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最高人民法院

企业经开发区管委会同意使用土地且对未办理出让手续没有过错，国土局将该土地另行出让的，应承担赔偿责任

👉作者：唐青林 李舒 杨巍  单位：北京市安理律师事务所

阅读提示：今日推送的案例对国土资源主管部门及开发区管委会具有警示作用。实践中部分开发区管委会为防止企业囤地，迟迟不办理土地使用手续。但最高法院认为，该情形下企业仍对土地享有合法使用权，国土资源主管部门将该土地另行出让的，企业可诉请承担侵权赔偿责任。

值得注意的是，目前工业用地应当通过招标拍卖挂牌方式出让，由市、县人民政府国土资源主管部门作为出让人负责实施。

裁判要旨

开发区管理委员会为防止企业囤地，没有为企业办理土地使用手续，但同意企业使用土地且企业已缴纳出让金的，企业即对该土地享有合法使用权。国土资源主管部门将该土地另行出让的，应按征收补偿标准向企业承担赔偿责任。

案情简介

一、银铁龙公司经过德胜工业园管委会的同意占有、使用案涉22亩土地，交纳了土地出让金，并建成厂房。但德胜工业园管委会按照有关指示精神，为防止企业囤地，没有为银铁龙公司办理土地使用手续。

二、后贺兰县国土局将案涉土地挂牌出让给第三人。

三、银铁龙公司向银川中院提起民事诉讼，主张贺兰县国土局的行为构成侵权，请求其承担赔偿责任。银川中院认为，银铁龙公司虽然没有和贺兰县国土局签订《国有建设用地使用权出让合同》，但对案涉土地享有合法的使用权，银铁龙公司作为权利主体主张赔偿符合法律规定。故判决：贺兰县国土局向银铁龙公司支付补偿款2700874元及利息。

四、贺兰县国土局不服，上诉至宁夏高院，主张银铁龙公司未取得案涉土地的使用权，故贺兰县国土局对案涉土地挂牌出让不属于侵权。宁夏高院判决：驳回上诉，维持原判。

五、贺兰县国土局仍不服，向最高法院申请再审。最高法院裁定驳回贺兰县国土局的再审申请。

裁判要点

贺兰县国土局败诉的原因在于：

第一，银铁龙公司对涉案土地享有合法使用权。首先，银铁龙公司占有、使用案涉土地经过德胜工业园管委会的同意且交纳了土地出让金，对此，管委会一直予以认可。管委会作为对工业园进行统一管理的政府部门，依法虽不能以自己名义出让土地，但其对工业园区内的工商企业用地享有规划和一定程度的决定权，对此国土局也并不否认。案涉土地经管委会批准同意使用后，当时及之后相当长时间内没有办理土地使用手续，是管委会按照有关指示精神防止企业囤地所致，涉案企业并没有过错。其次，案涉土地作为园区企业用地，厂房已建成使用多年，管委会与案涉企业还签订了《银川德胜工业园进区企业工业项目建设投资合同书》，实际上承认涉案企业的土地使用行为，之后无论是管委会还是国土局对此长期均未提出异议。

第二，贺兰县国土局应对银铁龙公司予以补偿。银铁龙公司虽没有取得案涉土地的国有土地使用权，但其占有、使用案涉土地并予以建设的行为并不违法，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二条之规定，应当对被征收的房屋所有权人予以公平补偿。最终法院参照案涉土地相邻的青山试验机厂征收补偿标准，即工业用地每亩122767元，判令贺兰县国土局承担赔付责任。

败诉教训、经验总结

前事不忘、后事之师。为避免未来发生类似败诉，提出如下建议：

一、本案为开发区内的企业提供了新的诉讼思路，对国土资源主管部门及开发区管委会也有警示作用。开发区管委会迟迟不为企业办理土地出让手续，国土资源主管部门又将该土地另行挂牌出让的，企业可通过提起民事侵权诉讼的方式主张赔偿责任。当然，在本案认定企业对土地享有合法使用权的基础上，企业以行政相对人的身份，针对此后国土资源主管部门的出让及颁证行为提起行政诉讼，或许也是一种诉讼思路。

二、根据国务院及国土资源部的相关行政规定，目前工业用地必须采用招标拍卖挂牌方式出让。在此背景下,出让人向中标人发出中标通知书或者与竞得人签订成交确认书后,中标人或者竞得人应当按文件载明的签订国有建设用地使用权出 44 34071 44 15265 0 0 3364 0 0:00:10 0:00:04 0:00:06 3363合同的时间, 及时向出让人提出签订出让合同的要求。

三、根据《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》，开发区管理委员会作为出让方与受让方订立的土地使用权出让合同为无效合同。因此，当事人应当与国土资源主管部门签订出让合同。

相关法律规定

《中华人民共和国民法通则》

第五条 公民、法人的合法的民事权益受法律保护，任何组织和个人不得侵犯。

第一百零六条 公民、法人违反合同或者不履行其他义务的，应当承担民事责任。

公民、法人由于过错侵害国家的、集体的财产，侵害他人财产、人身的应当承担民事责任。

没有过错，但法律规定应当承担民事责任的，应当承担民事责任。

《国有土地上房屋征收与补偿条例》

第二条  为了公共利益的需要，征收国有土地上单位、个人的房屋，应当对被征收房屋所有权人给予公平补偿。

以下为该案在法院审理阶段，判决书中“本院认为”就该问题的论述：

（一）关于银铁龙公司对涉案土地是否享有合法使用权的问题。根据原审及本院审查期间查明的事实，银铁龙公司占有和使用案涉土地具有合法根据。第一，银铁龙公司占有、使用案涉土地经过德胜工业园管委会的同意且交纳了土地出让金，对此，管委会一直予以认可。管委会作为对工业园进行统一管理的政府部门，依法虽不能以自己名义出让土地，但其对工业园区内的工商企业用地享有规划和一定程度的决定权，对此国土局也并不否认。案涉土地经管委会批准同意使用后，当时及之后相当长时间内没有办理土地使用手续，是管委会按照有关指示精神防止企业囤地所致，涉案企业并没有过错。第二，案涉土地作为园区企业用地，厂房已建成使用多年，管委会与案涉企业还签订了《银川德胜工业园进区企业工业项目建设投资合同书》，实际上承认涉案企业的土地使用行为，之后无论是管委会还是国土局对此长期均未提出异议。据此，原审认为银铁龙公司对涉案土地有合法的使用权，并无不当。（二）国土局是否应予补偿的问题。银铁龙公司虽没有取得案涉土地的国有土地使用权，但其占有、使用案涉土地并予以建设的行为并不违法，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二条之规定，应当对被征收的房屋所有权人予以公平补偿。国土局未与银铁龙公司签订补偿协议即将案涉土地使用权予以出让侵犯了银铁龙公司的合法权益，原审参照工业用地标准对银铁龙公司的损失予以补偿，并无不当。国土局申请再审的理由，无事实依据和法律依据，本院不予支持。

案件来源

贺兰县国土资源局与宁夏银铁龙物流有限公司等建设用地使用权纠纷申请再审民事裁定书，[最高人民法院（2015）民申字第1146号]。

延伸阅读

裁判规则：国有土地上的房屋被征收时，只有被征收房屋的所有权人才享有补偿的权利。

案例1：李素花与重庆市长寿区房屋管理局,重庆市长寿区政府履行征收补偿职责二审裁定书[重庆市高级人民法院（2016）渝行终12号]认为，“根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二条的规定，征收国有土地上单位、个人的房屋，应当对被征收房屋所有权人给予公平补偿。因此，国有土地上房屋征收的补偿对象为被征收人，即被征收房屋的所有权人。李素花作为本案被征收房屋的承租人而非所有权人，不属于房屋征收的补偿对象，其要求长寿区政府、长寿区土房局予以行政补偿没有法律依据，与长寿区政府、长寿区土房局是否实施征收补偿行为没有利害关系，故不具备提起本案诉讼的主体资格。一审法院据此裁定驳回李素花的起诉并无不当。”

案例2：张春梅与山西振鹏投资开发有限公司财产损害赔偿纠纷一案再审审查民事裁定书[山西省高级人民法院（2014）晋民申字第641号]认为，“晋中市榆次区新建北街晋中市财贸学校外围商铺的房屋所有权人为晋中市财贸学校，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二条的规定，国有土地上单位、个人的房屋被征收时，只有被征收房屋的所有权人方能享有补偿的权利。再审申请人张春梅仅仅是在2008年10月前租赁过上述外围商铺，在上述外围商铺被列为拆迁范围后，晋中市财贸学校已不再同各商铺租户续租，各租户亦陆续搬离，再审申请人张春梅也认可其最后一次缴纳房租的时间为2008年10月，在上述外围商铺拆迁行为发生时的2009年5月，再审申请人张春梅既非被拆迁房屋的合法使用者，更非所有权人。因此，原审法院关于再审申请人张春梅无权要求获得相应的征收补偿的认定是正确的，本院予以支持。根据再审申请人张春梅在原审中提交的拆迁通知，可以看出，上述外围商铺是由晋中市榆次区安宁实业有限公司实施的拆迁，对此，再审申请人张春梅是明知的。故再审申请人张春梅称其是商铺的合法使用者，被申请人山西振鹏投资开发有限公司的魏工负责并实施的拆迁行为，所以，被申请人山西振鹏投资开发有限公司应该承担赔偿责任的申请再审理由，没有证据证明，与本案查明的事实不符，本院不予支持。”

延伸阅读：

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