但是，中国已经过了普遍城市化和快速城市化的阶段，只有少数超大和特大城市仍对人口有较大的吸引力。第七次人口普查分县数据显示，300万以下人口的城市“90后”占比全部在下降，人口越少的城市下降越厉害。即便是江浙这样的发达地区也是几家欢喜几家愁。对大部分中国城市而言，吃“土地饭”的黄金时代已经一去不复返了。

另外，招拍挂制度实施已经20年，理论上未来十几年里会逐步出现一个商业和工业用地“到期续费”的高峰期。不过，虽然能再收一次出让金，但是像土地首次出让时那种对经济的撬动作用也不可能再发生了。而且，羊毛出在羊身上，谁也不能保证到时候企业都能交得起出让金。

“好日子已经过完了，把后人的钱都用了”，这位国土部门领导一针见血地指出了问题所在。卖地不是不能卖，但是要细水长流。然而每一位主政一方的官员都要搞大拆大建，以便在有限的任期内向上发出积极的信号，结果就是每个人都在透支未来。这个击鼓传花的游戏，一开始热热闹闹，大家都能受益。可是债台越筑越高，总有一天会玩不下去。

问题摆在这里，出路又在何方？在中国，我们要跳出经济看经济，跳出地方看地方。联想一下一个简单的事实：地方财政已经入不敷出了，中央财政还有盈余。原因很简单：地方权轻而责重，中央权重而责轻。彻底改变这一点，才是破解地方政府财政困局的根本所在。

具体来讲，首先，应当对全国性事务和地方性事务做出明确的划分，对地方性事务的治理地方应该有足够的权力；第二，地方主要官员应由本地产生，保证他们对当地的长远发展和本地居民的长远利益负责；第三，地方治理的评价和问责应主要在地方实现，即“真正让人民来评判我们的工作”；第四，地方政府应当有足够的财力去自主完成地方性事务的管理和服务职能。

回到财政的问题上，“土地饭”不可能一直吃，最后地方政府还得回到第一本账——税收收入上去。但是在这之前，要先把中央和地方事权划分清楚。不是中央和地方各分百分之多少的问题，而是让地方的真正回归地方。

本专栏内容仅代表作者个人观点。

扩展阅读：兰小欢，《置身事内》，上海人民出版社，2021年8月。

今日编辑 / 辛昊航

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审稿 / 蓝蔚青 郁全胜

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