郭 渊 ｜ 二战前夕中国南海地区的地缘形势与各方博弈 ——以20世纪30年代中期中英西沙军事调查为中心
摘要
20世纪30年代中期，日本不断加剧在中国南海地区的军事、渔业等侵略活动，不仅严重损害了中国的主权和利益，也搅动了在南海周边拥有殖民地的英、法、美等国的利益格局，成为南海及周边地缘形势变化的主要推手。针对日本在南海的活动，中、英两国分别对中国西沙地区进行了军事调查。据英方解密档案，英国在未通知中国政府的情况下，秘密调查了西沙海域，目标在于确认西沙群岛对于南海周边及南海航线的战略价值，侦察并警惕日本在这一区域的扩张活动。然而，在其绥靖政策的影响下，英国未能对日本的侵略行为采取有效的制约措施。中国调查人员则在确认了西沙群岛的现状后，在相关岛屿上竖立了主权石碑以宣示主权，然此时中国海上力量薄弱，加之正忙于在陆上抗击日本侵略，未能进一步采取更有效的维权措施，但是，随着中国军方介入调查，中国治理南海疆域的思路开始发生转变。这一时期南海及其周边的大国博弈，预示着国际局势即将出现阶段性的剧变。
作者简介
郭渊，暨南大学中外关系研究所教授
本文载于《社会科学》2022年第7期
目
次
一、20世纪前期各国围绕西沙之南海博弈的缘起
二、30年代中期英国对西沙的调查及其战略意图
三、30年代中期国民政府对西沙的军事调查及主权维护
四、二战前夕各方之博弈与中国经略南海之战略思维的转变
20世纪30年代中期，随着日本对外扩张野心的加剧，日方不断强化在中国南海地区的军事、渔业等侵略活动，不仅严重损害了中国的主权和利益，也搅动了在南海周边拥有殖民地的西方列强的利益格局。为此，中、英双方在互不知晓的情况下，分别对中国西沙地区进行了军事调查。中国展开调查的主要目的是为了侦察日本是否侵占西沙群岛，要彰显主权并对他国侵略行为进行警示。
这时的国民政府在一定程度上已认识到西沙群岛在地缘战略上的重要性，然而因海上力量薄弱，加之国家战略重心在于全力抵抗日本的陆上侵略，致使中国对西沙的战略谋划及军事应对较为滞后。英国的调查则侧重于对西沙与雷州半岛、海南岛等地军事依存作用的评估，客观地说，这种调查更具有军事水准。但因为此时的英国正奉行对日绥靖政策，并未以有力举措遏制日本在中国南海地区的扩张，也未能在地区局势即将发生剧变之际与中国相互配合。长期以来，学界对于20世纪30年代中期中国对西沙的军事调查的研究还比较薄弱，且基本未论及这一时期英国在西沙地区的军事调查。因此，本文基于档案文献来研究中、英对西沙地区展开的军事调查，分析其缘起、经过与影响，对比双方在调查目的、战略认知等方面的差异，由此探讨在二战前夕中国南海及其周边的地缘形势与各国围绕南海展开的博弈，并剖析国民政府对于中国南部海疆经略思维的战略转变。
一、20世纪前期各国围绕西沙之
南海博弈的缘起
明治维新后，日本便在亚洲走上了对外扩张之路。20世纪10年代末，日本人便开始假借中国商人之名操办西沙岛务，盗采西沙资源。事泄后，日方的侵略行为遭到琼崖社会各界的激烈反对，加之此时日本国内爆发经济危机导致磷矿价格下跌，才使日本人在20年代末撤出了西沙群岛。进入30年代中期以后，因垂涎西沙群岛及其附近水域的丰富资源，一些日本人再次组织磷矿或渔业公司到中国南海进行掠夺，并成为日军南下扩张的帮凶。1934年，日本农林省派遣319吨级渔轮“飞隼丸”和“凌船丸”，在中国南海海域进行了附带军事目的的海洋渔业资源和渔场的调查。同年，日本人在贿赂广东省政府未遂之后，就派遣渔轮强行前往南海渔场捕捞海产品。从此，日本人在中国南海的行动带有军事、经济和外交相结合的特征。
20世纪初，法属印度支那总督府也开始觊觎西沙群岛，并与法国殖民、外交、海军各部多次协商是否占领西沙，但因意见分歧而未采取行动。然而，法国在20年代末决定利用东亚局势变化伺机侵占西沙，为此编造了各种“历史依据”，并于30年代初挑起了中法西沙争议，揭开了南海争端的序幕。为杜绝法方及日本的觊觎，中国政府从20年代便开始多方搜集、整理国内外西沙文献，阐释中国拥有西沙主权的历史和法理证据，展开了对外交涉和斗争。1926年8月，北京临时政府海军部以西沙地处要区，咨呈国务院备案，把西沙群岛划作“海军军事区域”。这些行动在一定程度上抑制了外界的侵略野心。然而，由于当时国力衰弱，在此后一段时间里，海军部除了偶尔派遣军舰巡逻外，无法切实加强对西沙领土的驻守以及采取有效措施管控西沙，遂使该问题久拖不决。
英方早已注意到日本在南海活动的异常，但因英国政府奉行对日“友好”政策，故未对日本的海上活动进行抵制，而是主动与日本加强海上交流以了解其动向。1934年3月2日，英舰“冒险”号（Adventure）舰长凯尔（W.H.Cell），向英国驻中国舰队总司令弗雷德里克·查尔斯·德雷尔（Frederic Charles Dreyer） 提交了一份关于日舰“球磨”号（Kuma）海上行动的报告，指出英国海军人员在访问该舰时，发现该舰曾前往过东沙和西沙群岛，但日本人却试图掩饰此事。 3月17日，德雷尔致电英国海军部，提醒注意日本对南海的战略企图，但海军部并未给他任何指示。与此同时，美国也注意到日本在东沙的活动，但因对东沙地缘作用未有深刻认识，故对日本未作太多关注。
从东亚地区整体国际局势的演变来看，英日在1934年的缓和关系并没有维持多久，双方对国际局势的判断以及各自国内政治斗争的加剧，导致彼此之间的矛盾日益加深。同年，日本单方面宣布废除华盛顿海军条约和伦敦海军裁军条约，打破了自华盛顿会议以来列强在东亚的势力均衡状态；随着日本在中国华北、东南及南海地区扩张的不断加剧，使得英国在华利益及东南亚殖民地利益都受到威胁，英国的对日态度开始趋向强硬。为制衡日本，英国逐渐与中国接近，以期向日本施加压力；而国民政府亦希望得到英国的支持，以对抗日本的侵略扩张。
在上述背景下，1935年4月4日，广东地方实力派陈济棠等人与来访的英国驻中国舰队总司令德雷尔进行了会谈，陈济棠根据自己掌握的情报提请德雷尔注意日本的南下进攻态势，“日本人的目标是在澳门、海南岛和西沙群岛建立自己的基地，并在每个地方建设机场”。为阻止日军南进，陈济棠计划于1936年初在海南岛布置兵力，但估计至多只能支持3个月，为此欲寻求英方的支持。然而德雷尔却认为日本不会有大的动作，希望广东当局对英军打击南海海盗的行动予以协助。4月6日，英国驻广州总领事将这次谈话的纪要向英驻华大使贾德干（A.Cadogan）做了汇报；5月3日，贾德干又将之汇报给英国外交次长约翰·西蒙（Sir John Simon），并指出广东当局对西沙局势的忧虑：陈济棠元帅提请德雷尔注意日本占领西沙群岛的图谋，“他得到的情报是，这些地势低洼的岛屿中的某一个，具有建设机场所需的相当良好的沙地”。
随着日本势力的不断南伸，英国也意识到日本在中国南海的侵略扩张终将对其远东利益产生威胁，为此，1935年英国决定派军舰对海南岛、西沙等地进行军事调查，并对一些战略要地展开评估。在中国方面，随着南海局势的日趋紧张，西沙群岛的国防安全问题也被提到国民政府的议事日程上来。1937年，广东绥靖主任公署派舰对西沙进行了军事调查，以探查日军是否已侵占西沙群岛。通过查阅中、英双方档案可知，无论是国民政府海军部还是外交部，都并不知晓此次英舰调查西沙之事。英国此前一直承认中国对西沙群岛拥有主权，但它对西沙的这次调查，事前未向国民政府提出申请，事后也未告知，实质上构成了对中国主权的侵犯。然而，剖析中、英对西沙的调查，有助于对这一时期南海地区各方博弈局势的分析。
二、30年代中期英国对西沙的调查
及其战略意图
在20世纪30年代以前，英国对西沙、南沙及其附近水域的调查侧重于水文测量，主要是为了弄清南海航线所经岛屿、礁石的确切位置，进一步完善南海航海图。然而，在知晓日本人活动于西沙后，英国就开始在南海对西沙群岛进行战略潜力的勘查，这时其行为便具有明确的军事战略目的了。
1935年3月28日，英国驻中国舰队总司令致电英国海军部，根据3月10日货轮“海王星”号（M.V. Neptuna）提供的穿行西沙资料（该船从香港驶往西贡，途经西沙），提出一份“北部湾的战略锚地”的简短报告，指出在远东战争的预防期或早期阶段，“在北部湾有适合为船只添加燃料的各种锚地”，并特意提到某类锚地可以供军舰“麦德韦”号（H.M.S.Medway）装备潜水艇之用。该报告还据此研判了日本在该地区可能采取的行动以及英舰的应对之策：
有迹象表明，海南岛的南部海岸、西沙群岛以及中南半岛海岸的较大海湾，可能会在战争期间和之后被日本潜艇监视。北部湾可提供小型秘密锚地，为轻型船只添加燃料，或“麦德韦”号在继续南航之前，为装备潜艇进行战争巡逻而临时使用之。
此后英舰对西沙群岛进行了更详细的军事调查。1935年4月中旬，英舰“冒险”号从香港前往檀香山，途中对西沙永乐群岛进行了调查，其主要调查任务如下：“ （a）永乐群岛锚地作为各类船舶临时加油基地等的适宜性，包括对天气状况、可停泊之地以及进出岛屿难点的说明。（b）在该群岛或其附近水域发现的具有国籍的帆船或舰船（如果有的话）。（c）该群岛岸上的任何住所或活动迹象。” 4月29日，该舰舰长向英国驻中国舰队总司令提交了调查报告，对上述内容进行了回答，尤其是对永乐群岛锚地的范围与军事用途、舰船在季风转换之际进入该水域的注意事项，以及在未来军事行动中锚地的选择等问题进行了说明。
首先，永乐群岛的锚地适于作为各类船舶的临时加油基地，“永乐群岛岛礁所围成的区域大约有20平方英里，形成了良好锚地，适合所有级别的船只停泊，没有任何可见的危险”。永乐群岛西面正对印度支那半岛，向北是北部湾和海南岛南部，从地缘战略看是一种战略三角关系。“冒险”号舰长指出，在西南季风盛行之时，珊瑚岛和甘泉岛锚地的西部可以进行船只的加油工作，“在东北季风期间，该地区得到很好的遮蔽，而在风向变化期间，会有许多合适的锚地可供选择，以适应当时的情况”。船只在任何能见度下都可离开这些锚地向外海驶去，也就是说船只在该地区的航行安全是有水文条件保证的。该报告在结论中明确提出了永乐群岛锚地的军事用途：“这个锚地很适合给舰队加油，前进的巡洋舰中队或驱逐舰舰队可以利用其减少航行的困难。战争中要防范的主要危险是敌方潜艇的进入，并要在最初就确保没有敌方潜艇潜伏在海底。”
其次，舰船在西沙航行的安全通道：从西南（新加坡）方向而来，航经西沙群岛西南方的中建岛，可以缩短航程，但这个约十英尺高的岛是一个没有植被的沙洲，在能见度不好的条件下不易被发现；而从东北（香港）方向而来，通常进入群岛的路线是在永兴岛和东岛之间，从那里再向南就能前进至琛航岛和晋卿岛，通常不会有什么困难，然而由于此处有浅滩存在，船只在群岛之间航行是不被看好的，因此建议从北礁以西绕行。值得注意的是，该报告特意提到北礁附近的航线情况，在晴朗的天气下，在5英里之外也是看不到北礁的，而在能见度不高的情况下，舰船必须远离这个暗礁，从西北或西面接近永乐群岛的西部岛屿群进行航行。
最后，海南渔民在西沙群岛上的活动。海南渔民长期在西沙岛屿上生活，如晋卿岛、琛航岛、珊瑚岛等，“在这些岛屿之上，除了海南渔民之外，没有任何其他近期活动或占领的迹象，这些渔民可能是被帆船留在那里的，以后再来接应他们”。这是海南渔民生产生活的一种方式，有渔民留岛进行生产，然后其他渔民在季风变换之际会前来接应。该报告还简略地描述了各岛情况：
在晋卿岛，有四个破烂不堪的茅草屋，住着自称来自海南的渔民。他们是中国人。琛航岛上有一座年代久远的庙和一口咸水井。
在离开之前，“冒险”号缓缓驶过珊瑚岛和甘泉岛。在珊瑚岛上，有更多的茅草屋，每个岛上大约有8个人，渔船被拖到海滩上。他们的外貌与晋卿岛上的人相似，即中国人。
“冒险”号虽然观察到西沙群岛之上有海南渔民，然而这似乎并不是他们关注的重点，他们担心的是日本人在该地区的活动。1935年6月27日，英国外交部在一份备忘录中说：“回顾日本对华南地区日益感兴趣这一主题，这些活动仅仅是商业活动，还是预示着更严肃的政治或战略意图，值得怀疑。（外交部）认为密切关注日本今后在该地区的活动似乎是可取的。”
1935年5月2日，英国海军参谋部情报司致函外交部远东司，根据最近日本提出购买广州内陆港口和澳门自来水厂的行为，以及获得的其他秘密情报，分析了在日本不断扩张背景下海南岛、西沙的地缘形势以及日本的战略图谋。该函的主要内容如下：
首先，海南岛的几个港口及其附近之地对建设水上飞机、舰队基地具有重要意义。情报司分析说，海南岛最南部的亚龙湾，非常适合建立前沿舰队基地或水上飞机加油基地；海口和钦州之间有一块区域，目前被用作飞机的降落场；海南岛北部和东北部的一些地方亦可建成飞机着陆点，然而南部山地似乎太多，无法建机场，故利用价值不大。因未进行实地勘测，情报司对雷州半岛西部海岸未作战略分析。1935年4月5日，驻中国舰队总司令德雷尔致电海军部说，广东元帅（指陈济棠）担心日本人会发现龙门湾至广州湾以西可能有良好港湾，能容纳重型舰船；通过查阅英国航海图，德雷尔认为该港可能在北海附近，“他们希望我们能帮助其在那里建立海军基地”。在英国奉行对日绥靖政策的背景下，陈的这一请求不可能实现，但由此可见亚龙湾和北海战略地位十分重要。
其次，西沙群岛不仅可建设成水上飞机加油基地、舰艇基地，而且适合作为重型舰船的全天候临时锚地。情报司承认：“然而，在这些岛屿被用作飞机降落场地之前，似乎有必要进行大量的准备工作。”当舰船和潜艇在南海地区活动时，西沙群岛不仅可以作基地，而且可以用来对敌方进行军事打击活动。正是基于这一战略考量，英国人担心日本侵占西沙群岛建设基地，就有可能获得军事战略上的优势，并且认为，“这方面的问题并没有逃过日本人的注意”。
最后，日本对东沙岛和西沙群岛的图谋，将对英国的海上交通线形成威胁。东沙、西沙群岛处在新加坡至香港、香港至马尼拉航线的关键位置上，其控扼南海航线的地理优势为列强所觊觎。英情报司担心日本人正在图谋获取东沙岛，因为该岛有一个可在一定天气条件下作为临时锚地的潟湖；同时还认为，如果海南岛、西沙群岛和东沙岛落入日本人手中，那么英国将在战略上处于被动地位，“香港将被尴尬地包围，而上述发展在战略上对我们极为不利。这样一来，我们在香港和中国海上的劣势就会进一步恶化。事实上，这可能就是日本的计划”。
情报司在分析未来南海局势时，特别强调亚龙湾和永乐群岛作为英舰潜在的临时加油锚地的重要性，认为如果上述之地落入日本之手，南海航线将被其控制，香港也将陷入被日本包围之势，它的对外联系将被掐断，事态的发展会在战略上对英国产生严重不利的局面。这份颇具前瞻意识的情报，指出了日本南下的战略图谋，预判到日本对海南岛、东沙岛和西沙群岛可能采取的行动，以及对英国东南亚殖民利益、海上航线的潜在威胁。同时，情报司还指出，如果英国控制上述之地，将会形成战略主动，然而对于如何获取战略优势、防范日本的战略图谋，则语焉不详。5月24日，情报司在给外交部远东司的一封电报中表现出某种犹疑的立场，指出该司“通报在这件事上收集的所有情报，并不一定意味着我们认为日本正在酝酿一场突袭，或者我们应该立即采取行动”。显然，英国此时对日本扩张行为反应的滞后，主要是因为其奉行的对日绥靖政策——英国为保全其既得利益，竭力避免与日本发生直接冲突，从而在日本步步进逼的态势之下总想寻求妥协之策。
三、30年代中期国民政府对西沙的
军事调查及主权维护
30年代中期以来，日本人频频侵入西沙海域并武力阻挠中国渔民的捕捞生产。为了弄清西沙地区局势，国民政府广东绥靖主任公署展开了调查。1937年4月下旬，驻琼崖的第一五二师师长陈章根据从西沙逃回的文昌烟墩墟渔船船户的报告，向广东绥靖主任公署呈文说，该岛附近有日本兵舰及渔船数艘，“似有在该岛开辟飞机场”的企图，公署即令该师设法详查。4月26日，该公署致函两广特派员公署，告知了上述情况。4月28日，国民政府外交部为此事致函广东省政府。因涉及日军在西沙的军事行动，外交部亦函请海军部“设法探查”。 4月29日，国民政府军事委员会委员长广州行营根据军事委员会和参谋本部的要求，致电广东省政府，决定委派第一厅上校委员马绍基前往西沙勘查，由第二厅中校组员蓝萼洲搜集东西沙群岛资料。由此看来，在外交部的要求下，广州行营参与了调查西沙的行动。然而从后来西沙调查的具体情形来看，上述两人发挥的作用似乎不大，调查工作依然由广东绥靖主任公署指派的人员负责。
就在此时，日本人在西沙的活动又有了新的情况。4月30日，琼东县县长潘严上报广东省政府：据琼东县第三区安庶乡渔民张世光报告，渔民“前往西沙群岛以南之令个海岛（东岛）捕鱼，见该数岛被日本人占据，每岛搭建守望楼一座，并有士敏土（水泥）造碑一个，上书海军停息处，昭和十一年字样，且常有日本兵舰往来停泊其间，我渔船经过，即开炮及机关枪射击”。省政府将此情形呈报行政院后随即受命展开调查，委派建设厅和第九区行政督察专员黄强会同两广特派员商洽办理。黄强一面将此事呈报军事委员会广州行营和广东绥靖主任公署，一面令崖县及琼东两县县长就近派遣人员侦察。
国民政府外交部在接到西沙第一份报告（文昌烟墩墟渔船船户的报告）之后，为推进调查工作，于5月3日致函海军部，请其设法查明日本人在西沙“开辟飞机场一事”；海军部在尚未展开调查之时，外交部又接到第二份报告（渔民张世光的报告）。两份报告的内容虽不同，但均反映出日本侵略情形的严重，为此，外交部于5月22日致函海军部，请其“从速设法查明”。同日，外交部就西沙第二报告致函军事委员会办公厅，告知该部与海军部联系之事，并说：“在事实未完全明了以前，似以暂缓披露为宜。” 5月25日，外交部将西沙第一份报告告知军事委员会办公厅，认为弄清西沙局势应为当务之急，不过对于如何维权则未提及。这或许与此前对法交涉一事有关，外交部曾致函广东省政府：为免起中法纠纷，开发西沙之事暂缓进行，待与法交涉有结果后再进行。
广东省政府在西沙调查之事初期略显保守，对于广州行营派人前来查阅资料之事，则推说待中法西沙交涉有结果后再组织人员调查；当广东绥靖主任公署部署西沙调查时，广东省政府在签呈中亦表现出对此事的摇摆心态。然而，西沙局势发展极快，加之上峰调查决心已定，广东省政府的态度逐渐发生转变。5月13日，广东省政府致函两广特派员公署，拟派建设厅人员到署商讨应对措施。特派员公署当时未准建设厅派人前来，后接到绥靖公署密函，“拟会同有关机关设法作详实调查,俾筹对策”，特派员公署考虑到“当以该岛实况及日舰之行动，亟待派员详细实地调查，俾作将来交涉根据”，于是才在5月18日函复广东省政府责建设厅派员前来。 5月28日，广东省政府主席吴铁城致函建设厅，令派员前往特派员公署，协商西沙调查之事。
广东绥靖主任公署考虑到事情紧迫，令第九区行政专员公署会同有关机关对西沙群岛进行调查，并于6月2日特派绥靖主任公署高级参谋云振中为调查组组长，来琼主持此项密查之事。云振中于6月14日来琼，黄强派琼山县政府建设局长余谦协助其办理此事。1937年6月20日，黄强会同组长云振中、参谋郭友亨、股长郑质文、陆军152师副旅长叶赓常、第九区保安司令部副司令王毅、参谋詹关英、团副伍迎祺、独立第九旅团副周文浩等人，乘海周舰由海口起航前往西沙展开调查。6月23日，海周舰到达永兴岛（林岛）、石岛海域，停泊于两岛东北，调查组查得岛上并无日本人居住。24日，调查组调查完毕后即返回海口。黄强撰写的调查报告主要记述了永兴岛、石岛、东岛（玲洲岛）、北岛的自然景象和永兴岛上日本人留下的痕迹，以及在上述各岛竖立主权石碑的经过。此外，报告还记录了中国渔民关于日本渔船、法国军舰来岛情况的汇报。
林岛（永兴岛）树木甚茂，鸟粪甚多，中有小庙一间，渔民房屋二间，年间日人经营林岛之建筑物，仅存三合土水池一口，蒸汽炉一座，其他各建筑均已无存；石岛亦有小树及鸟粪，玲洲岛林木为枫桐树，与林岛无异，但树较林岛为小，有鸟粪杂于沙石中，亦不及林岛之多，北岛亦发生枫桐木，但甚细小，高仅二尺，无鸟粪。调查完毕，于林岛立石三方，石岛立石一方，玲洲岛立石三方，北岛立石六方，均深藏土中。
当调查林岛时，据该处渔民称，日本渔船，每月常来西沙群岛三四次，放鱼炮捕鱼，并抢夺渔民所得而去，法国战舰亦常到其地，至琼东县长呈报日本人炮击渔船。
黄山岛（南沙之太平岛），据称距林岛约二日水程，有淡水，有椰树约百株，为我国渔民所手植。该岛于去年为日人所占……据海周舰长梁垣云，该岛系属九小岛之一等情。此则据报日人占据该岛后派员会勘所得之实情也。
西沙调查完毕之后，黄强分别向广东省政府（7月31日，8月2日）、国民政府军事委员会（时间不明）和外交部（8月17日）作了汇报。黄强向后两者提交的报告内容相同，而提交广东省政府的报告则是由余谦所写。黄、余两份报告在内容上有重合之处，不过余谦报告的内容更充实一些。此次调查为军事行动，具有一定机密性，故当时国内报刊均未报道。参加调查的主要是军事人员，政府人员仅余谦一人。值得注意的是，1928年参与西沙调查的广东省地质、农学、生物等方面的人员均未参加此次行动。不仅如此，1928年的西沙调查资料以及结论，在此次调查的前期准备和结论报告中均未提及，这似乎表明两次调查行动并没有内在的延续性。从中可以看出，近代中国由于政局变幻无常、政治势力更迭频繁，导致在海疆建设上缺乏有效的承继。
在调查过程中，调查组未见日本人盘踞西沙，亦未见法国人活动于此，似乎此行的目的已达到。对于渔民所报告的距永兴岛“约二日水程”的黄山岛（即南沙之太平岛），调查组误认为是南沙之南钥岛，不过调查组已注意到海南渔民在南沙生产生活的事实。除黄强上述汇报外，余谦亦说：“据海周舰长梁垣云，该岛（太平岛）系属九小岛之一，本为我国渔民根据地，后被法国占领，而渔民所报为日本人占据想系误传云。”调查组未探究南沙局势，就轻易地认为渔民所说日本人在太平岛上的活动为“误传”，但实际上，此时日本人已在南沙展开侵略活动。尽管有上述遗憾，但是在本次调查过程中，调查组在西沙之永兴岛、北岛、东岛、石岛等岛屿上竖立了主权石碑，再次宣示了中国对西沙群岛的主权。
关于维护西沙主权，黄强在给外交部长的报告中强调，国防会议议决“由粤派警前往该岛驻守，及设灯塔以明主权，似应早日促其实现，以杜强邻之觊觎”，此外群岛上的其他一些重要设施，也应次第建设，如“设无线电台以通消息，派定轮船常川往来，以利运输，及建筑员警住室、食物贮藏室、医务室、淡水池、蒸馏机等”。黄强的上述建议，虽然是国民政府海军部、交通部等曾经讨论过的内容，但此前并未有具体议程规划，在西沙局势日渐紧张的情况下，这些建议已具有捍卫主权的紧迫性了。黄强在报告中还指出，上述西沙建设规划，如等到与法交涉完毕，“届时将感补牢之太迟矣”，西沙防务建设应从速进行。总之，在西沙形势危迫之际，防务建设已刻不容缓了。
国民政府外交部在处置西沙局势上处于十分关键的位置，然而该部的表现却不尽如人意。1937年8月20日，外交部欧美司在回复黄强的报告时仅说：“所有该群岛主权问题自应由部继续向法方交涉，以期早日解决。”至于交涉能否成功，收效多大，如遇挫折，西沙建设该如何行事，特别是该如何应对日本侵扰西沙及侵占南沙岛屿之事，无论是国民政府中央还是地方政府，无论是外交部还是调查组，都没有拿出具体的方案。国民政府在领土主权和海洋权益捍卫与维护上的被动和无奈由此可见一斑。此后，随着全面抗战的展开，国民政府忙于战事，西沙驻守、开发、建设等计划遂被搁置，这种局面一直持续至抗战胜利。
四、二战前夕各方之博弈
与中国经略南海之战略思维的转变
美国地缘政治学家斯皮克曼曾指出：“地理位置本身是恒定不变的，而这些实情的重要性却会根据不同的环境而改变，这些环境包括通讯方式，通讯路线，战争方式以及世界权力中心的位置。” 20世纪30年代中期，随着日本向中国南海地区的侵略与扩张，引发了这一场域及其周边地缘形势的变化和随之而来的各方博弈，其中，西沙地区成为各方博弈的中心舞台。在这一场域中，中英对西沙群岛分别进行了军事调查，从中体现出中英南海博弈战略的不同。中国进行军事调查的目的是探查日军是否侵占西沙，并采取措施维护主权；而英国则着眼于其东亚地区利益的保全。
英国方面的西沙调查由日本的扩张行为触发。英国担心日本加强在中国南部的军事存在，特别是在海南岛和西沙群岛建立军事基地，这不仅将威肋香港、新加坡等地的安全，而且对其整个东亚战略无疑都是一个巨大的挑战。因此，英方的调查更看重中国海南岛与西沙群岛在未来海战及海洋交通中的战略作用，尤其是从攻防角度调查在西沙建设飞机加油基地和舰艇基地的可行性。然而英国担心自身在远东军事实力不足，对香港的防守并不抱乐观态度，甚至对经营多年的新加坡基地亦持如此态度。为制约日本南下之势，英国逐渐与法、美接近，并试图与日本加强沟通。
1935年9月，英国派李兹罗斯代表团前往中国和日本，企图利用解决金融危机之机以中国利益为筹码同日本达成谅解，以此来缓解日本南下的战略压力。然而事与愿违，日本和中国都反对李兹罗斯方案，加上美国对此亦无兴趣，此方案以失败告终。此后日本继续在中国进行侵略扩张活动，严重威胁英国在华利益，故英国决定适当向日本施压。1935年11月27日，英国驻东京代办根据外交部的指示，会晤日本外务大臣，向其表明英国十分关注日本分离中国华北地区的行动，希望日本说明其真实意图，并做出不会违背《九国公约》的保证。然而，英国实际上并不希望对日关系恶化，因此对日态度总体上仍旧偏弱，故此事最终不了了之。
尽管如此，英国出于对南海航线安全的考虑，对日军在海南岛及西沙群岛的行动还是保持着一定程度的警惕，并采取了一些行动以彰显英国在该地区利益及军事的存在。1935年12月6日，香港代理商务秘书斯考特（R.H.Scott）向英驻华大使贾德干报告说：在海南地区，日本海军动作频频，从西沙群岛或更远地方而来的“日本渔船”陆续被发现，它们对海南岛南部的港口进行了详细的测量，其军事目的十分明显，“这可能是考虑到在必要的情况下，可以将它们用作潜艇基地，以打击新加坡到香港的海上交通”。斯考特随函寄去一幅从中国官方获得的海南岛形势图，为了英国的航线安全以及远东利益，他建议英国海军应有所动作，每年应至少派遣一艘军舰访问海口或海南岛的其他地方，以彰显英国力量在该地区的存在和利益关切，对他国形成某种威慑。1936年1月3日，贾德干将该报告发至英国外交部和驻中国舰队总司令部。1月20日，英国驻中国舰队总司令查尔斯·利特尔（Charles Little） 回复说，英舰“洛斯托夫特”号（Lowestoff）正在访问海南各港口：1月18日至20日，访问榆林港；20日至22日，访问亚龙湾；23日至27日，计划访问海口。然而，英国上述行动的象征意义大于实际效果，难以真正对日本产生有效震慑。
1936年1月16日，日本正式退出伦敦海军会议，决心在海军方面同英美展开竞争，英日关系趋于紧张。此时的美国仍未放弃所谓的中立立场，在此背景下，英国寄希望于借助法国的力量对日本的南下扩张进行牵制。然而，法国反对英舰在西沙地区的调查行动，为避免引起法国的交涉，30年代后期，英舰在西沙海域的调查活动就渐趋停止了。法国虽然担心日本觊觎法属印度支那，但又不敢过于激怒日本，对日政策一直在妥协与制约之间摇摆。由此可见，二战前夕，英法美等西方列强在东西（亚欧）两大战略方向上对法西斯阵营的扩张都呈现出绥靖主义的特征。
值得注意的是，对于中法之间的西沙争议，英国曾明确向法国指出，不承认法国对西沙群岛所谓的主权主张。不仅如此，英国对西沙调查的结果也客观上表明了海南渔民是在西沙群岛上生产生活的主体人群，除前述“冒险”号的调查报告之外，货运轮船“海王星”号亦指出永乐群岛有海南渔民居住生活。将这些历史资料公之于世，目前依然有加强中国西沙主权历史证据链的作用。而国民政府通过1937年的西沙调查，也真正意识到西沙在地缘战略上的重要性，经略南部海疆的战略思路开始发生转变。
首先，面对日本的南下扩张和法国对西沙的觊觎，国民政府军事部门从军事、国防角度对西沙群岛与周边诸地的战略互动有了进一步的考量。 1933年，中央政治学校研究部陆东亚分析西沙地缘重要性时就指出：“就地势而论，西沙群岛据南海之中，东南向菲律宾群岛，北与榆林对峙，西北临东京湾而望安南。交通方面，北通香港，南达新加坡，建筑军港炮台，与榆林港成犄角之势，以扼东西两洋之要冲。如此则西南巩固可无外顾之忧；反之则琼崖势成孤立，闽粤诸省亦将临危。” 1937年西沙军事调查之后，黄强在呈给国民政府外交部长的报告中指出，西沙群岛为香港、安南及南洋群岛航行之孔道，为欧亚航线之要冲，地理位置重要；余谦在报告中亦指出，西沙群岛“对于国防上实属重要，且流水甚微，锚位甚稳，无风浪之时，足资军舰之寄泊，况与琼南之榔椰湾、榆林港仅百余海里……虽然西沙各岛，均系浅滩……但倘假人工之建设，以弥补其缺点，则可成为国防军事上要塞”。在此次西沙调查前，中国社会各界对西沙开发虽有论及，但在经过实地考察后，对其战略价值的考量更有针对性，提出的见解亦更具实践价值。
其次，本次西沙调查推动了中国政府经略南海思想的转变，使捍卫主权和国防安全的考量成为南海建设的重中之重。 1937年对西沙群岛的调查，与20年代以岛务开发为目的的调查不同：军事部门、外交部和地方政府在调查前后能及时沟通信息和情报，其中军方在行动上居于主导地位，外交部、地方政府则积极配合；军事部门对西沙调查的全盘筹划、主权石碑的竖立，使主权捍卫色彩更突出。虽然地方政府在此前开发西沙的过程中也制订过相关政策，但主要目的是防止外人盗采西沙资源，着眼点在经济领域，而以此次军事调查为标志，此后南海疆域的治理正式迈向军事管控阶段。这也标志着国民政府整个南海疆域的规划和建设思想发生了根本转变，即岛务开发要服从和服务于国防安全这一重要前提。
最后，值得注意的是，在1937年国民政府调查西沙过程中，是海南渔民最先将日本入侵西沙及南沙群岛海域的情况报告给政府，使政府和军方能够及时获得南海地区的信息，而且“中国渔民在岛主体的物化象征的存在，不仅是其优先权的体现，更是具有排他性的主权标识”。中国渔民的生产活动此时已成为南海维权行动的重要组成部分。1937年中国方面的西沙调查，使国民政府和军事部门认识到渔民在南海主权维护中的重要作用，在调查报告中开始重视并注意凸显海南渔民生息于南海群岛上的事实。南海诸岛是海南渔民世代生活的家园，其疆域意识内化于他们的日常生产、生活之中，在列强不断侵扰的背景下，海南渔民迫切需要政府和军方的保护，而此次西沙调查在一定意义上使国民政府和军事部门进一步明确了这一点。
亲爱的读者朋友们：
欢迎参与我们的留言赠刊活动！关注“社会科学杂志”微信公众号，并围绕本篇文章主题留言评论，自文章推送之日起一周内，被点赞最多的留言者，将获赠本期杂志一份（包邮）。期待您的参与！
往 期 推 荐
白照杰 ｜ 中晚唐天台上清正统的重建与赓续——“洞玄灵宝三师”考
田志光 梁嘉玲 ｜ 北宋真仁之际皇权交接与章献皇后的政治考量——兼论儒家理念对宋代女主预政的双面影响
柳岳武 ｜ 边疆与内地的融合：清代内地神灵信仰在北部边地的传播
崔建华 ｜ 越人之争与汉武帝对匈奴政策的转变——以君主的执政体验为中心