【文章精选】杨文明、杨佳玥、刘梦露丨基层城管执法的行动逻辑：从策略到行动的权衡与选择丨2022年第3期

Original 杨文明等公共管理与政策评论 2024-02-05

基层城管执法的行动逻辑：从策略到行动的权衡与选择

◉ 杨文明杨佳玥刘梦露

【摘要】在推进国家治理体系和治理能力现代化进程中，基层政府和公务人员成为国家治理的重点。本文聚焦于我国一线行政执法类公务员的执法过程，以基层城管为研究对象，基于华北地区基层城管样本的质性数据，采用扎根理论方法，探究城管的执法行动逻辑。研究发现，基层城管的行动逻辑由“行动策略预估”和“行动策略调整实施”两个前后相继的阶段组成，执法者受到制度规则、组织文化、任务压力、执法场景、执法资源、执法双方特质等因素的影响，体现出“约束条件→权衡过程→策略预判→策略综合调整→行动选择”的完整逻辑进路，并最终形成其执法行动的实际选择。

【关键词】基层公务员；城市管理综合执法；行动逻辑；扎根理论；自由裁量权

【作者介绍】杨文明，天津大学管理与经济学部公共管理学院副教授，wyang@tju.edu.cn；杨佳玥，河北工业大学人文与法律学院本科生，3423615894@qq.com；刘梦露，清华大学公共管理学院博士研究生，liu-ml20@mails.tsinghua.edu.cn。

【引用格式】杨文明,杨佳玥,刘梦露.基层城管执法的行动逻辑:从策略到行动的权衡与选择[J].公共管理与政策评论,2022,11(3):116-129.

—文章结构—

一、引言

二、文献回顾

（一）街头官僚的自由裁量权、行动选择及价值取向研究

（二）街头官僚行动逻辑的影响因素及作用机制研究

三、研究设计及模型构建

（一）研究方法

（二）研究样本及数据处理

（三）开放式编码与主轴编码

（四）选择性编码

（五）模型构建与饱和度检验

四、模型阐释

（一）基层城管行动逻辑的形成机理：行动策略预估阶段

（二）基层城管行动逻辑的形成机理：行动策略调整及实施阶段

五、结论与贡献

六、研究不足和展望

一、引言

基层行政执法类公务员，作为政府规制和公共服务的直接提供者，作为党的路线、方针、政策和国家法律、法规“最后一公里”的具体执行者和贯彻者，成为我国政府面向公众的重要“窗口”。但与此同时，一线执法者面临着复杂的执法情境，要处理多元主体参与下的价值冲突和行动选择，极易导致行为偏差或产生矛盾。正因如此，基层执法问题成为政府基层治理的痛点，也成为近年来公众关注的焦点。诚如Wilson所言，执法者通常是集尊重和怀疑、称赞和批评于一体的。

近年来，研究者关注到了基层公务员执法过程中的自由裁量权滥用、歧视、程序缺位、暴力执法等问题，并依据街头官僚理论，从制度、组织、执法者及其对象等层面解释上述行为发生的原因。在制度层面，已有研究认为，街头官僚的自由裁量权过大，在中国情境下具备了一定程度的“再决策能力”，会诱发权力滥用，进而产生违规行为；也有研究者用压力型体制来解释执法者因限期任务压力而产生的暴力执法问题。在组织层面，认为组织资源，特别是经费、设备和人力的不足，会导致执法实效难以保障，如有研究者探究了工资待遇等组织激励因素对基层公务员懒政的影响，以及组织间协同度不足所引发的推诿、低效、不作为等问题；或通过案例研究，用“抓大放小”来解释上级领导容忍下级“以权谋利”的行动逻辑。在执法者及其对象层面，研究者探索了薪酬公平、人格特质、辱虐管理等对基层执法者惰怠、渎职等偏差行为的影响；从执法对象的属性特征出发，学者提出公民的种族、宗教信仰可能导致街头官僚的歧视；基于互动视角，研究者指出激烈或已采取暴力行为的执法对象，容易引发执法者的暴力回应，而与执法者“合谋”的执法对象，则可以换取执法者“睁一只眼，闭一只眼”的待遇。

可以看出，上述研究观察街头官僚的视角，多聚焦于自由裁量权带来的负面问题并寻求解决之道，而对于在复杂情境下的基层执法者或街头官僚个体的行动逻辑和实际选择与考量过程却探索无多。由此引起了我们的研究兴趣。本研究采取质性研究方法，关注在基层城管执法的具体场景中，有哪些影响因素和约束条件会对其行动选择发挥更主要和关键的作用，并从基层城管的大量访谈和工作实践中，还原其完整的执法过程，归纳城管执法人员行动选择的影响变量及其影响程度，发现城管执法人员的行动逻辑和选择机理，以进一步为规范基层公务员行政执法行为提供理论依据。

二、文献回顾

对基层公务员一线执法的权威研究无过于Lipsky提出的“街头官僚”理论。Lipsky把对公众直接提供公共服务、与公众产生“面对面”接触的一线公务人员统称为“街头官僚”，为国内外学者广泛接受。本研究即以其“街头官僚”理论作为研究基础。同时本文引入了“行动逻辑”的概念。根据Sarasvathy对“行动逻辑”为“决策者处理不确定性情境的思维逻辑”的界定以及“行动逻辑”的推理形式，将街头官僚的行动逻辑划分为“动力”“依据”“过程及结果”三个维度，其中既包括了行动策略的形成，也蕴含了具体行动选择的意味。从这个角度，本文将国内外街头官僚行动逻辑的研究归纳为如下两方面。

（一）街头官僚的自由裁量权、行动选择及价值取向研究

街头官僚不可避免地享有“自由裁量权”，拥有相对的行动自由，面对同一件行政事务，甚至可以采取截然相反的行动选择。早期研究者自上而下地研究行政国家体制，往往忽视街头官僚的作用，视街头官僚为随机的、可替代的无名齿轮，只是被动地执行政策。街头官僚的自由裁量权，被视为是逃避责任或者蓄意破坏，是行政国家政策失败的表现。

但Lipsky等研究者促进了这一研究领域的范式转变。Lipsky强调自下而上的街头官僚自由裁量是必要的和不得不为的，并概括了街头官僚在有限资源与公众压力下，为维护自身利益和安全所发展出的理性行动策略：（1）通过耍“花招”减少目标公众对服务的需求；（2）限量分配服务且尽量规避复杂的非程序化公务；（3）对服务对象进行“分层”；（4）控制服务对象和工作场景以简化公务。街头官僚的自由裁量中实际包含了街头官僚在具体情境下对其行动逻辑和行动策略的权衡与选择。

自Lipsky之后，学者们倾向于视基层自由裁量权为一种工具，其本身是中性的，效果好坏不在于自由裁量权本身的好坏，而是街头官僚如何去行使自由裁量权。这其中，既有研究者从政策执行视角审视街头官僚的策略和行动，认为街头官僚既满足公众需求调整政策，又玩弄权术使得政策扭曲；或者出于规避政策不确定性的潜在风险的考量，基层执法演绎出敷衍式、机械或暴力式、选择式、观望式等政策执行模式；也有研究者主张街头官僚的自由裁量权可以被积极运用，如有研究者基于实地调查，发现街头官僚在权力运作过程中，不是死板执行政策命令，而是在一定弹性下运用自身资源更人性化地使用权力，以贯彻政策实施并减少摩擦的产生。街头官僚的行动实践比管理类官僚的言论更有合理性，发展街头官僚的专业自由裁量权，可以成为弥合政策层面公共服务规则与实践层面复杂个人服务需求之间差距的重要策略。此外，街头官僚不仅在政策建议领域提供有效智力支持，也表现出诸如主动贡献的亲社会行为和组织公民行为等正面行动选择，愈来愈多的研究者对街头官僚的自由裁量和策略选择赋予了积极的意义。

（二）街头官僚行动逻辑的影响因素及作用机制研究

在政府治理语境下，街头官僚具有多重责任，街头官僚的执法行为，是综合考虑各方影响因素后做出的策略选择，有远见的街头官僚可以在复杂的“街道一级竞技场”中取得策略成功。国内外学界对街头官僚行动逻辑影响因素和作用机制的理论研究，基本遵循了两类研究思路。

第一类是从“一般到特殊”的研究思路。研究者或从街头官僚理论等经典理论出发，解释街头官僚的行动逻辑是源于其特殊的工作环境和条件，认为街头官僚的行动是在“权变的、学习的、顺序寻求的策略”中形成的即时“政治反应”，不可避免地会出现弃权、应付甚至胁迫等特有行为模式。随着研究深入，又引入“嵌入式执法”结构模型、“规训与反规训”框架、“执法理论”综合模式等理论框架。有研究者结合具体情境对街头官僚执法行动影响因素及作用机制予以创新解读，发现城管执法选择是由复杂的社会形势、行政体制和街头执法空间等各种因素共同导致的结果，但更强调制度与自由裁量权的作用。

第二类是从“特殊到一般”的研究思路。研究者通过田野调查或案例分析开展经验研究，在更加具象化的情境中，进行“行动逻辑”的提炼与构建。与传统街头官僚理论相比，更加重视微观环境的作用，认为行政执法过程并非“法律+事实=决定”的简单推导过程，还存在其他许多微观变量，均可能对行政执法的过程与结果产生影响和作用。

学者们检验了不同变量对于基层执法者自由裁量和行动选择的影响，包括上级意志、政策重点、管理监督等。此外，还有很多关于街头官僚自由裁量权和行动逻辑的基本问题仍需要深入研究，比如执法者的人口特征、教育情况、资历条件等对于街头官僚的具体行动有哪些影响，以及在以上因素综合作用下，街头官僚如何演绎自己的行为逻辑和应对策略等。

经验研究表明，中国的街头官僚具有自己的独特性，我国基层公务员的行动权衡之中，存在着基于国情的隐蔽治理逻辑，其实质是“局限下取利”的“约束性选择”，其中，上级意志的影响尤为直接和有力。基于本土实践的研究日益增长，有学者开发了一个基于纵向研究的概念框架，将环境因素与工作环境、执行策略和街道级官员的自我评估联系起来，以解释中国存在的政策执行问题；刘鹏等、朱亚鹏等分别研究了一线食品安全监管执法者和城市低保政策执行者的行动逻辑，认为我国街头官僚在自由裁量权的使用机制和逻辑等方面与西方经典街头官僚理论存在差异，倡导发展适应中国本土化的街头官僚理论。

在我国既有的对基层执法行动逻辑的研究中，陈那波和卢施羽的文章具有代表性，他们采取质性研究方法，利用场域概念，将制度、组织、执法对象、执法者特征等因素进行了整合，形成了中国基层执法情境下“场域转换中的默契互动”的理论框架。但是，陈那波和卢施羽的互动框架重在统合，对于多元因素的作用顺序以及街头官僚在具体场域和不同阶段中的行动选择受哪些因素影响更强等方面的问题讨论不充足，未能完整展现执法者行动的权衡与选择过程。

基于此，本研究在对我国华北地区三个城市基层城管队伍开展田野调查基础上，运用扎根理论，针对基层城管执法行动逻辑这一范畴进行质性研究，更加关注在具体场景和事件处理的不同阶段中，哪些影响因素和约束条件会对街头官僚的行动选择发挥主要和关键的作用，探索新时期我国执法者行动逻辑生成过程，研究街头官僚执法行动的权衡选择机理，建立了基层城管执法行动逻辑的概念框架，丰富了我国的街头官僚行为理论和基层自由裁量权的研究。

三、研究设计及模型构建

（一）研究方法

基层城管行动逻辑的研究包含复杂情境和多元变量，更适合采用扎根理论进行质性探究。根据研究目的，分别就“基层城管的执法目的与定位”“城管执法行动具体表现”以及“基层城管如何做出执法策略和行动选择”三大层面展开半结构化访谈，细节问题多达数十项。基于一手原始数据资料归纳出概念和命题，并上升到理论层级，最终实现对基层城管执法行动逻辑形成机理模型的构建。

（二）研究样本及数据处理

本研究的原始资料来源于课题组在2017年对华北地区T市、A市和Z市的基层城管开展的为期三个月的田野调查。在调查期间，课题组成员全天持续随队观察，深度参与了基层城管的工作全程，并与其建立了信任关系和长期联系。通过设计半结构化开放式访谈对43名基层城管进行深度访谈获得第一手资料数据，并按照所在城市基层城管人数规模，在T市、A市和Z市分别抽取13、7、8个样本（分别编号A1-A28，见表1）。除样本访谈资料以外，还加入了访谈对象所提及的《中华人民共和国行政强制法》《中华人民共和国物权法》《中华人民共和国行政处罚法》《T市市容和环境卫生管理条例》相关法规、政策性文件（编号B1-B4）中的相关条款内容作为补充资料。后将样本访谈录音转化成文本资料，再次按研究主题进行筛选，将筛选后的文本资料进行编码。在编码时，利用软件NVIVO.11严格遵循逐级编码的技术程序进行概念和范畴的归纳与层级关系构建，将比较分析贯穿于编码的整个过程：当发现新的概念和范畴时，便同已经得到的编码结果进行比较分析，不断予以修正、补充，这种螺旋式的比较分析使得归纳提炼的概念和范畴以及多个范畴间的关系不断趋向精准。

（三）开放式编码与主轴编码

利用开放式编码将收集到的原始信息逐句梳理、整合，从中发掘初始概念。共得到1287条原始语句，保留出现频次在3次以上的概念，并进一步提炼、聚拢，最终将概念范畴化为50个副范畴，又根据副范畴之间的相互关系和逻辑次序，对其进行了重新归类，最终归纳为14个主范畴，各主范畴所对应的副范畴和原始语句资料示例如表2所示。

（四）选择性编码

选择性编码通过主范畴挖掘出具有统驭性的核心范畴，并将核心范畴与其他范畴联结起来，将调研资料梳理出一条逻辑严谨的证据链，开发“故事线”描绘整体事件，具体见图1。结合本研究的主旨，将基层城管的“行动策略预估”以及“行动策略调整与实施”设定为核心范畴，构成其行动逻辑线的重要环节，在此基础上实现“基层城管执法行动逻辑形成机理”的理论建构。

（五）模型构建与饱和度检验

将各范畴按照关系结构填入“故事线”，综合扎根理论的脉络铺陈，本研究所归纳的基层城管执法行动逻辑形成机理模型如图2所示，将剩余的样本A29—A43共15份访谈资料进行相同的三级编码和分析，结果并未发现明显新颖的初始概念、范畴和关系，表明本框架中的概念范畴已足够丰富，可认为在理论上达到饱和。

四、模型阐释

图2提出的我国基层城管行动逻辑及其机理模型，由“行动策略预估”“行动策略调整及实施”两大阶段组成，实际上与Kahneman和Tversky提出的从“信息收集”到“评估决策”的个体决策过程有一定程度的契合，但运行机理更为复杂。在这两个相继的阶段中，基层城管作为执法个体，其内在行动选择机制遵循了“约束条件→权衡过程→策略预判→策略综合调整→实际行动选择”这一关联脉络，具体表现为从“外在影响因素→多元权衡考量→行动策略判断→行动策略选择→实际行动实施”这一完整过程，并在相应环节分别受到执法场景、执法资源、执法对象特质及行为、城管个体特质等因素的调节。下文也将以两大阶段的形成过程为脉络，对此模型进行具体阐释。

（一）基层城管行动逻辑的形成机理：行动策略预估阶段

在“行动策略预估”阶段，基层城管的行动逻辑遵循从“外在影响因素→多元权衡考量→策略预判”的“故事线”（见图3）：基层城管个体可与上级领导、社会公众以及执法对象产生互动和联结，在任务压力、公众诉求、规则约束、执法对象状态预判、组织文化五类因素的影响下，城管个体产生根据对领导、公众、执法对象以及其自身意志/利益的重要性程度的经验性认知，继而通过多重“比大小”的权衡考量，对四者的重要性程度进行判断，在此基础上产生采取和缓型、规范型还是强制型行动策略的经验性判断。

1.外在影响因素→多元主体意志/利益权衡考量

从“外在影响因素”到“多元权衡考量”主要体现了城管个体在诸多外在因素影响下，对领导意志、公众意志、执法对象利益以及其自身利益重要性程度产生内在认知的过程。

（1）任务压力的影响机制。本研究中，基层城管的任务压力源来自职责要求、巡视监察和绩效考核三方面，主要作用于基层城管对领导意志重要性程度的认知。即来自上级领导的任务要求、相关监察部门对工作效果的巡视以及绩效考核影响自身职业发展的压力，能够显著强化城管对领导意志的考量。

（2）公众意志诉求的影响机制。本研究中的公众诉求主要是指公众对城管执法正义性和必要性的看法和需求，体现为支持或反对执法两个维度，作用于城管对公众意志重要性程度的认知。一方面，部分公众因受到执法对象行为的正外部性影响（如给自己生活带来便利等）而倾向于执法对象，特别是当执法对象为弱势群体时，更会产生同情心理，进而给执法者披上“不义”的外衣，给予城管相当大的舆论压力；另一方面，也有部分公众受到执法对象行为负外部性影响（如占道经营导致交通拥堵、违章建筑危害周边安全等），出现支持执法的诉求，这会在一定程度上强化城管加强执法的意愿。

（3）规则约束的影响机制。本研究中的规则约束主要是指用以约束基层城管执法行为的法律法规、职业规范和技术规范，主要作用于城管对自身职业和利益重要性程度的认知。研究发现，虽然法律法规和职业规范能够在相当程度上制约城管出于理性考虑而产生的懒政、不作为或寻租腐败倾向，使城管约束自身私利，但是，如果相关法律法规和职业规范的内容不够明确或实际贯彻落实不到位，那么其约束作用也会被削弱甚至被利用。而且，伴随着信息化流程和技术标准的引入，城管处理工作的流程更加符合程序要求，呈现标准化趋势，信息化流程对城管的执法行为产生了一定约束作用，但也有城管抱怨这种流程较为繁琐，认为并没有帮助提升效率。

（4）执法对象诉求的影响机制。执法对象诉求是指执法对象的规模数量、社会资源丰富度及其弱势度对城管执法者产生的影响，城管会根据一般性经验对其进行判断，进而产生对执法对象利益考量的认知。若执法对象形成具有利益一致性的“小团体”，能集中社会资源并善加利用时，城管会尽量规避冲突发生的可能性，在更大程度上考量执法对象利益。当执法对象不具规模性且缺乏社会资源时，城管一方面会强化执法，但另一方面也可能出于同情或怜悯心理而更多地考虑执法对象利益并弱化执法。

（5）组织文化的影响机制。本研究中的组织文化主要包括组织氛围和基层领导风格两个维度。组织文化可通过社会化和组织认同过程而使组织内不同个体的思维模式趋于同质化，并潜移默化地作用于城管对多方主体意志和利益重要性程度的判断和思考。实际上，组织文化具体作用路径并不固定，但却深刻地影响着城管的思维模式。不同的组织氛围影响不同，如果组织氛围趋向于自利，则可能会强化城管对自身利益的考量，弱化对领导、执法对象和公意志/利益的考量；如果组织氛围趋向于利他，则可能会强化城管对执法对象和公意志/利益的考量，弱化对自身利益的考量。不同的基层领导风格也影响城管的考量。

2.多元权衡考量→行动策略判断

在上述影响因素的共同作用下，城管形成了对领导、公众、执法对象以及自身意志或利益重要性程度的认知，继而会通过多重“比大小”的内在权衡，形成对四者的优先级排序，据此产生行动策略的预判。在这一过程中，个体行动者不仅有追求自身经济效益最大化的动机，而且还具有追求社会、集体、道德等方面效用的需求。

若城管认为当前领导意志的优先级排序最靠前时，城管受制于上级行政指令的要求，需要尽快达成领导所要求的目标和效果，因此倾向于采取偏强制型的行动策略判断；当执法对象利益优先级排序最靠前时，城管的共情心被唤起，对执法对象的境遇表示同情和理解，甚至会为了保全执法对象利益而做出一定程度的自我利益牺牲或让步，倾向于采取偏和缓型执法策略预判；当公众意志的优先级排序最靠前时，城管则更倾向于站在多数人一方，顺应公众态度，并趁此机会宣扬自身公正执法的形象，因此会倾向于采取规范型策略预判；而当其自身利益的优先级排序最靠前时，城管会按照自身利益最大化的原则，做出相应的行动策略判断，而并没有“和缓型、规范型或强制型”的确切趋向。

（二）基层城管行动逻辑的形成机理：行动策略调整及实施阶段

在“行动策略调整及实施”阶段，城管面临着现实且具体的执法场景，主要通过与执法对象的互动达成执法目的，基层城管的行动逻辑也遵循从“行动策略判断→行动策略选择→实际行动实施”的“故事线”（见图4）：基层城管在上一阶段所形成的“行动策略判断”，在本阶段经过了执法场景特征、执法资源、执法对象特征与行为等因素的协同调节而发生调整，这种“行动策略选择”，经由基层城管个体特征因素的调节，最终落地实施，表现出“主动帮扶、容忍宽容、宣传教育、理性谈判、警示告诫、命令训示、按章整改、设置障碍、强制收缴、人身推搡、暴力相向”等不同程度的行动选择。

1.行动策略判断→行动策略选择

从“行动策略判断”到“行动策略选择”的过程，主要由执法场景特征、执法资源、执法对象特质及行为等因素发挥协同调节作用，其作用机制如下：

（1）执法场景特征的调节作用。街头空间是基层城管执法活动发生的主要场景，充满着高度的不确定性和不可预期性，在很大程度上限制基层城管的执法能力。研究发现，现实场景特征主要通过“执法时空敏感度”以及“执法事件复杂度”两个维度调节基层城管从“行动策略判断”到“行动策略调整”的过程。当城管需要在如交通要道等承载重要社会功能的特殊场域把握和接触执法对象，又或处于需在限定时间内完成特定项目整治的“严管期”，会大概率将行动策略调整至偏强制型，甚至采取多部门联合执法等特殊行动方案，以达到快速恢复城市秩序的目的；反之，低时空敏感度的执法空间不容易成为城管执法的重点，城管的行动策略基本会转向和缓型。当执法事件较之预期更为复杂时，城管的策略调整趋向于和缓，即鉴于执法事件的情况，为了避免矛盾冲突升级，需要循序渐进缓缓而治；反之，当执法事件比预期更为容易处理时，城管的策略也会随之进行调整和降级，采取更利于多方利益调和、能够实现问题优化解决的策略类型。

（2）执法资源的调节作用。执法资源是基层城管执法过程的必需品，是执法能否奏效的重要条件。研究发现，执法资源主要通过“组织资源丰富度”以及“部门协调度”两个维度，调节基层城管从“行动策略判断”到“行动策略调整”的过程。组织资源主要包含城管所属部门所能够为其执法提供的人力、物力、财力等物质性资源。部门协调度主要是指城管部门与其他共同参与同一社会治理问题的政府部门协调合作，获得执法协助的能力。在执法资源不足的情况下，基层城管一方面缺少充足的物质基础，另一方面难以得到相关部门的配合，即使城管想要采取强制性执法行动策略也会受到限制，只能采取策略降级，将行动策略调整至偏和缓型；相反，若城管在现实执法过程中能够拥有充足的可调动的执法资源，在很大程度上能够促使城管有能力解决更多问题，进而实现行动策略的调整。

（3）执法对象个体特质及行为的调节作用。在一线执法情景下，执法对象的态度、反应制约着执法者的策略选择。研究发现，“执法对象个体特质”是以“执法对象行为”为中介对城管的行动策略予以调节的。即执法对象的个体特质以人格特质、诉求表达能力和经验阅历三个维度共同影响执法对象，使之产生从“配合闪避”到“暴力相向”等不同程度的行为表现，进而对城管“行动策略判断→行动策略调整”的过程起到调节作用。如果商贩首先采取“阳奉阴违、借口抗辩、指桑骂槐、反唇相讥、蛮力拖拽、人身推搡、暴力相向”等负面行动，即使城管的策略预判偏向和缓，在执法现场接收到商贩升级的“对抗”信息后，也极可能调整升级至规范型甚至强制型的行动策略；若商贩一方采取“配合闪避、妥协退步、求之以哀、理性谈判”等行动主动示弱，一般情况下，即使城管的策略判断偏向强制，也极可能在执法现场调整降级至规范型或和缓型行动策略。

2.行动策略选择→行动实施

从“行动策略选择”到“行动实施”，实际上是城管以策略综合调整后的行动策略为依据，经由其个体特质调节，指导具体执法行动选择的过程。城管的最终决策其实并未脱离“和缓型、规范型、强制型”的策略选择范围，其中，和缓型策略对应“主动帮扶、容忍宽容、宣传教育”等行为；规范型策略对应“理性谈判、警示告诫、命令训示、按章整改”等行为；强制型策略则对应“设置障碍、强制收缴、人身推搡、暴力相向”等行为。可以看出，即使所属策略类型相同，但是行为强度仍有所区别，这种区别是经由城管个体特质因素调节而形成的。

研究发现，城管个体特质主要通过人格特质、执法经验和胜任力、职业荣誉感三个维度，调节其从“行动策略选择”到“行动实施”的过程。

在人格特质的调节机制中，性格温和、同情心强的城管容易对执法对象的处境产生共情心理，也更易被说服，往往会根据策略选择强制程度最低的执法行为：也就是说，在处理具体违规事件时，如果城管决定执行和缓型策略，可能更多采取“主动帮扶、容忍宽容”等行为，如果其决定采取规范型策略，往往倾向于采取“理性谈判、警示告诫”等行为而不会直接按章处以罚款，即使其决定采取强制型策略，也基本不会产生“人身推搡和暴力相向”的情况。与之相反，具有性格急躁、强势的城管更容易采取高破坏程度的行动选择，尤其是决定采取强制性策略后，非常容易与执法对象发生人身推搡和暴力行为等冲突。

对于执法经验和胜任力的调节作用，研究发现，执法经验积累、丰富的专业知识储备以及较高的专业能力有利于城管执法成熟度的提升，使之更能够依据经验及业务能力，在行动策略的指导下，选择更加合适的行动方式实现执法目的，降低与执法对象产生冲突的可能性；反之，经验和业务能力不足的城管则难以在行动策略的指导下有效实现其行动选择，最终可能产生事倍功半的结果。

对于职业荣誉感的调节作用，一旦个体认同自己属于某一群体，具有特定身份，就倾向于维持和保护其身份和形象。职业荣誉感高的城管对自身职业的认同度也高，同时还希望进一步获得组织和社会公众的认同，对外树立依法行政的良好形象，因此会尽力避免肢体暴力等会给自身和组织带来负面影响的行动选择；反之，职业荣誉感低的城管则不会有过多顾忌。

五、结论与贡献

通过基于调研基础上的扎根研究，本文发现，我国基层城管执法行动逻辑的形成遵循着“约束条件→权衡过程→策略预判→策略综合调整→实际行动选择”的逻辑进路。具体来说，基层城管的行动逻辑由“行动策略预估”和“行动策略调整实施”这两个前后相继的阶段组成。在“行动策略预估”阶段，基层城管个体在任务压力、公众诉求、制度规则、执法对象诉求、组织文化等外在因素的影响下，产生对领导意志、公众意志、执法对象利益以及自身利益重要性程度的认知，继而通过多重“比大小”的经验权衡，对四者的重要性程度进行判断，继而形成行动策略判断，即实现了“从外到内”的逻辑进路；在“行动策略调整与实施”阶段，城管面临着现实且具体的执法场景，主要通过与执法对象的互动解决问题。基层城管的“行动策略预估”在本阶段经过了执法场景特征、执法资源、执法对象特质与行为等因素的执法场域调节而发生变化，基层城管需进行“行动策略调整”，调整后再经由基层城管个体特质调节，最终予以实施，落实为“主动帮扶、容忍宽容、宣传教育、理性谈判、警示告诫、命令训示、按章整改、设置障碍、强制收缴、人身推搡、暴力相向”等不同程度的行动选择，即实现了“从内向外”的逻辑进路。

本文的研究揭示了影响基层城管行动逻辑的多元因素及其作用顺序，并探讨了哪些影响因素和约束条件会对街头官僚的行动选择发挥更主要和关键的作用，对街头官僚行动逻辑产生过程进行了深度还原，尝试搭建了基层城管行动逻辑的两阶段过程理论框架，丰富了现有文献对于我国基层公务员行为逻辑及其运作机制过程的研究，可为以后基层公务员行为影响变量的实证探索提供理论框架基础。

六、研究不足和展望

第一，本研究仅以华北地区多地基层城管为样本，如有条件将进一步放大到全国范围的调研，进一步验证和深化本研究的机理模型；第二，本研究是基于经验资料得到的质性研究成果，提出的城管行动逻辑机理模型属于探索性结论，其信度、效度以及变量间关系还需接受进一步验证；第三，执法对象的特质与行为对城管的现场行动策略具有直接和明显的调节作用，本研究下一步将在更具象化的现实情境下，探讨其与执法对象双方行动策略的动态互动和制约的关系，进而丰富和完善整个执法过程的行为机制。

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